NTFR 2022/1296 - Verhoogde emoties rondom btw-tarieven

Onder de huidige btw-regels moeten de lidstaten een normaal tarief hanteren van minimaal 15%. Een bovengrens is niet gegeven. Daarnaast mogen de lidstaten maximaal twee verlaagde tarieven hanteren van elk ten minste 5%. Deze verlaagde tarieven zijn echter alleen toegestaan voor aangewezen prestaties.¹ Naast deze algemene regels bestaat er een groot aantal derogaties op basis waarvan bepaalde lidstaten voor bepaalde prestaties (of zelfs voor bepaalde regio’s) een afwijkend btw-tarief mogen toepassen. Het gaat inmiddels om zo’n tweehonderd lidstaat-specifieke afwijkingen van de hoofdregels.²

Het was de bedoeling dat al deze derogaties zouden vervallen bij het invoeren van het definitieve stelsel voor het intra-EU-handelsverkeer: een definitief stelsel dat het huidige overgangsstelsel (de regeling met intracommunautaire leveringen en verwervingen) zou vervangen; een definitief stelsel dat gebaseerd zou worden op btw-heffing in het land van de leverancier (oorsprongslandbeginsel). Voor een dergelijk stelsel is tariefharmonisatie noodzakelijk om te voorkomen dat leveranciers verhuizen naar de lidstaat met het laagste btw-tarief. Uiteenlopende btw-tarieven zijn dan ongewenst.

Inmiddels vindt de btw-heffing meer en meer plaats op basis van het bestemmingslandbeginsel. Ook het enige tijd geleden gelanceerde voorstel voor een definitief stelsel gaat uit van belastingheffing in het land van de afnemer.³ De gemiddelde consument laat de keuze van zijn woonplaats niet afhangen van een al dan niet lager btw-tarief. Tariefverschillen leiden dan niet tot handelsverstoringen. De EU-tariefteugels kunnen hierdoor wel wat losser. Met de komende btw-tarievenrichtlijn geeft ‘Brussel’ gehoor aan deze gedachte.

Meer vrijheid voor de lidstaten was ook precies de achtergrond van het voorstel dat de Europese Commissie in 2018 presenteerde.⁴ In het definitieve btw-stelsel moesten volgens de Commissie voor alle lidstaten dezelfde regels gelden en zouden de lidstaten dezelfde vrijheid moeten krijgen voor het vaststellen van btw-tarieven. Onder het 2018-voorstel mochten de lidstaten naast het normale tarief van 15% vier verlaagde tarieven hanteren. Het ging hierbij om twee verlaagde tarieven van ten minste 5%, één tarief lager dan 5% en een nultarief. Het huidige stelsel, waarbij een verlaagd tarief alleen is toegestaan voor ‘aangewezen’ prestaties (de ‘positieve lijst’ van Bijlage III) zou vervangen worden door een lijst van prestaties waarvoor een verlaagd tarief was uitgesloten (de ‘negatieve lijst’ van de voorgestelde Bijlage IIIa). Voor alle niet genoemde prestaties zouden de verlaagde tarieven beschikbaar zijn.

Het voorstel werd in Brussel welwillend in behandeling genomen, maar de vereiste unanimiteit binnen de Ecofinraad liet op zich wachten. In de tussentijd was al wel duidelijk geworden dat het voorstel voor het definitieve btw-stelsel de eindstreep niet zou halen.⁵ Hiernaast kwam de Europese Green Deal op stoom en werden de lidstaten indringend geconfronteerd met een wereldwijde pandemie. Dit leidde onder meer tot de uitrol van een ambitieus EU4Health-programma, gericht op ‘het versterken van de veerkracht van de gezondheidsstelsels’.⁶

Deze ontwikkelingen resulteerden in een aangepast voorstel, waarover op 7 december 2021 politieke overeenstemming werd bereikt.⁷ Op 9 maart jl. heeft het Europese Parlement ingestemd met dit herziene voorstel.⁸ Naar verwacht mag worden, zal in de komende Ecofinraad (5 april a.s.) de richtlijn formeel worden vastgesteld. Het merendeel van de nieuwe regels treedt dan in eind april/begin mei in werking.⁹

Het geaccordeerde voorstel houdt in grote lijnen het volgende in.¹⁰

Ongewijzigd blijft het voorschrift dat lidstaten een normaal btw-tarief moeten hebben van ten minste 15%. Nog steeds mogen lidstaten daarnaast een tweetal verlaagde tarieven van minimaal 5% toepassen op aangewezen prestaties. De hiervoor gebruikte ‘positieve lijst’ van Bijlage III van de Btw-richtlijn blijft als zodanig gehandhaafd. De reikwijdte van een aantal bestaande categorieën wordt belangrijk uitgebreid en er worden negen nieuwe categorieën aan de lijst toegevoegd. Daarnaast ontstaat de mogelijkheid om voor essentiële goederen¹¹ een tarief onder de 5% of zelfs een nultarief toe te passen.

Een gelijke behandeling van alle lidstaten is een punt van aandacht onder het nieuwe regime. Dit ziet met name op alle lidstaat-specifieke derogaties die momenteel van kracht zijn. Deze derogaties blijven in beginsel gehandhaafd, maar andere lidstaten mogen de betreffende bijzondere tarieven ook gaan toepassen. De lidstaat die aldus een derogatie van een andere lidstaat wil kopiëren, moet deze beslissing en de daarmee samenhangende nationale regelgeving aan het btw-comité melden. De hiermee gemoeide termijn is nogal krap; binnen achttien maanden na invoering van de onderhavige richtlijn moet alles geregeld zijn. Ik betwijfel dan ook of deze mogelijkheid daadwerkelijk toegepast gaat worden. De gelijkheid van alle lidstaten bestaat dan voornamelijk op papier.

Nieuw is verder dat voor het online bezoeken van laagbelaste evenementen op termijn (vanaf 2025) ook een verlaagd tarief beschikbaar komt. Milieuonvriendelijke producten worden daarentegen op termijn juist uitgesloten van enig verlaagd tarief. Voor fossiele brandstoffen en ‘andere goederen met een vergelijkbaar effect op broeikasgasemissies zoals turf en brandhout’ moet per 2030 het normale tarief gelden. Chemische bestrijdingsmiddelen en chemische meststoffen worden per 2032 uitgesloten van enig verlaagd tarief.

Het invoeren van een verlaagd tarief is niet alleen bedoeld om de eindgebruiker ter wille te zijn met lagere prijzen. In de preambule (punt 6a) van het voorstel wordt nadrukkelijk ook verwezen naar het invoeren van een verlaagd tarief om ‘redenen van maatschappelijk belang’ of om een ‘doelstelling van algemeen belang na te streven’.

De coronapandemie is wellicht de eerste crisis die in eerste instantie niet leidde tot méér maar juist tot mínder btw, door een ruimere toepassing van verlaagde tarieven en vrijstellingen. Het begon in april 2020 met een door de Europese Commissie ingestelde btw-vrijstelling voor de invoer van hulpmiddelen die gratis werden verstrekt ter bestrijding van COVID-19, zoals mondkapjes en andere persoonlijke beschermingsmaterialen.¹² Een vrijstelling die de Nederlandse Douane overigens al ‘proactief’ hanteerde.¹³ Deze als tijdelijk bedoelde vrijstelling is inmiddels al een aantal malen verlengd.¹⁴

In aanvulling daarop volgde in oktober 2020 een voorstel voor een nultarief voor de levering van COVID-19-vaccins en een verlaagd tarief (of nultarief) voor COVID-19-in-vitro-testen. Dit voorstel resulteerde binnen enige maanden in het huidige art. 129bis Btw-richtlijn.¹⁵

In Nederland werd ook kwistig met – tijdelijk – lagere btw-tarieven gestrooid. Het begon op 16 maart 2021 met een de facto nultarief voor het uitlenen van zorgpersoneel.¹⁶ Een goedkeuring die uiteindelijk tot 1 juli 2021 doorliep.¹⁷ Verder een vergelijkbare regeling voor schenkingen van medische hulpmiddelen aan zorginstellingen, zorginrichtingen en huisartsen.¹⁸ Later volgde een nultarief voor de levering van mondkapjes en nog later een nultarief voor goedgekeurde vaccins en testkits. Voor online sportlessen werd in de periodes van verplichte sportschoolsluiting het verlaagde tarief van toepassing verklaard.¹⁹

Voor het merendeel van deze Nederlandse maatregelen was de Unierechtelijke toelaatbaarheid op zijn zachtst gezegd kwestieus te noemen. Het rommelen met btw-tarieven kwam klaarblijkelijk tegemoet aan emoties in de samenleving. Die emoties kunnen onder de komende regelgeving nóg beter – en dit keer richtlijnconform – bediend worden.