NTFR 2020/2437 - Belastingheffing bij woningcorporaties: onevenredige heffing nader beschouwd

Bij woningcorporaties – niet te verwarren met wooncoöperaties – gaat het meestal om stichtingen en soms om verenigingen die zijn toegelaten op basis van art. 19 Woningwet 2015. De formele naam is dan ook Toegelaten Instelling (TI). De minister van BZK kan verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en beogen hun financiële middelen uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting in te zetten, toelaten als instellingen indien zij uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam zijn. De minister kan het verzoek weigeren indien de stichting niet voldoet aan de gestelde vereisten. Het hele begrip toelating is gebaseerd op de gedachte dat verenigingen en stichtingen zo veel voordelen hebben van het systeem waartoe ze willen behoren, dat de onterechte verzoekers geweerd zouden moeten worden. Vroeger was dit voordeel wellicht nog aanwezig, maar sinds de integrale vennootschapsbelastingplicht in 2008 lopen de voordelen terug. Er is echter in de Woningwet nergens geregeld dat TI’s ook kunnen verzoeken de toelating op te zeggen. Een verzoek hiertoe in 2008 heeft de toenmalige minister geweigerd. In 2010 heeft de rechter een beroep tegen dit besluit afgewezen, omdat het toezicht op de socialehuursector volgens de rechter na uittreding niet in dezelfde mate gegarandeerd is als nu het geval is. Het individuele belang is dus ondergeschikt aan het sectorbelang.

Om meer begrip te krijgen voor het belang om grip te houden op deze sector moeten we 25 jaar terug in de tijd. Tot 1995 waren woningcorporaties meestal gemeentelijke woningbedrijven. Tegenover het bezit stonden enorme aflosverplichtingen van leningen. Begin jaren 90 van de vorige eeuw waren er strengere regels met betrekking tot staatsschulden in Europees verband geïntroduceerd. Door het bezit van de woonbedrijven weg te strepen tegen de schulden, werden de woningcorporaties verzelfstandigd. Deze operatie wordt de brutering genoemd. Voordeel voor de overheid was dat er sprake was van een aanzienlijke ‘balansverkorting’.

Vanaf dat moment ontstonden er echter twee problemen. Ten eerste ontwikkelden de corporaties zich tot steeds professionelere en grotere organisaties die naar eigen inzicht en goeddunken de primaire taak van de volkshuisvesting gingen uitoefenen. De uitvoering van de volkshuisvesting is echter een publieke taak, die zelfs als grondwettelijk recht in art. 22 GW is vastgelegd. Het kunnen uitoefenen van het toezicht is een continu punt van aandacht voor de minister. Daarnaast steeg het vastgoed vanaf halverwege de jaren 90 gestaag in waarde. De corporaties hadden met de brutering voor een vast bedrag afgerekend en nu bleken ze rijker en rijker te worden.

Tot en met 2005 waren woningcorporaties expliciet vrijgesteld van vennootschapsbelasting. Dit was het geval op basis van art. 5, lid 1, onderdeel d, Wet VPB 1969. Per 1 januari 2006 is dit betreffende artikel veranderd en zijn corporaties niet langer geheel vrijgesteld, maar alleen voor het ‘socialehuurdeel’.⁷ Doelstelling van deze partiële VPB-plicht is het creëren van een ‘level playing field’ tussen toegelaten instellingen en andere belastingplichtigen. Naar de mening van de regering was er sprake van een concurrentieverstoring tussen toegelaten instellingen en andere belastingplichtigen.⁸ Deze partiële belastingplicht heeft echter niet lang geduurd. Met ingang van 1 januari 2008 zijn corporaties integraal belastingplichtig geworden voor de vennootschapsbelasting. Vanaf die datum is de eerdergenoemde vrijstellingsbepaling van art. 5, lid 1, onderdeel d, Wet VPB 1969 helemaal uit de wet gehaald en is hiervoor een met naam genoemde belastingplicht in de plaats gekomen in art. 2, lid 1, onderdeel d, Wet VPB 1969. Door de belastingplicht te codificeren was het niet mogelijk om het ondernemerschap ter discussie te stellen op basis van het toenmalige art. 2, lid 1, onderdeel d, Wet VPB 1969 (thans lid 1 onderdeel e). Interessant hierbij is om zich te realiseren dat de Belastingdienst en de rechtspraak nog steeds van mening zijn dat de exploitatie van vastgoed geen ondernemerschap tot gevolg heeft.⁹ In een recente beantwoording van Kamervragen door de staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst heeft de staatssecretaris aangegeven dat woningcorporaties een bijzondere (sociale) taak vervullen en dat daarmee het bedrijfsmatig handelen van woningcorporaties kan verschillen van het handelen van andere vastgoedbeleggers. Toch is het volgens de staatssecretaris onwenselijk om af te wijken van het gelijkheidsbeginsel dat bepaalt dat alle vastgoedbeleggers gelijk moeten worden behandeld. Deze stellingname is op zijn zachtst gezegd wonderlijk te noemen, omdat de heffing überhaupt al op ongelijke grond tot stand is gekomen. Indien de woningcorporatie een gewone stichting zonder toelating op grond van de woningwet zou betreffen, zou de exploitatie van het vastgoed onbelast zijn geweest. In dat geval zouden alleen de ondernemersactiviteiten in de heffing worden betrokken, zoals projectontwikkeling.¹⁰

Wettelijke beperkingen

Ongeveer tegelijk met de integrale belastingplicht voor de vennootschapsbelasting zijn er een aantal wettelijke bepalingen geïntroduceerd die de fiscale winsten van woningcorporaties beduidend hoger maken.

Per 1 januari 2007 is bij de Wet werken aan winst de afschrijfbeperking van art. 3.30a Wet IB 2001 geïntroduceerd. Op vastgoed verhuurd aan derden is het vanaf die datum nog slechts mogelijk om af te schrijven tot de fiscale bodemwaarde van 100% van de WOZ-waarde.

Daarnaast is – tegelijk met de integrale belastingplicht – per 1 januari 2008 een artikel in de Wet IB 2001 ingevoerd, art. 3.29c Wet IB 2001:

‘Omstandigheden die reeds bekend zijn ten tijde van het investeren in een bedrijfsmiddel kunnen geen aanleiding zijn voor een afwaardering naar lagere bedrijfswaarde.’

Woningcorporaties verhuren de meeste woningen uit hun portefeuille beneden de marktwaarde of zelfs de kostprijs, en zijn daarmee grossiers in onrendabele toppen.¹¹ Hoewel het hier een generieke maatregel betreft die dus ook voor niet-corporaties geldt, zal niemand ontkennen dat deze maatregel bedoeld is om te voorkomen dat juist corporaties kunnen afwaarderen ten laste van het fiscale resultaat. Dit is ook door de staatssecretaris bevestigd.¹²

Tot slot is er sinds afgelopen jaar de earningsstrippingregeling van art. 15b Wet VPB 1969. Rente is nog maar aftrekbaar tot 30% van de fiscale EBITDA. Hoewel de maatregel bedoeld is als anti-ontgaansmaatregel in Europees verband, heeft Nederland ervoor gekozen om de maatregel in te zetten als generieke aftrekbeperking. In het regeerakkoord is dit verantwoord als doelstelling om ondernemingen gezonder te financieren: meer eigen vermogen en minder vreemd vermogen. Omdat de aftrekbeperking echter gekoppeld is aan het bedrijfsresultaat, is er in mijn ogen geen sprake van een strafmaatregel voor solvabiliteit, maar worden feitelijk gezien vooral ondernemingen met een te lage rentabiliteit gestraft. Vooral maatschappelijke ondernemingen met een lage winst worden onevenredig hard getroffen door de aftrekbeperking. De afgelopen anderhalf jaar is er vanuit de Tweede Kamer veelvuldig aandacht geweest voor de positie van woningcorporaties. Het kabinet heeft echter altijd volgehouden dat een uitzondering voor woningcorporaties niet kan, omdat dit in strijd zou zijn met de Europese regels voor staatssteun. Korving en De Ruiter hebben eerder dit jaar in een artikel in WFR echter geconstateerd dat dit wel mogelijk is omdat met een uitzondering op de renteaftrekbeperking geen sprake is van een selectief voordeel, maar dat er wordt teruggevallen op de hoofdregel dat betaalde rente aftrekbaar is.¹³

Visie Belastingdienst

Naast de wettelijke beperkingen is er de afgelopen jaren ook een verstarrende visie en houding van de Belastingdienst waar te nemen. Hierbij worden proefballonnetjes niet geschuwd, die vervolgens als centraal beleid over de belastingplichtige corporaties worden uitgestrooid. Ik realiseer mij terdege dat de ruimte binnen deze Opinie niet groot genoeg is om alles uitgebreid te bespreken, maar een illustratief voorbeeld wil ik de lezer niet onthouden. Tot 2016 was het goed mogelijk voor corporaties om een voorziening groot onderhoud te vormen, mits voldaan werd aan de beginselen zoals geformuleerd in het Baksteenarrest,¹⁴ te weten het vereiste dat de kosten hun oorsprong vinden in omstandigheden die zich voorafgaand aan de balansdatum hebben voorgedaan, het vereiste dat de kosten zijn toe te rekenen aan deze periode en dat er een redelijke mate van zekerheid is. De voorziening moest op het niveau van het bedrijfsmiddel worden berekend en gevormd. In 2016 is een memo gepubliceerd waarin de Belastingdienst stelde dat een dergelijke voorziening alleen maar kan worden gevormd voor de pieken die de normale onderhoudslast op ondernemingsniveau (!) te boven gaan. Hoewel tot op de dag van vandaag onduidelijk is waarop deze wijziging in de uitvoering van het beleid is gebaseerd, is deze uitgangssituatie in het gewijzigde Voorzieningenbesluit door de staatssecretaris opgenomen.¹⁵ Gevolg van deze opstelling is dat verschillende corporaties gedwongen zijn om dezelfde beroepsprocedure met de Belastingdienst te gaan voeren. Wie denkt dat dit voorbeeld op zichzelf staat, verwijs ik graag naar de discussie over afwaarderen voorafgaand aan sloop, de te hanteren restwaarde bij afschrijvingen en de discussie over onderhouds- versus verbeteringsuitgaven.¹⁶

Is de vennootschapsbelasting nog aan een opmars bezig onder corporaties, de verhuurderheffing heeft die ‘sterstatus’ al bereikt. In 2013 is de verhuurderheffing geïntroduceerd. De verhuurderheffing betrof primair een crisismaatregel om de overheidsfinanciën op orde te brengen.¹⁷ De Wet Verhuurderheffing 2013 heeft slechts één jaar bestaan; vanaf 2014 is de verhuurderheffing opgenomen in de Wet Maatregelen woningmarkt 2014 II. Doel hiervan is een meer integrale aanpak van de gehele woningmarkt.

Vanaf 2013 betalen verhuurders een percentage over de WOZ-waarde van de huurwoningen die een huurprijs hebben onder de socialehuurgrens (2020: € 737,14). Er is een drempel van vijftig huurwoningen; pas boven deze drempel moet er verhuurderheffing worden betaald. Hoewel de verhuurderheffing een generieke belasting is, zien we in de praktijk dat het een woningcorporatieheffing is. Dat is ook te zien in de evaluatie verhuurderheffing die recent is gepubliceerd.¹⁸ Was het aandeel van de corporaties in 2013 88% van de totale opbrengst – 412 heffingsplichtige corporaties tegenover 3.115 overige verhuurders –, in 2013 was de heffingvrije voet nog tien woningen. In 2019 is deze verdeling gegroeid tot 95% van de opbrengst – 321 heffingsplichtige woningcorporaties tegenover 499 overige verhuurders.

Op het moment dat ik dit opschrijf realiseer ik mij hoe vreemd dit klinkt: wel de goedkope huurwoningen belasten en de duurdere huurwoningen juist niet. Dit is een vorm van denivellering die een prikkel tot huurverhoging geeft. Het kabinet ziet hiervoor de rechtvaardiging in het feit dat de gereguleerde huursector altijd geprofiteerd heeft van het stabiele overheidsbeleid en gesubsidieerde financiering heeft ontvangen voor de bouw van socialehuurwoningen.¹⁹ Ook recentelijk heeft de staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst nog bekrachtigd dat de rentevoordelen die corporaties genieten rechtvaardigen dat zij in sommige gevallen materieel ongelijk worden behandeld.²⁰ Naar mijn mening wordt dit rentevoordeel schromelijk overdreven. Er zijn onderzoeken uit 2014-2015 waarin het voordeel op 80-160 basispunten wordt gesteld. Dit zijn echter bedragen afkomstig uit een tijd waarin de rente absoluut veel hoger lag. Dit rentevoordeel zal vandaag de dag (veel) lager liggen. Ultimo 2018 had de gehele sector een geborgd volume uitstaan van € 79,6 miljard; bij een voordeel van 80 basispunten is het totale voordeel voor de gehele corporatiesector tussen de € 600 en € 650 miljoen.

Juist omdat de verhuurderheffing materieel tot een corporatieheffing is verworden, is deze heffing een gereedschapskoffer vol instrumenten om corporatiebeleid te beïnvloeden, of om compensatie te geven. Zo is per 2019 het tarief verlaagd, om de nadelige gevolgen van de earningsstrippingsregeling te compenseren. Persoonlijk ben ik geen voorstander van dergelijk instrumentalisme. Juist deze compensatie is daar een goed voorbeeld van. Het kabinet heeft vanaf het begin gesteld dat de earningsstrippingsmaatregel de corporatiesector het eerste jaar ‘slechts’ € 100 miljoen kost, met een langzame oploop in de jaren erna. Samen met enkele andere tegemoetkomingen zou de compensatie door middel van verlaging van het verhuurderheffingtarief de eerste jaren voor de sector volledig gecompenseerd zijn. Hoewel de staatssecretaris bij de eerdergenoemde beantwoording van de Kamervragen (zie voetnoot 10) nog steeds vasthoudt aan deze cijfers, blijken in werkelijkheid de gevolgen van ATAD1 en de VPB in het algemeen al vele malen hoger uit te komen.²¹ Deze kosten treden al op bij een relatief lage rentestand. Iedere euro rentestijging is volledig niet-aftrekbaar. Bij een rentestijging, of bij het aangaan van extra leningen om de maatschappelijke opgave te kunnen bekostigen, werkt dit kostenverhogend.

Heffingsverminderingen

De verhuurderheffing is een zeer eenvoudig vormgegeven heffing. Het enige ingewikkelde aan de wet zijn de zogenoemde heffingsverminderingen. Om investeringen te stimuleren kunnen belastingplichtigen een korting krijgen op de te betalen verhuurderheffing. Hierbij is het instrumentalisme mijns inziens volledig doorgeschoten. In totaal was er een budget van circa € 1,8 miljard voor heffingsverminderingen.²² Voor dit totale budget waren zes hoofdgroepen bedacht: sloop, transformatie, verbouw, nieuwbouw, samenvoegen en verduurzaming. Echter, omdat aanvragen in verschillende regio’s in Nederland een verschillende korting opleveren, zijn er in totaal maar liefst twintig subcategorieën ontstaan waarbinnen een keuze voor aanvragen van budget moet worden gemaakt. Zoals uit voetnoot 22 blijkt, is er voor € 4,7 miljard aan heffingsverminderingen aangevraagd. Deze heffingsvermindering moet volledig worden uitgekeerd wanneer aan de voorwaarden wordt voldaan. Wel moet bedacht worden dat conform art. 1.11, lid 2, Wet Maatregelen woningmarkt 2014 II voor iedere euro heffingsvermindering minimaal € 2,50 moet worden geïnvesteerd. Echter, in de praktijk zal er meer moeten worden geïnvesteerd om aanspraak te kunnen maken op de beoogde heffingsvermindering. De gemiddelde stichtingskosten van een socialehuurwoning waren in 2019 ruim € 180 duizend; dit is ruim 9 keer de maximale heffingsvermindering van € 25 duizend. Om aanspraak te kunnen maken op de volledige aangevraagde € 4,7 miljard heffingsvermindering zullen er naar verwachtingen tientallen miljarden moeten worden geïnvesteerd.

Belastingheffing moet objectief gebeuren, zonder aanziens des (rechts)persoons. Het zou dan ook niet passen dat één groep belastingplichtigen wordt bevoordeeld ten opzichte van het collectief. Maar omgekeerd is het naar mijn mening ook niet terecht dat één groep belastingplichtigen zo wordt benadeeld ten opzichte van het collectief, zowel vanuit de wetgeving als vanuit de uitvoering. Complex is dat het vermogen van corporaties niet van ‘iemand’ is. Wie wordt er dan benadeeld als corporaties fiscaal worden leeggetankt? Geen aandeelhouder wordt in zijn of haar eigendom geraakt. Dat wat geraakt wordt, is de volkshuisvestelijke taak van woningcorporaties. Hoewel de huidige huurders zeker ook geraakt worden – denk aan verslechterd onderhoudsbeleid of het realiseren van een zo omvangrijk mogelijke huurverhoging –, zullen met name de toekomstige huurders de dupe zijn. Met wachttijden in de grote stad die de vijftien jaar al vaak te boven gaan, wens ik eenieder die tot zijn of haar 35^e bij ouders of op een studentenkamer moet blijven wonen veel succes.