NTFR 2020/1577 - Onder druk wordt alles vloeibaar

Of het nu gaat om het goedkeuren van medische hulpmiddelen, de inzage in elektronische patiëntendossiers of allerlei economische of fiscale steunmaatregelen, het ene na het andere besluit ziet in een ongekend tempo het daglicht. Stroperige parlementaire behandeling vindt niet of pas achteraf plaats. Tijd voor een zorgvuldige afweging wordt niet genomen. Begrijpelijk, maar het gevolg is wel dat vervolgens (vermeende) manco’s moeten worden hersteld.² Inderdaad, onder druk wordt alles vloeibaar. Moeten fiscale maatregelen normaliter ‘budgettair neutraal’ verlopen,³ de schatkist lijkt nu een bodemloze put, om in fiscale termen te blijven. In plaats van een begrotingsoverschot van € 14 miljard wordt een tekort van € 92 miljard verwacht, zo’n 11,8%; het hoogste naoorlogse tekort.

Het nadeel van de gedrukte media laat zich in deze tijden voelen. Tussen het moment dat ik dit schrijf en het moment dat u dit leest zitten enkele weken. Normaliter geen probleem, zo snel gaan de ontwikkelingen op fiscaal gebied in gewone tijden niet. Maar ook voor ons fiscalisten zijn het ongekende tijden. Informatie over de ene fiscale maatregel na de andere bereikt u nu via de digitale media snel. Gevolgd door analyses, kritiek en aanbevelingen. Deze maatregelen, die vooral op de korte termijn betrekking hebben en tot doel hebben de economische schade zo veel mogelijk te beperken, laat ik daarom buiten beschouwing.

Wel is de gebruikelijke reflex wederom zichtbaar. De maatregel om maximaal 90% van de loonkosten te vergoeden aan ondernemers was in eerste instantie simpel en overzichtelijk. Die ruwheid leidde onvermijdelijk tot situaties waarin geen aanspraak op de vergoeding kon worden gemaakt. Het voorspelbare gevolg is dat de regeling uitdijt met enerzijds regels waardoor groepen ondernemers en ondernemingen alsnog voor de vergoeding in aanmerking komen, anderzijds met regels om misbruik en oneigenlijk gebruik zo veel mogelijk te voorkomen. Met het kindertoeslagdebacle nog vers in het geheugen heb ik begrip voor het feit dat er enige huiver is bij het min of meer automatisch toekennen van soms forse vergoedingen, en achteraf te bezien of toekenning terecht en tot de juiste omvang heeft plaatsgevonden. Maar de complexiteit van de regelgeving neemt daardoor wel weer toe.

Niemand weet hoelang de coronacrisis gaat duren. De impact op de economie is evenmin bekend. Zeker lijkt mij wel dat de reeds genomen maatregelen tijdelijk zijn. Niet alleen brengt de aard van de maatregelen dat met zich mee, de maatregelen zijn op de wat langere termijn ook niet betaalbaar. Het kabinet dient daarom over twee zaken reeds nu na te denken. Namelijk hoe het bedrijfsleven gesteund kan worden op zo’n manier dat de economie zich zo snel mogelijk herstelt. Maar ook over de wijze waarop de overheidsfinanciering weer op orde kan worden gebracht zonder dat de economie daarvan te veel hinder ondervindt. Tijdens de persconferentie op 21 april 2020 sprak Rutte over duivelse dilemma’s. Dit is er ook zo een, zij het van een heel andere orde.⁴ Zeker is wel dat de plannen die er waarschijnlijk al waren voor de op 16 september te presenteren begroting 2021 de prullenbak in kunnen. Kent de begroting in een verkiezingsjaar gewoonlijk diverse cadeautjes, de financiële ruimte daarvoor is nu als sneeuw voor de zon verdwenen. De kortetermijnmaatregelen mochten geld kosten. De maatregelen op de langere termijn dienen niet, zoals gebruikelijk, budgettair neutraal te zijn, maar zelfs geld op te leveren. Naar mijn mening een uitdaging van enorme omvang. Laat ik eens wat mogelijkheden de revue laten passeren.

De meest voor de hand liggende maatregel is dat de voorgenomen tariefverlagingen in de inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting geen doorgang vinden. Zelfs een verhoging van het vennootschapsbelastingtarief is niet ondenkbaar. Onder normale omstandigheden, of moet ik tegenwoordig spreken van het ‘pre-corona-tijdperk’, wordt scherp gelet op de tarieven van de vennootschapsbelasting in andere landen. Nu de crisis niet tot enkele landen beperkt is gebleven maar wereldwijd heeft toegeslagen, worstelen andere landen met dezelfde uitdagingen. Het is daarom niet uitgesloten dat ook andere landen een tariefverhoging gaan overwegen. Maar het is afwachten wie de eerste stap durft te zetten. Bij de discussie over de invoering van een vliegbelasting werd steeds gevreesd dat passagiers dan zouden kiezen voor een vlucht vanaf een vliegveld in Duitsland of België. Bijna onopgemerkt heeft de Tweede Kamer op 1 april jl. het voorstel voor invoering van een vliegbelasting aangenomen. Nu Nederland de eerste stap heeft gezet om te komen tot een vliegbelasting, volgen wellicht andere landen met een vergelijkbare ticketheffing of bijvoorbeeld een kerosinebelasting. Een verhoging van het belastingtarief wordt dan ook bespreekbaar. De angst dat bedrijven hun activiteiten zullen verplaatsen naar landen met een lager belastingtarief heeft met name betrekking op de grotere bedrijven; zij hebben daartoe simpelweg meer mogelijkheden dan het midden- en kleinbedrijf.⁵ Ik sluit daarom niet uit dat het tariefverschil tussen de eerste en tweede schijf in de vennootschapsbelasting kleiner gaat worden of dat de lengte van de eerste schijf zal worden verkort.⁶ Van een tariefverhoging gaat ook een mate van solidariteit uit. Ondernemingen die zwaar getroffen zijn door de coronacrisis zijn geen vennootschapsbelasting verschuldigd en ondervinden geen nadeel van een tariefverhoging. Ondernemingen die geen hinder hebben ondervonden van of zelfs baat hadden bij de coronacrisis betalen wat meer belasting en dragen zo bij aan de steunmaatregelen.

Na dit zuur ook wat zoets. Want naar mijn mening zijn er ook maatregelen nodig om het bedrijfsleven de gelegenheid te geven zich te herstellen. Het consumenten- en producentenvertrouwen is ongekend laag. Om het bedrijfsleven te stimuleren toch tot investeringen over te gaan kan een fiscaal duwtje in de rug behulpzaam zijn. Immers, de investering door de een levert omzet en werkgelegenheid op bij de ander. Een stimulans kan dan naar mijn mening bestaan uit een ruimhartige mogelijkheid tot willekeurige afschrijving. Dat kan vrij eenvoudig door aanpassing van de Uitvoeringsregeling willekeurige afschrijving 2001. Het delegatiekader biedt immers de mogelijkheid de willekeurige afschrijving te beperken tot een groep belastingplichtigen, maar verplicht is dat niet.⁷ Naar mijn mening biedt de formulering van art. 3.34, lid 2, Wet IB 2001 voldoende mogelijkheden voor een ruimhartige toepassing. Wel dient het wettelijke vereiste dat niet meer mag worden afgeschreven dan het bedrag dat ter zake van de investering is betaald of aan voortbrengingskosten is gemaakt (tijdelijk) buiten werking te worden gesteld.⁸

Veel ondernemers zullen vertraging ondervinden bij de uitvoering van een voorgenomen investering, waardoor het benutten van de herinvesteringsreserve in het gedrang zou kunnen komen. Het wil mij voorkomen dat de huidige situatie een bijzondere omstandigheid is die verlenging van de herinvesteringstermijn rechtvaardigt.⁹ Het zou niettemin prettig zijn indien de staatssecretaris zich daarover zou uitlaten. Ik zie geen reden de verlenging van de termijn te beperken tot situaties waarbij vertraging van de vervangingsinvestering aantoonbaar het gevolg is van de coronacrisis. Dat leidt slechts tot complexe regelgeving op detailniveau met de nodige discussie tussen belastingplichtigen en Belastingdienst en fiscale procedures tot gevolg. Naast het gegeven dat ik voorstander ben van vereenvoudiging van het Nederlandse belastingstelsel schiet gedetailleerde regelgeving het doel voorbij. Rechtsonzekerheid helpt niet bij pogingen ondernemers te verleiden investeringen te doen om de economie te stimuleren. Het niet kunnen benutten van een herinvesteringsreserve kan een belemmering vormen. De belastingderving lijkt mij te overzien, nu het geen afstel maar slechts uitstel van belastingheffing met zich brengt.

Veel ondernemers zullen over 2020 een verlies lijden. Uiteraard is het mogelijk de voorlopige aanslag 2020 naar nihil terug te brengen, en van die mogelijkheid is ook volop gebruikgemaakt. Verrekening van het verlies met de winst over 2019 is slechts mogelijk indien de aangifte 2020 is ingediend. Er hoeft niet te worden gewacht totdat de aanslag 2020 is opgelegd voordat verliesverrekening kan plaatsvinden. Vooruitlopend op de definitieve vaststelling van het verlies over 2020 is een voorlopige verliesverrekening mogelijk. Voorwaarde is wel dat de aanslag 2019 definitief is vastgesteld. De voorlopige verliesverrekening blijft bovendien beperkt tot 80% van het aangegeven verlies.¹⁰ De ondernemer is niet gebaat bij deze regeling. Voordat aangifte over 2020 kan worden gedaan, moet immers worden gewacht tot na de jaarwisseling. Daarnaast moet de aanslag over 2019 zijn opgelegd. Dat duurt dus geruime tijd. De staatssecretaris ziet dat ook in en heeft daarom op 28 april 2020 geopperd een fiscale coronareserve te introduceren.¹¹ Het verwachte verlies 2020 mag dan ten laste van de winst van het jaar 2019 worden gebracht. De staatssecretaris geeft daarbij aan dat niet meer hoeft te worden gewacht totdat de aangifte 2020 is ingediend en de aanslag 2019 is opgelegd. Naar mijn mening kan nog wat meer liquiditeitsvoordeel worden bereikt indien door de vorming van deze fiscale coronareserve de belastbare winst over 2019 negatief wordt. Dan kan immers om een voorlopige verrekening van het verlies over 2019 met de winst over 2018 worden verzocht. De reden waarom de staatssecretaris deze mogelijkheid op voorhand niet wenst, door te bepalen dat de dotatie aan de fiscale coronareserve niet groter mag zijn dan de winst over 2019 (waardoor het belastbare bedrag 2019 dus niet negatief kan worden als gevolg van de dotatie aan deze reserve), is mij niet bekend. Ik zie daartoe ook geen reden. Maar ik begrijp ook niet waarom er een nieuwe regeling moest worden bedacht, waar eenvoudig teruggegrepen zou kunnen worden op een – eveneens tijdelijke – regeling die werd getroffen tijdens de vorige crisis. Op grond van deze regeling kon om een voorlopige verliesverrekening worden verzocht zonder dat aangifte werd gedaan.¹² Afdoende was dat het verlies aannemelijk werd gemaakt, bijvoorbeeld aan de hand van voorlopige jaarcijfers. Ook werd niet langer de voorwaarde gesteld dat de aanslag over het voorgaande jaar was vastgesteld. Verrekening mocht ook plaatsvinden met de voorlopige aanslag over dat jaar.¹³ Mijn voorkeur gaat uit naar een verruiming van bestaande regelgeving, al dan niet tijdelijk, boven de introductie van een fictieve aftrekpost die een wetswijziging vergt en indruist tegen goed koopmansgebruik. Een verruiming van de verrekeningstermijnen naar drie voorafgaande jaren zou door mij zeker ook worden toegejuicht.¹⁴

Het kabinet leunt sterk op deskundigen van het RIVM en uit de zorgsector. Naar mijn mening de juiste weg. De deskundigen brengen het probleem in kaart en bieden de besluitvormers een uitgewerkt keuzemenu. De keuze is vervolgens aan het kabinet, en de verantwoordelijkheid voor de gemaakte keuze ligt dan waar die thuishoort. Dat maakt democratische controle door de Tweede Kamer mogelijk. Ik hoop daarom dat ook in het post-coronatijdperk, wanneer dat dan ook mag aanbreken, voorafgaand aan de besluitvorming een luisterend oor wordt geboden aan deskundigen. Zonder te beweren een deskundige te zijn, wil ik wel op deze plaats alvast een motto meegeven dat naar mijn mening leidend zou moeten zijn bij toekomstige fiscale wet- en regelgeving: ‘make tax less complex’. Ook daarom bestaan mijn suggesties vooral uit het – al dan niet tijdelijk – schrappen van bestaande regels.