Op 19 december 2023 is het wetsvoorstel Wet minimumbelasting 2024 (hierna: WMB 2024) aangenomen door de Eerste Kamer. Zoals bekend is deze wet een uitvloeisel van de tweede pijler van het tweepijlerproject van de OESO. In de senaat stemden alleen de fracties van FVD, Ja21 en BBB tegen het wetsvoorstel. Buiten de Haagse biotoop blijkt er meer weerstand te bestaan tegen het OESO-project, zowel in het mondiale noorden als in het mondiale zuiden, waarbij de weerstand uit het noorden opportunistisch van aard is terwijl de weerstand vanuit het zuiden fundamenteel en principieel van aard is. De kritiek vanuit het zuiden past in een bredere actuele context. Voor Nederland zou de kritiek vanuit het zuiden een goede aanleiding kunnen zijn om, gelet op het koloniale verleden, de rol van gidsland op zich te nemen en om een brug tussen North & South te bouwen, een eerste stap als onderdeel van een recent initiatief van de Verenigde Naties op het gebied van internationale fiscale samenwerking.
NTFR 2024/332 - Two Pillars: North & South
NTFR 2024/332 - Two Pillars: North & South
North
De WMB 2024 was amper twee weken van kracht toen er al Kamervragen aan de staatssecretaris van Financiën werden gesteld naar aanleiding van berichten in de pers dat Amerikaanse multinationals deze wet zouden ontwijken.1 Ik vraag mij af of de staatssecretaris bij kennisneming van die berichten nog heeft teruggedacht aan wat hij op 12 december 2023 tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer had opgemerkt. Hij had toen verwezen naar het bezoek dat hij in september 2023 aan New York had gebracht, waar hij van mensen uit de praktijk had gehoord dat veel Amerikaanse bedrijven het interessant vonden dat Nederland op tijd de WMB 2024 in zou voeren. Dientengevolge zouden zij zekerheid krijgen. Anders dan de staatssecretaris leek te veronderstellen, zag dat niet op de mogelijkheid tot het vooraf zekerheid kunnen krijgen over de toepassing van de WMB 2024.2 De zekerheid die de Amerikaanse bedrijven hadden gekregen door het voortvarende optreden van de Nederlandse wetgever, was dat zij zo snel mogelijk en liefst nog vóór aanvang van het verslagjaar 2024 hun via Nederland gehouden belangen in groepsentiteiten onder Nederland weg moesten halen en verplaatsen naar elders in de groepsstructuur, zodat ze in ieder geval nog gedurende enige tijd van de invloed van Pijler 2-maatregelen verschoond zouden kunnen blijven. In navolging van de Pijler 2-modelregels van de OESO en de EU-richtlijn bevat de WMB 2024 een aantal maatregelen gericht tegen bepaalde transacties die in de aanloop naar het van toepassing worden van de WMB 2024 zouden kunnen worden ondernomen om het effect van die wetgeving te verminderen. Zie met name art. 14.1 leden 2 en 3 WMB 2024. Het voorafgaand aan de inwerkingtreding van de WMB 2024 verhangen van belangen in groepsentiteiten naar een of meerdere zusterentiteiten of een entiteit die zich in de groepsstructuur boven de Nederlandse moeder bevindt, om op die manier de inkomen-inclusiebijheffing in Nederland te ontlopen, wordt echter gerespecteerd zowel voor toepassing van OESO Pijler 2-modelregels, de EU-richtlijn als de WMB 2024. Dat de impact op de reikwijdte van de WMB 2024 van het schuiven met belangen in groepsentiteiten in de aanloop naar 1 januari 2024 de volle belangstelling van bedrijfsleven en adviseurs had, had de staatssecretaris af kunnen leiden uit de vragen die de NOB in oktober en november 2023 aan het parlement had gezonden over de toepassing van art. 4.2 leden 2, 3 en 5 WMB 2024 indien met belangen in laagbelaste groepsentiteiten zou worden geschoven binnen de groep.3 Deze vragen zijn tijdens de parlementaire behandeling niet beantwoord, hetgeen tot de nodige irritatie leidde bij mevrouw Bakker-Klein, senator van de Eerste Kamerfractie van het CDA, zoals valt te lezen in het ongecorrigeerde verslag van de vergadering van 12 december 2023.4
Het Zuiden in de Eerste Kamer
De hoofdrol in het debat in de Eerste Kamer was echter niet voor mevrouw Bakker-Klein of de staatssecretaris van Financiën. De hoofdrol werd vertolkt door de uit Limburg afkomstige senator Heijnen van BBB. BBB was een van de drie Kamerfracties die tegen het wetsvoorstel stemden. Dat had niet te maken met het feit dat de WMB 2024 geen landbouwvrijstelling kent. Heijnen, een fiscaal econoom opgeleid aan Tilburg University die ook als belastingadviseur bij een aantal ’Big Four’-kantoren werkzaam is geweest, richtte tijdens zijn ‘maidenspeech’ op 11 december 2023 zijn pijlen op de WMB 2024 via een betoog dat duidelijk was geïnspireerd door het WFR-artikel van Herreveld en Van den Hurk en waar door de BBB-fractie al uit was geput bij het opstellen van het Tweede verslag van de Vaste Commissie voor Financiën.5 Heijnen wees erop dat de regeling van de minimum winstbelasting potentieel een schending van mensenrechten zou opleveren.6 Niet van de rechten van boeren maar van de inwoners van ontwikkelingslanden of, politiek meer correct, de inwoners van ‘the Global South’, het Mondiale Zuiden, zulks onder verwijzing naar de ernstige kritiek die VN-mensenrechtendeskundigen in maart en november 2022 op de beide pijlers van het OESO-project hadden geleverd. Die kritiek op het Pijler 2-project bestaat uit een aantal onderdelen. Het minimumtarief van 15% is te laag. Een tarief van 20% of 25% zou realistischer zijn. De systematiek van Pijler 2 is te gecompliceerd en zou niet of nauwelijks uitvoerbaar zijn voor de belastingdiensten van het Mondiale Zuiden. En daarnaast zouden de staten van het Mondiale Zuiden worden belemmerd om buitenlandse investeringen aan te trekken via tijdelijke vrijstellingen of andere tegemoetkomingen. Als ten gevolge van tegemoetkomingen het effectieve tarief zou dalen onder het minimumtarief zou het verschil door andere staten geheven kunnen worden, hetzij via de inkomen-inclusiebijheffing hetzij via de onderbelastewinstbijheffing. Ook bestaat de perceptie bij de staten van het Mondiale Zuiden dat het project van de OESO in wezen een dictaat vormt van voormalige kolonisatoren dat wordt opgelegd aan de vroegere kolonies, aldus de mensenrechtendeskundigen. Het antwoord van de staatssecretaris was nogal nietszeggend.7 Hij erkende weliswaar de kritiekpunten maar wees er wel op dat juist ten behoeve van ontwikkelingslanden de OESO in juli 2023 de regeling inzake de Subject to Tax Rule in het Pijler 2-project is opgenomen op grond waarvan ontwikkelingslanden onder voorwaarden een hogere bronbelasting mogen gaan heffen.8
South
Dit antwoord vormde in de Eerste Kamer het einde van de discussie over de impact van de WMB 2024 op de positie van het Mondiale Zuiden. Op 22 december 2023 echter, ontving de OESO wederom een brief namens de Mensenrechtenraad van de VN, opgesteld door acht onafhankelijke mensenrechtendeskundigen.9 De inhoud van de brief bevat grotendeels een herhaling van de bezwaren die al in 2022 tegen het OESO-project zijn aangedragen en die volgens de opstellers van de brief niet door de OESO zijn geadresseerd. Een aantal pakkende citaten uit de brief: ‘The Two-Pillar Solution, if implemented, could have a discriminatory impact on the grounds of gender, ethnicity and race. In reifying patterns of economic extraction with historical origins in systems of colonialism and slavery, the deal has the potential to prejudice the predominantly non-white nations of the Global South. … The fair sharing of global revenue is crucial in order to ensure the future ability of all countries including those in the Global South to raise much needed revenue for the implementation of human rights, including the rights to vote, food, fair trial, health, education, environment and climate protection and social security by ensuring there are resources available for their realisation within states.’ Volgens de experts betekent het tweepijlersysteem een stap terug in de ontwikkeling van het internationale belastingrecht en is de OESO geen inclusief of representatief forum voor mondiale onderhandelingen over de samenwerking op fiscaal gebied. De staten die zijn aangesloten bij de OESO, worden opgeroepen om constructief mee te gaan werken aan de ontwikkeling van de UN Framework Convention on International Tax Cooperation. Dit initiatief vloeit voort uit een rapport van de secretaris-generaal van de VN uit juli 2023.10 In dit rapport wordt forse kritiek geuit op de OESO, met name dat onvoldoende rekening wordt gehouden met de positie van ontwikkelingslanden. Volgens het rapport opereren de OESO en het Inclusive Framework met name vanuit het handels- en investeringsperspectief van een beperkt aantal ontwikkelde landen en zijn de voorstellen te fiscaaltechnisch van aard. Wat ontbreekt is een holistische benadering, met aandacht voor duurzame ontwikkeling, ongelijkheid, het klimaat, gezondheid, gender en intergenerationele aspecten. Om daar verandering in aan te brengen wordt in het rapport een drietal opties verkend. Op initiatief van Nigeria is de tweede optie uit het rapport neergelegd in een ontwerpresolutie van 15 november 2023.11 Deze resolutie is op 22 november 2023 aanvaard.12 Er zal een door lidstaten geleid, open einde, ad hoc intergouvernementeel comité worden gevormd dat de referentiebepalingen gaat vaststellen voor het UN Framework Convention on International Tax Cooperation. Daarbij zal met name worden gekeken naar de belangen voor ontwikkelingslanden en zal de nadruk liggen op een holistische aanpak met aandacht voor de interactie met andere belangrijke aandachtsgebieden zoals de economie, sociale zekerheid en het milieu.
Een keerpunt?
Leopoldo Parada wijst erop dat het initiatief van de VN mogelijk een keerpunt vormt in de internationale fiscale geschiedenis.13 De kritiek van het Mondiale Zuiden past in een bredere actuele context. Ik verwijs naar het onlangs verschenen ‘De kolonie mept terug’ van Adriaan van Dis, de uitgebreide versie van de in november 2023 gehouden Rudy Kousbroeklezing.14 Door hem geraadpleegde boeken en essays over kolonisatie en geïnstitutionaliseerd racisme vat hij als volgt samen: ‘De wonden geslagen door gedwongen verplaatsing, westerse expansiedrift en de verdeel-en-heerspolitiek zijn nog niet geheeld. Europa ligt onder de loep, het door de witte macht gedicteerde wereldbeeld kantelt en de nazaten van de gekoloniseerden verheffen hun stem. Kortom: DE KOLONIE MEPT TERUG.’15 Van Dis voorspelt ook dat fort Europa nog aardig wat rekeningen krijgt gepresenteerd. De debatten over slavernij zijn volgens hem nog maar het begin.16 Een van de door Van Dis geraadpleegde schrijvers is de Indiase schrijver-antropoloog Amitav Ghosh die in zijn boek ‘The Nutmeg’s Curse’ beschrijft hoe de schadelijke omgang met mensen en natuur tot de huidige klimaatcrisis hebben geleid. Het bloedbad dat Jan Pieterszoon Coen in 1621 aanrichtte op de Banda-eilanden om het monopolie van de VOC te beschermen, werkte hij in dat boek uit als parabel voor de wereldwijde vernietiging van onze leefomgeving.17 In zijn autobiografie ‘Het Keerpunt’ filosofeert Klaus Mann in april 1945 over een era van universele solidariteit, van geestelijk-morele vernieuwing, van goede wil, de VN, de komende wereldrepubliek.18 Wanneer wordt gekeken naar de huidige situatie in de wereld, dan kan worden geconstateerd dat universele solidariteit nog ver weg is. Toch is er nog alle ruimte voor optimisme. Er wordt zelfs onderwezen hoe belastingen de wereld van de ondergang kunnen redden.19 Het initiatief van de VN inzake internationale fiscale samenwerking zou inderdaad een nieuwe era van universele fiscale solidariteit in kunnen luiden. En Nederland kan daarin het voortouw nemen als voormalige koloniale macht met, getuige onder andere het werk van Amitav Ghosh, een belast verleden. De WMB 2024 kan daarbij een cruciale rol spelen. Een nieuw kabinet, wellicht met een staatssecretaris van Financiën aangeleverd door BBB, zou kunnen besluiten om de opbrengst van de inkomen-inclusiebijheffing en de onderbelastewinstbijheffing af te staan ten behoeve van het UN Framework Convention on International Tax Cooperation. Dat zou kunnen worden aangeduid als symboolpolitiek, maar het zal wereldwijd en zeker in het Mondiale Zuiden meer indruk maken dan het cancelen van de Nootmuskaatstraat. Waar voorheen de door Nederland gehanteerde methode om buitenlandse investeringen aan te trekken, kon worden samengevat met de woorden: ‘the world can save tax’, zou Nederland voortaan kunnen uitdragen dat pilaar van het overheidsbeleid is: ‘tax can save the world’. Het is de vraag of het dan niet teleurstellend is dat in antwoord op de Kamervragen over mogelijke ontwijking van de WMB 2024 de staatssecretaris op 5 februari 2024 heeft aangegeven dat in algemene zin geen sprake is van een ongewenste situatie en dat hij niet voornemens is maatregelen te nemen om ontwijking te voorkómen.20 De staatssecretaris wijst er echter terecht op dat het waarschijnlijk slechts gaat om een tijdelijke escape.