NTFR 2022/1707 - Oorlog en belastingen

Er is politieke macht nodig om belastingen te kunnen heffen.¹ Daarmee kan de machthebber een leger op de been brengen. In de vroegmoderne tijd zien we dat belastingen hebben bijgedragen aan de wording van de moderne staat. De vorst werd machtiger ten koste van andere machten zoals de adel, de Kerk en de steden. Meer macht betekende dat de vorst beter in staat was om (meer) belasting te heffen. Met die belastingen werden de oorlogen gefinancierd ten behoeve van de externe machtsuitbreiding in de vorm van territoriale expansie. Het ging dan niet enkel om landsverdediging tegen een (buitenlandse) agressor. Langzaamaan werd ook de macht van de vorst ‘depersonaliseerd’. De staat kwam centraal te staan, de vorst werd daaraan ondergeschikt. Geen persoonlijke macht dus, maar onpersoonlijke macht van een persoon die een bepaalde functie uitoefent, ten behoeve van het bestuur van de staat.

Regelmatig werden nieuwe belastingen geïntroduceerd of werden bestaande belastingen verhoogd om de alsmaar toenemende kosten van oorlogsvoering te bestrijden. Belastingen waren uiteraard niet de enige bron van inkomen van de staat. Geld kon bijvoorbeeld ook worden geleend. De zich ontwikkelende staten hanteerden veelal een verschillende financieringsmix die ook in de loop der tijd kon veranderen. Dat neemt niet weg dat belastingen steeds belangrijker werden. De nieuwe en hogere belastingen versterkten de macht van de staat en zijn bestuursapparaat. De hogere belastingdruk leidde dus tot een sterkere staat, die beschikte over het monopolie op (legitiem) geweld en die de uiteindelijke (onpersoonlijke) bron van recht was. Maar door de stijgende belastingdruk werd ook de vraag naar de grenzen van belastingwetgeving prangender.²

Oorlog was zo lange tijd het prerogatief van de vorsten, maar de rekening, onder andere in de vorm van vernielde eigendommen en belastingen, was per definitie voor de burgers.³ Zonder een effectieve tegenmacht was oorlogsvoering en belastingheffing ten behoeve daarvan een zaak van de vorst. Belastingheffing was een vorm van machtsuitoefening over het volk ten behoeve van de persoonlijke doeleinden van de vorst. De historicus Blockmans constateert dat als men de fiscaliteit als middel tot machtsuitoefening overziet, ‘de directe en blijvende relatie tussen oorlog en belasting bovenaan’ staat.⁴

Om verandering in deze fiscale oorlogslogica te brengen zouden de onderdanen van de vorst zich moeten organiseren om zich effectief te kunnen verzetten tegen oorlogsvoering en de daaruit voortvloeiende (financiële) lasten. Maar dat viel lange tijd niet mee. Hier en daar boekten de tegenspelers van de vorst een succesje door goed samen te werken. Een voorbeeld daarvan is de eed die de middeleeuwse Brabantse hertogen vanaf 1356 aflegden op de lokale rechten en privileges tijdens een feestelijk bezoek aan de steden in zijn gebied (de ‘Blijde Inkomst’).⁵ In ruil voor erkenning van zijn macht beloofde de hertog zich te houden aan allerlei in een plechtige oorkonde uitgeschreven regels.⁶ Deze Blijde Inkomst beperkte de macht van de vorst (de hertog van Brabant) omdat de hertog geen oorlog mocht voeren of belastingen mocht heffen zonder raadpleging en instemming van de steden en het gewest van Brabant. Maar partijen moesten zich natuurlijk wel aan de afspraken houden, en dat was zeker niet steeds het geval. De (eerste) Blijde Inkomst van 3 januari 1356 werd al snel geschonden en verloor zo haar rechtsgeldigheid. In juli 1356 werden de samenwerkende steden namelijk veroverd door Lodewijk van Male, die zich niet aan dit constitutionele document wenste te houden. De ‘stedelijke ambities inzake medebestuur’ delfden hier tijdelijk het onderspit.⁷ Maar op termijn verwierven de steden in ruil voor financiële en (militaire) steun privileges (negatieve vrijheden), zoals vrijstellingen van accijnzen.⁸

Tweehonderd jaar later zien we dat in de Lage Landen de hertog van Alva, zonder toestemming van de Nederlanders, belasting wilde heffen om zijn kostbare bezettingsleger te bekostigen. Ook wilde hij zich ontworstelen aan de langdurige deliberaties met de provinciale en generale staten, die bestonden uit ‘brutale standenvertegenwoordigers’ van ‘die eigengereide onderdanen’ van de Spaanse koning Filips II.⁹ Dergelijke decentrale bestuurspraktijken, gebaseerd op spreiding van macht, stonden een sterk centraal gezag maar in de weg.¹⁰

Alva stelde de invoering voor van nieuwe heffingen, de zogenoemde honderdste, tiende en twintigste penning. Dit belastingplan viel niet in goede aarde. De invoering van deze heffingen was een belangrijke aanleiding voor de Opstand – de beginfase van de Tachtigjarige oorlog.¹¹ Deze heffingen dienden precies om de strijd tegen de onruststokers (die ‘eigengereide onderdanen’) in de Lage Landen te financieren. Opstand en oorlog leiden tot strijd om belastingen. Zijn tegenstanders, de opstandelingen, ontkwamen niet aan dezelfde logica: oorlog kost nu eenmaal geld. Het leger van de nieuw uitgeroepen Republiek der Verenigde Nederlanden was (ook) een geldverslinder waardoor de belastingdruk tot recordhoogte werd opgeschroefd. Geldnood maakt inventief; dat is een wijsheid van alle tijden. De Republiek was dan ook zeer inventief in haar zoektocht naar nieuwe financiële en fiscale instrumenten – hetgeen overigens ook tot veranderingen in de bestuurlijke (en militaire) organisatie leidde.¹² Hoewel de hoge belastingdruk onder Philips II en Alva mede leidde tot de Opstand, betaalden de bewoners van de jonge Republiek ‘weldra hogere belastingen dan ze ooit vóór het uitbreken van de Opstand hadden gedaan’. De belastingdruk was hoog, vooral in Holland, ‘zonder dat daar spectaculaire successen in binnen- of buitenland tegenover stonden’.¹³ Maar het strijdtoneel speelde zich al snel voornamelijk buiten de provincies Holland, Zeeland en Utrecht af. De zuidelijke en oostelijke grensstreken kregen het daardoor extra zwaar te verduren. Zij moesten de plunderingen door de Spaanse en Staatse troepen (veelal huurlingen) ondergaan. Daarbij kwamen de (afwisselend) Spaanse of Staatse heffingen. Voor de inwoners van het dorp Tilburg betekende de oorlog dat ‘de Spaanse belastingdruk in 1585 vergeleken met de reguliere heffingen (1245 gulden) gemiddeld tot het zeventienvoudige was opgelopen.’¹⁴

De Nederlandse Opstand laat onder andere zien dat burgers bereid zijn belastingen te betalen als ze zien dat de opbrengsten ervan voor hun bescherming worden aangewend. Daarbij moet wel ieder zijn deel bijdragen. Dit geldt ook bij belastingen die dienen om oorlogen van de vorst te financieren. Dat zien we in de zeventiende eeuw tot uitdrukking komen in de politieke filosofie van Thomas Hobbes (1588-1679). Hij zag de verwoestende effecten van de burgeroorlog in Engeland en de Dertigjarige Oorlog (1618-1648¹⁵) op het Europese vasteland. Financierde de vorst zijn activiteiten, zoals oorlog voeren, vroeger voornamelijk uit zijn eigen vermogen, de soeverein wordt nu steeds meer afhankelijk van belastingen.

En dat leidde tot splijtende conflicten, zo zag Hobbes. Vanaf 1634 hief de Britse koning Karel I namelijk de zogenoemde ‘ship money’ (schepengeld).¹⁶ De eerste jaren bracht deze belasting ten behoeve van de vergroting van de vloot veel op. De bevolking moest nu voor het eerst op structurele basis belasting betalen aan de centrale overheid. De ongelijke verdeling van de belastingdruk en het mogelijk onconstitutionele karakter brachten echter de gemoederen en veel pennen in beweging. Het ging hier om de juridische grenzen van de macht van de centrale overheid. Behoefden belastingen als inbreuk op het eigendomsrecht niet de instemming van het parlement, dat immers het gemenebest vertegenwoordigde?¹⁷ Het miskennen van het parlement dat als spreekbuis voor het gehele volk fungeerde, tot boeren en winkeliers aan toe, was de belangrijkste voedingsbodem voor de burgeroorlog die later uitbrak. Er was grote maatschappelijke weerstand tegen deze belasting, getuige het geweld waaraan de belastingontvangers blootstonden. Uiteindelijk zakte de belastingopbrengst van de ship money compleet in. Het bewind van koning Karel I, die zonder parlement dacht te kunnen regeren, eindigde in diens executie in 1649.

Hobbes pleit voor een krachtig centraal gezag om zo’n burgeroorlog te voorkomen. Hij zag de oplossing in een sterk gezag gebaseerd op een sociaal contract: een bijna absolute macht van de soeverein.¹⁸ Dat betekent zijns inziens dat ook onbillijke wetten moeten worden nageleefd. Maar het verzet tegen het schepengeld had hem doen nadenken over belastingen en hun maatschappelijke, politieke en constitutionele betekenis.¹⁹ Er waren dan wel juridisch geen grenzen aan macht van de soeverein, moreel gezien zijn fiscale privileges uit den boze. Ieder profiteert van de vrede en veiligheid in de burgerlijke samenleving (staat) en daarom moet de vorst ieder de prijs daarvoor laten betalen. Publieke lasten moeten gelijkelijk worden gedragen.²⁰ En dat was nu net niet het geval bij het schepengeld.