NTFR 2019/2716 - Where is the evidence? Een korte verkenning van empirisch fiscaal-juridisch onderzoek

Rechtswetenschap wordt wel een ‘kruispuntwetenschap’ genoemd;³ ik vind dat een mooie uitdrukking. De juridische wetenschap laat zich qua methoden niet in een vakje plaatsen. De onderzoeker kan kiezen voor een juridisch-dogmatische invalshoek, gericht op interpretatie van het geldende, positieve recht met theorievorming als doel. Maar de onderzoeker kan (daarnaast) ook kiezen voor een normatieve benadering en uitspraken doen over wenselijk recht.⁴ Ten derde kan voor een empirische focus worden gekozen om te komen tot inzichten ten aanzien van de inhoud, de (mogelijke) effecten en de wenselijke ontwikkeling van het recht. Deze vormen van onderzoek kunnen inderdaad aan de rechtenfaculteit worden aangetroffen.⁵

Het is niet op voorhand duidelijk waarin empirisch-juridisch onderzoek zich onderscheidt van juridisch-dogmatisch onderzoek. Dat is niet zozeer het object van onderzoek. Beide onderdelen van de rechtswetenschap hebben het recht als object. Het onderscheid is naar mijn idee gelegen in de methode van onderzoek. Een onderzoeker die juridisch-dogmatisch onderzoek verricht, zal zich vaak bij zijn onderzoek bedienen van de methode van interpretatie. ‘De onderzoeker verzamelt materiaal, de rechtsstof, beschrijft het positieve recht, mede aan de hand van gangbare interpretatiemethoden, alsof hij een rechter is, en tracht het gevondene te systematiseren, zeker als het om rechtersrecht gaat’, aldus Pieterse.⁶ Empirisch-juridisch onderzoek kent andere methoden, vooral ontleend aan de sociale wetenschappen. Daarbij kunnen dezelfde bronnen worden gebruikt als bij dogmatisch-juridisch onderzoek. Jurisprudentie, bijvoorbeeld, is enerzijds een bron voor de vaststelling van het geldende recht en is van belang om te komen tot een systematisering daarvan en tot normatieve uitspraken daarover. Anderzijds kunnen rechterlijke uitspraken dienen als bron voor kwantitatief onderzoek. Ik beschouw als empirische onderzoeksmethoden alle andere methoden dan de interpretatieve en de rechtsvergelijkende methoden. Gedacht kan worden aan kwalitatief onderzoek via vragenlijsten, interviews en deskundigenpanels, en aan kwantitatief onderzoek op basis van allerhande (cijfer)materiaal.

Een kort onderzoek op basis van recent verschenen proefschriften wijst uit dat het gebruik van empirische onderzoeksmethoden in fiscaal-rechtswetenschappelijk onderzoek ten opzichte van de overige methoden gering is te noemen.⁷ In de periode van 10 januari 2016 tot en met 18 oktober 2019 zijn er 39 proefschriften verdedigd die als object van onderzoek een onderwerp hebben dat tot het terrein van de belastingwetenschap kan worden gerekend. In zes van deze proefschriften worden empirische onderzoeksmethoden gebruikt, naast en in aanvulling op methoden die als juridisch-dogmatisch zijn aan te merken.⁸

Waar bij promotieonderzoek al relatief weinig gebruik wordt gemaakt van empirische onderzoeksmethoden, lijkt dit in nog sterkere mate te gelden voor bijdragen in fiscale periodieken. Een zoektocht in het Weekblad Fiscaal Recht (WFR) van de jaren 2009 tot en met 2018 op de woorden ‘empirisch’, ‘experiment’, ‘expertmeeting’, ‘interview’ en ‘enquête’, termen die uitdrukking geven van een empirische benadering, leidt tot elf bijdragen waarin door de auteur(s) zelf een empirische onderzoeksmethode is gebruikt. Daarbij past weliswaar direct een voorbehoud: het gebruik van deze zoektermen garandeert niet dat alle vormen van empirisch onderzoek worden gevonden,⁹ maar het beeld lijkt duidelijk: slechts in een zeer bescheiden aantal gevallen wordt in WFR verslag gedaan van onderzoek waarin empirische onderzoeksmethoden zijn gebruikt.

Van het totale aantal in WFR geplaatste artikelen, dat over een periode van tien jaar toch ten minste 1.900 zal zijn, betreft dit een zeer gering percentage. En er zijn geen redenen te veronderstellen dat dit in het Maandblad Belasting Beschouwingen (MBB) of het Tijdschrift Fiscaal Ondernemingsrecht (TFO) anders ligt. De rapporten van de Vereniging voor Belastingwetenschap laten overigens eenzelfde beeld zien. Van de rapporten die vanaf 2009 zijn uitgebracht, wordt alleen in het rapport van de Commissie Beleggingsinstellingen een empirische onderzoeksmethode gehanteerd.¹⁰

De in de onderzochte proefschriften gebruikte methoden zijn kwalitatief en kwantitatief van aard: een review van dossiers,¹¹ interviews met experts¹² en cijfermatige analyses op basis van arresten,¹³ data uit aangiften¹⁴ en gegevens van de Kamer van Koophandel.¹⁵

In de gevonden WFR–bijdragen vindt kwantitatief onderzoek plaats op basis van data afkomstig van het CBS en CORTAX,¹⁶ transacties op aandelenbeurzen,¹⁷ door AEX-ondernemingen gepubliceerde gegevens¹⁸ en arresten.¹⁹

Verder is er onderzoek gedaan door middel van vragenlijsten,²⁰ expertmeetings²¹ en interviews.²²

De onderwerpen waarop het verrichte empirische onderzoek betrekking heeft, zijn divers en hebben betrekking op de totstandkoming en de effectiviteit van wet- en regelgeving en rechtspraak en de uitvoeringspraktijk.

Hoewel de resultaten een niet heel gunstig beeld geven van het empirische onderzoek op fiscaal terrein, lijkt mij een enkele relativerende opmerking op zijn plaats. Ten eerste wordt in bijdragen met een zekere regelmaat gerefereerd aan eigen, maar elders gepubliceerd onderzoek.²³ En ook wordt in verslagen van congressen en symposia verhaald van resultaten van empirisch onderzoek, ter plekke gepresenteerd door de onderzoeker.²⁴

Het onderzoek zelf zal – waarschijnlijk – in een separate publicatie zijn beschreven.

Verder lijkt het mij belangrijk dat, hoewel artikelen dus zelden een verslag zijn van zelfstandig verricht empirisch onderzoek, wel regelmatig wordt verwezen naar resultaten van dergelijk onderzoek, met name dat van het CBS.²⁵

Er is bij een aantal auteurs blijkbaar het besef dat empirisch onderzoek toegevoegde waarde kan hebben. Wat mager blijft het wel. Een enkele verwijzing naar ‘hetgeen uit empirisch onderzoek volgt’ zegt bijvoorbeeld niet veel. Om de bijdrage van dat empirische onderzoek aan de conclusie van de auteur te kunnen beoordelen, zal toch ten minste een korte beschrijving moeten worden opgenomen van de in het onderzoek gevolgde methode, gemaakte voorbehouden en inherente beperkingen.

Het voorgaande roept de vraag op waarom relatief weinig gebruik wordt gemaakt van empirische onderzoeksmethoden. Dat zal deels te maken hebben met de beschikbaarheid van relevante data. Vooral ten aanzien van onderzoek in de vennootschaps- en dividendbelasting lijkt dat te gelden.²⁶ In 2010 concludeerden Hofland en Lorié dat de CPB-modellen te weinig gedetailleerd zijn om de (economische) effecten van de dividendbelasting te onderzoeken en dat dergelijk onderzoek in de Nederlandse context ook niet beschikbaar is. Ook CORTAX, ontwikkeld voor de analyse van hervormingen in de vennootschapsbelasting, bleek toentertijd onvoldoende gedetailleerd.²⁷ Of er veel ten goede is veranderd, is de vraag. Recent constateerde Lejour nog een gebrek aan aandacht in de economische literatuur voor de effecten van bronheffingen.²⁸

Een andere oorzaak zal gelegen zijn in de geringe aandacht die van oudsher tijdens de rechtenstudie wordt gegeven aan empirische onderzoeksmethoden.²⁹ Als onderzoekers in spe niet worden gewezen op de mogelijkheid tot het doen van andersoortig onderzoek dan het traditionele juridisch-dogmatische, zullen ze niet snel daartoe overgaan. En als docenten/onderzoekers onvoldoende vertrouwd zijn met empirisch onderzoek, zullen ze dergelijke methoden ook niet aan de orde stellen. Kortom, er lijkt sprake van een vicieuze cirkel, die alleen kan worden doorbroken als in onderzoek en onderwijs empirische onderzoeksmethoden aan de orde komen.