NTFR 2021/1457 - Het 'Made in America Tax Plan' van de regering-Biden

Investeringen en de financiering daarvan

De regering-Biden wil grootschalig gaan investeren. Vandaar het American Jobs Plan: ‘The American Jobs Plan will invest in America in a way we have not invested since we built the interstate highways and won the Space Race’ (The White House, Briefing Room, FACT SHEET: The American Jobs Plan, March 31, 2021). De benodigde middelen wil de Amerikaanse regering ophalen bij het bedrijfsleven door de vennootschapsbelastingdruk te verhogen, en daarom het Made in America Tax Plan: ‘(T)he President is proposing to fix the corporate tax code so that it incentivizes job creation and investment here in the United States, stops unfair and wasteful profit shifting to tax havens, and ensures that large corporations are paying their fair share’ (ibidem). Om dat te bewerkstelligen moet de rest van de wereld met de Amerikaanse tariefverhogingen gaan meebewegen: ‘President Biden’s reform will also make the United States a leader again in the world and help bring an end to the race-to-the-bottom on corporate tax rates that allows countries to gain a competitive advantage by becoming tax havens’ (ibidem). De regering-Biden knoopt daartoe aan bij de lopende discussie binnen het Inclusive Framework over Pillar One (grondslagherverdeling) en Pillar Two (minimumwinstbelastingniveau) waarover halverwege dit jaar politieke overeenstemming moet worden bereikt. De Verenigde Staten zijn (weer) aan boord en maken zo de beweging van Trumps ‘Make America Great Again isolationism’ naar Bidens ‘Build Back Better self-interest driven multilateralism’. Het lijkt me goed om de belangen hier scherp te houden. Zeker in het licht van de mogelijke gevolgen voor de EU en Nederland, en andere landen, mochten deze plannen werkelijkheid gaan worden. De Franse regering is enthousiast en heeft aangekondigd het Franse EU-presidentschap gedurende de eerste helft van het komend jaar te willen inzetten om voor dit doel een EU-richtlijn aangenomen te krijgen, zo las ik onlangs op politico.com: ‘France to push for embedding global minimum corporate tax in EU law by mid-2022’.

Grip op vennootschapsbelastinggrondslag verloren

In het Tax Plan is te lezen dat de Amerikanen in feite de grip op hun vennootschapsbelastinggrondslag hebben verloren. In het rapport staat dat het effectieve Amerikaanse vennootschapsbelastingtarief dat Amerikaanse bedrijven over hun winsten betalen thans 7,8% bedraagt. De federale belastingopbrengsten als percentage van het bruto binnenlands product (bbp) is de afgelopen twee decennia gedaald van 20% naar 16%. In de belastingmix is het aandeel ‘corporate tax’ al jaren aan het dalen en is het aandeel ‘taxing labor’ al net zo lang aan het stijgen (figure 1). De vennootschapsbelasting als percentage van het bbp bedraagt in de Verenigde Staten 1% (in 2019) terwijl dit bij een gemiddeld OESO-land rond 3% is (Nederland zit daar wat boven; zie Tax Plan, figure 3). Voorafgaand aan TCJA was dit nog 2%. De vennootschapsbelastingtariefverlaging in de Verenigde Staten per 2018 met de TCJA van 35% naar 21% is vooral aandeelhouders (vaak ook buitenlandse) ten goede gekomen, als ‘windfall gains’ in de vorm van dividenduitdelingen en inkoop van aandelen. Het heeft het grote bedrijfsleven, zo wordt aangegeven, in ieder geval niet aangespoord tot extra investeringen in de Verenigde Staten. De GILTI- en FDII-maatregelen bleken zelfs te stimuleren tot verlegging van vaste-activa-investeringen vanuit de Verenigde Staten naar het buitenland. Bovendien staat het Amerikaanse belastingstelsel ondanks de TCJA nog altijd grootschalige winstbelastinggrondslagverschuiving toe: ‘As a result, of the top 10 locations for U.S. multinational profit in 2018, seven were tax havens’, en ‘(d)espite attempts to rein in profit shifting, tax havens are as available today as they were prior to the 2017 tax reform’.

Prikkels in TCJA

Om de implicaties van de plannen te kunnen duiden, is het raadzaam om eerst helder te krijgen hoe het Amerikaanse belastingstelsel sinds de TCJA werkt. Voorafgaand aan de TCJA functioneerde de Amerikaanse vennootschapsbelasting door de heffingsuitstelmogelijkheden die deze toeliet (de zogenoemde deferralproblematiek en de ‘cv/bv-spaarpot-op-zeestructuur’) feitelijk als een importneutraal territoriaal stelsel. De TCJA transformeerde de Amerikaanse vennootschapsbelasting per 2018 voor het Amerikaanse bedrijfsleven feitelijk in een soort quasi-exportneutraal duaal belastingstelsel. Sindsdien wordt winst uit binnenlandse productie en afzet (dat wil zeggen binnen de Verenigde Staten) tegen 21% belast. Winst uit ‘rest-of-the-world’-productie en -afzet (dat wil zeggen buiten de Verenigde Staten) wordt belast tegen, zeg even, de helft daarvan (het zogenoemde GILTI-tarief, dat beweegt tussen 10,5% en 13,125%). Daarnaast is een forfaitair rendement van 10% over in het buitenland aangehouden afschrijfbare vaste activa (geconsolideerd beschouwd), de zogenoemde ‘qualified business asset investment’ (QBAI), van belastingheffing vrijgesteld. Hetzelfde rendement op dezelfde binnenlands aangehouden vaste activa – ook als daarmee voor de export wordt geproduceerd – wordt tegen het reguliere 21%-tarief belast. Dit systeem ontstond door de samenloop en de wisselwerking van het GILTI-regime en het FDII-regime. Het GILTI-regime betreft een CFC-achtige income inclusion rule (IIR) zoals die in de Pijler 2-Blueprint is voorgesteld, maar dan op global-blendingbasis en waarbij het minimumbelastingniveau naar Amerikaanse fiscale maatstaven wordt bepaald in plaats van aan de hand van de commerciële winstbepaling (zie ook NTFR 2021/397 en NTFR 2020/615). Het FDII-regime betreft een exportsubsidie – belastingheffing tegen het GILTI-tarief – voor winsten uit binnenlandse productieactiviteiten voor de export naar het buitenland.

Wisman en ik schreven in 2019 in NLF-W dat de Verenigde Staten zich dit duale belastingstelsel vanwege hun grote binnenmarkt en geopolitieke positie kunnen veroorloven, of daar uitgaande van de werking van hun belastinghervormingen in ieder geval op lijken in te zetten (M.F. de Wilde, C. Wisman, ‘OESO-consultatie digitale economie: ‘grondslagherverdeling’ en ‘ik belast wat jij niet doet’?’, NLF-W 2019/0001). Ook schreven we dat we dachten dat bijvoorbeeld Nederland en veel andere landen, EU-lidstaten inbegrepen, zich een dergelijke bijheffing uit geopolitieke en belastingconcurrentieoverwegingen wellicht niet zouden kunnen permitteren. Een dergelijk systeem prikkelt immers om productie en vermogensbestanddelen, zoals in de Verenigde Staten genoemde QBAI-activa, naar het buitenland te verplaatsen. Verlegging daarvan betekent immers in de Verenigde Staten belastingheffing tegen het GILTI-tarief c.q. vrijstelling, in plaats van belastingheffing tegen het reguliere tarief. Bovendien geldt dat een laag minimumtarief in combinatie met ‘global blending’ vermoedelijk vrij ineffectief zal zijn als het gaat om de aanpak van belastingconcurrentie, en dan ook niet zo vreselijk veel meer zal doen dan de BEPS 1.0-maatregelen al hebben gedaan (NTFR 2020/615). Wisman en ik vroegen ons in genoemde bijdrage af of de Amerikanen ‘in staat zouden zijn binnenlands structureel hogere dan GILTI-tarieven te blijven hanteren’. Want indien niet, wat zou er dan gebeuren? ‘Het GILTI-tarief omhoog schroeven richting de reguliere 21%, of verlaging van het reguliere tarief richting het GILTI-tarief?’ Het is het eerstgenoemde geworden.

Grip op vennootschapsbelastinggrondslag herwinnen

De regering-Biden komt met een aantal maatregelen om de grip op de vennootschapsbelastinggrondslag terug te krijgen. Voorgesteld wordt het algemene tarief te verhogen naar 28%. Verder wordt voorgesteld het GILTI-regime op drie onderdelen aan te passen. Het GILTI-tarief gaat omhoog naar 21%, er wordt overgestapt naar het ‘per country blending model’ gelijk aan dat in de Pijler 2-Blueprint, en de QBAI-regeling wordt geschrapt. De regering-Biden is verder van plan het FDII-regime te schrappen en te vervangen voor directe subsidiëring van RenD-activiteiten. Verder wordt voorgesteld de als ineffectief beoordeelde BEAT te vervangen door een 10a-VPB-achtige undertaxed payments rule (UTPR) vergelijkbaar met die is voorgesteld in de Pijler 2-Blueprint, dat wil zeggen een aftrekbeperkende maatregel voor intra-concernbetalingen aan concernonderdelen in een laagbelastend buitenland; SHIELD genoemd (Stopping Harmful Inversions and Ending Low-tax Developments). De andere maatregelen zijn vrij specifiek Amerikaans en laat ik hier daarom verder onbesproken. Vermeldenswaard nog is de ‘minimum corporate tax on book income’, een minimumwinstbelasting voor ‘grote winstgevende bedrijven’ van 15% over de commerciële winst om te voorkomen dat situaties blijven bestaan waarin bedrijven tegelijkertijd omvangrijke commerciële winsten en lage vennootschapsbelastinggrondslagen presenteren en vervolgens geen of nauwelijks vennootschapsbelasting afdragen.

Met medewerking van de rest van de wereld

President Biden zal zich wellicht hebben laten adviseren dat een beweging naar verdergaande exportneutraliteit zoals voorgenomen niet goed mogelijk zal zijn zonder multilaterale coördinatie van het winstbelastingtarief. Een exportneutraal belastingstelsel verzwakt immers de lokale concurrentiepositie van het binnenlandse bedrijfsleven ‘overseas’ en dat is precies wat de Amerikaanse plannen doen. Dat is overigens ook de reden waarom we in Nederland (thans) een importneutraliteitbevorderend deelnemingsvrijstellingsregime kennen en alleen in misbruiksituaties over buitenlands inkomen bijheffen. Genoemde zwakkere concurrentiepositie geldt in relatieve zin echter alleen indien andere landen de Verenigde Staten niet volgen. Een goed ontworpen hoog minimumtarief in combinatie met ‘per country blending’ is effectief als het gaat om de aanpak van belastingconcurrentie, maar wel alleen als dit op mondiaal niveau gebeurt (NTFR 2020/615).

Dit verklaart de beweging naar Bidens ‘multilateralisme’, althans de Amerikaanse plannen om die er binnen het Inclusive-Frameworkverband mondiaal doorheen te krijgen. En vandaar ook genoemde presentatie van de U.S. Treasury bij de Inclusive Framework Steering Group van 8 april 2021. De gedachte is de hele wereld te laten meebewegen en de Amerikaanse hervormingsplannen over te laten nemen. Want alleen dan behoeden de Verenigde Staten zich voor een verzwakte concurrentiepositie voor het Amerikaanse bedrijfsleven in het buitenland. En alleen dan heeft het voornemen van de regering-Biden om het ‘American Jobs Plan’ te financieren met vennootschapsbelastingverhogingen kans van slagen. Punt van aandacht is dan nog wel Pijler 1 en al die unilateraal opkomende digitaledienstenbelastingen (Frankrijk, Verenigd Koninkrijk, Italië, Spanje, (EU?), enz.) ten nadele van de Amerikaanse techbedrijven die de Verenigde Staten proberen te smoren met (voorgenomen) ‘retaliatory taxes’. De Verenigde Staten verzetten zich daar nog altijd tegen, en in het slidedeck is dan ook te lezen dat ‘(s)tabilizing the architecture requires, among other steps, addressing the proliferation of unilateral measures that gave rise to Pillar 1 (which) (r)equires a “standstill and rollback” workstream (since) the United States cannot accept any result that is discriminatory towards U.S. firms’. Wel hebben de Verenigde Staten aangegeven bereid te zijn om mee te werken aan een Pijler 1-oplossing in de vorm van een meer generieke herverdeling van de winstbelastinggrondslag richting afzetjurisdicties, zonder onderscheid langs sectorale lijnen en dus geen fiscale ring-fencing langs de lijnen van ‘automated digital services’ (ADS), ‘consumer facing businesses’ (CFB) en ‘business line segmentation’. Bovendien zou de grondslagherverdeling dan alleen moeten gaan gelden voor de honderd allergrootste multinationals, die dan zouden moeten worden geïdentificeerd aan de hand van kwantitatieve omzet-/winstmargegeoriënteerde drempeltests. Enkele maanden geleden lieten de Verenigde Staten al de gedachte los van Pijler 1 als ‘safe harbor’ (lees: als keuzeregime voor het Amerikaanse bedrijfsleven).

Wat dit zou betekenen

Als dit allemaal werkelijkheid wordt, dan zal het gevolg hiervan zijn mondiale tariefconvergentie c.q. VPB-stelselconvergentie. Een minimumtarief zo hoog als het door de Amerikanen voorgestelde 21% zal feitelijk de onmogelijkheid inluiden voor landen om hun winstbelastingstelsel beleidsinstrumenteel in te blijven zetten (lees: vestigingsklimaatoverwegingen/fiscale autonomie/belastingconcurrentie). Een dergelijke beweging zal voor Nederland, bijvoorbeeld, betekenen dat we onze vennootschapsbelasting transformeren naar een ‘opcent’, of ‘ondercent’ als we onder het minimum zouden blijken uit te komen. De competitieve onderscheidendheid van de Nederlandse vennootschapsbelasting – en daarmee de commerciële waarde daarvan – zal er dan wel af zijn, schat ik in. Hetzelfde zal overigens gelden voor bijvoorbeeld de Ierse, Zwitserse, Luxemburgse en Singaporese vennootschapsbelastingen. Daar komt bij dat met de stijging van winstbelastingtarieven de kapitaalkosten vermoedelijk zullen gaan meestijgen, waarmee het stelsel zomaar eens tot economische inefficiënties zou kunnen leiden en tot een afname van investeringen wereldwijd. Het is denk ik van belang om ons te blijven realiseren dat belastingkostenverhogingen toch echt ergens vandaan zullen moeten gaan komen. Want waar een belastingverlaging zomaar eens een ‘windfall benefit’ voor de aandeelhouder kan blijken op te leveren, betekent dit omgekeerd natuurlijk geenszins dat diezelfde aandeelhouder een kapitaalkostenverhoging zomaar zal accepteren en niet zal proberen deze af te wentelen op bijvoorbeeld de consument (prijsverhoging) of de (blue collar) werknemer (loonmatiging).

Belangrijk om te zien is dat we als we mee zouden gaan met de nu voorgestelde bewegingen, we op mondiaal niveau exportneutraliteit zouden introduceren naar Amerikaans model. Tegelijkertijd zouden we onze soevereiniteit op winstbelastingterrein feitelijk weggeven. Of we dat willen, is uiteindelijk een politieke keuze. Wel lijkt het me van belang dit goed voor ogen te houden, ook omdat ik wat dit betreft soms wat tegenstrijdigheden in de uitingen van onze eigen regering meen te constateren. In een stuk op ad.nl las ik onlangs dat onze staatssecretaris ‘weg wil van de dark side om belastingontwijking tegen te gaan’, en dat ‘Nederland vaker de leiding moet pakken om Europees tot een eerlijker belastingstelsel te komen, en het debat over soevereiniteit een schijndebat is’. In de Financial Times las ik dat onze staatssecretaris in de Amerikaanse plannen ‘a huge step towards finding global solutions and developing effective rules’ ziet, ‘fully in line with the efforts made by the Netherlands to modernise the international tax system’, en dat ‘this will certainly contribute to our government’s efforts to counter international tax avoidance by companies and harmful tax competition between states’. Nog niet zo heel lang geleden las ik dat het Nederlandse kabinet, juist vanwege de voor Nederland essentiële nationale fiscale soevereiniteit, zeer kritisch is op de plannen van de Europese Commissie om het veto van de lidstaten bij EU-besluitvorming in belastingzaken te vervangen voor besluitvorming via gekwalificeerde meerderheid (Kamerstukken II, 2018-2019, 22 112, nr. 2772). Dat lijkt mij allemaal wat lastig met elkaar te rijmen. Vermeldenswaard hier is nog dat op 8 december 2019 de Tweede Kamer een motie aannam en de regering verzocht kenbaar te maken dat het afstappen van het Europese unanimiteitsvereiste voor Nederland onbespreekbaar is (Kamerstukken II, 2018-2019, 21 501-02, nr. 1920). Vermeldenswaard hier is ook de non-paper van 23 maart 2021 van de Nederlandse en Spaanse regering, opgesteld als bijdrage aan de bredere discussie in de EU over een open strategische autonomie waarin ook het aanpakken van belastingontwijking en het bereiken van eerlijke en effectieve belastingheffing aan de orde komt (‘Spain-Netherlands non-paper on strategic autonomy while preserving an open economy’, bijgevoegd bij het verslag bij de brief van de minister van Buitenlandse Zaken van 25 maart 2021, Kamerstuk 21 501-02, nr. 2301). De paper bepleit te onderzoeken op welke terreinen het vetorecht zou kunnen worden afgebouwd. Tegelijkertijd zet de thans demissionaire Nederlandse regering niet in op EU-verdragswijziging, om het debat praktisch te houden en weg te blijven van een meer institutionele discussie (conceptverslag Raad Algemene Zaken van 20 april 2021, te vinden op tweedekamer.nl).

Wat er moet gebeuren om de Amerikaanse plannen te laten slagen

Terug naar het Made in America Tax Plan. Om de daarin opgenomen plannen werkelijkheid te laten worden, zal de regering-Biden nagenoeg alle ‘House Democrats’ en alle vijftig ‘Democratic Senators’ mee moeten krijgen, inclusief de ‘Moderate Democrats’. Later dit jaar zal daar ook nog moeten worden gesproken over belastingverhogingen in het kader van de ‘budget reconciliation’-procedures. Hier ligt nog een te nemen horde, begrijp ik, ook in het licht van de Amerikaanse begrotingsperikelen en de politiek daaromtrent. Vermeldenswaard op deze plaats is nog het op Bidens voorstellen voortbouwende hervormingsplan dat ‘Senate Finance Democrats’ Wyden, Brown en Warner presenteerden op 5 april 2021, getiteld ‘Overhauling International Taxation; A framework to invest in the American people by ensuring multinational corporations pay their fair share’.

Internationaal zullen de Verenigde Staten de landen van het Inclusive Framework moeten meekrijgen, waaronder alle EU-lidstaten. Dat zou nog weleens een ‘uphill battle’ kunnen worden. Het Amerikaanse plan gaat, gelijk het Pijler-2-voorstel (‘Global Anti-Base Erosion Proposal’, ‘GloBE’), vooral over het aanpakken van die vermaledijde hubjurisdicties – dat wil zeggen relatief kleine landen die relatief veel te winnen hebben met een concurrerend belastingstelsel en daar de laatste decennia ook succesvol in zijn (geweest). De inzet richting exportneutraliteit is vooral interessant voor de klassieke exportneutraliteitnastrevende (lees: grote en rijke) landen en een kans om na de succesvolle aanpak van de klassieke belastingparadijzen (BEPS 1.0) nu richting deze hubs door te pakken (BEPS 2.0) (NTFR 2020/615). Op ft.com las ik: ‘Europe’s low-tax nations braced for struggle over US corporate tax plan.’ Voor de kapitaalimporterende ontwikkelingslanden zullen de Amerikaanse voorstellen eveneens niet zo veel gaan opleveren; daar zal de extra belastingopbrengst niet terechtkomen: ‘Ontwikkelingslanden zijn niet geholpen met minimumtarief winstbelasting’, zo merkte Mosquera op 19 april 2021 op fd.nl op. En op Moneycontrol.com las ik van de week: ‘India is unlikely to go along with US’ global minimum corporate tax proposal.’

Wat we de regering-Biden hier zien doen, heeft trouwens in de speltheorie (game theory) een naam: ‘Stackelberg competition’, dat wil zeggen het spel waar de followers (hier: de rest van de wereld) de dominante ‘Stackelberg leader’ zullen volgen (hier: de Verenigde Staten). Dit spel is echter niet zonder risico. Om succesvol te kunnen zijn, moet de leader vooraf zeker weten dat hij zal worden gevolgd. Want als dit niet zo is, dan zal hij het spel verliezen en had hij beter de rol van follower kunnen aannemen en – vertaald naar de fiscaliteit – beter kunnen blijven mee-belastingconcurreren. Mocht een en ander hier aldus uitpakken, dan zal dat betekenen dat de regering-Biden een andere manier zal moeten vinden om het ‘Jobs Plan’ gefinancierd te krijgen. Het risico voor de regering-Biden zit in de stevige prikkel voor landen om zich niet aan de Pijler-2-maatregelen te conformeren c.q. zich daar op enig moment aan te onttrekken en aldus te blijven inzetten op belastingconcurrentie – de realiteit van de afgelopen decennia. Niet-meebewegende ‘kandidaat-followers’ zouden de stabiliteit van het stelsel op langere termijn kunnen ondermijnen. Dit zou overigens ook vanuit de Verenigde Staten zélf kunnen worden geïnitieerd, bijvoorbeeld wanneer de republikeinen het op enig moment weer voor het zeggen krijgen en de maatregelen zouden terugdraaien. Zoals de democraten vandaag Trumps TCJA hervormen, kunnen de republikeinen tenslotte morgen wellicht hetzelfde doen met Bidens ‘Made in America Tax Plan’. Als we dan binnen de EU met een ‘Made in America EU-richtlijn’ zitten die vanwege het belang van onze fiscale soevereiniteit alleen nog met unanimiteit kan worden gewijzigd, dan zou dat zomaar ineens serieuze gevolgen kunnen hebben voor de concurrentiepositie van het Europese bedrijfsleven. Dit temeer nu de individuele EU-lidstaten anders dan niet-EU-landen niet kunnen uitwijken naar strategisch ingestoken directe subsidiëring van bepaalde sectoren en industrieën, vanwege de EU-staatssteunregels die dit juist verbieden. Dan zou ook het subsidiebeleid verdergaand EU-breed moeten worden georganiseerd. Ook dat lijken me factoren om de komende periode in de politieke besluitvorming mee te laten wegen.

Afsluitende opmerkingen

Ik ga richting afsluiting. Wordt het Made in America Tax Plan een fiscale ‘game changer’ of een sof? Aan een voorspelling durf ik me niet te wagen. Dat we hier nu staan zou zomaar eens te maken kunnen hebben met bijvoorbeeld de verschuiving naar een 50-50-zetelverdeling in de Amerikaanse senaat na het winnen door de democraten van de twee ‘runoff elections’ in Georgia op 5 januari 2021. Daarmee ontstond daar immers voor de democraten met de doorslaggevende stem van de democratische vicepresident Harris een meerderheid en zo de controle van de Democraten in het Amerikaanse Congres. We gaan hoe dan ook een spannende tijd tegemoet. Alles overziend blijft bij mij een laatste vraag hangen. Hoe kan het eigenlijk zo zijn dat de Verenigde Staten slechts 1% van het bbp ophalen als vennootschapsbelastingopbrengst, terwijl het OESO-gemiddelde op 3% ligt? Misschien is het appels met peren vergelijken; dat zou heel goed kunnen en dan zou ik daar wel benieuwd naar zijn. Maar als dit uiteindelijk onder aan de streep het daadwerkelijke probleem is waar men in de Verenigde Staten mee te kampen heeft, zou het dan niet zo kunnen zijn dat de Verenigde Staten gewoon net wat minder goed zijn dan andere landen als het gaat om het beschermen van de binnenlandse belastinggrondslag? Als dit zo zou zijn, zou het dan niet wellicht passender zijn om dan eerst eens rond te kijken naar hoe het de andere landen van de OESO wél lukt om 3% vennootschapsbelastingopbrengst uit hun economie te halen? Dit, in plaats van meteen de rest van de wereld aan te sporen het eigen model te omarmen? We gaan het zien.