NTFR 2024/1173 - Naar tariefuniformering in de btw
NTFR 2024/1173 - Naar tariefuniformering in de btw
1. Inleiding
Het hoofdlijnenakkoord1 van het nieuwe kabinet bevat hoegenaamd geen belangwekkende voornemens. Dat is in het verleden met regeerakkoorden weleens anders geweest. Veelal begint het er al mee dat er een belastingherzieningscommissie in het leven zou moeten worden geroepen. Hoewel diverse Kamerleden daar de afgelopen maanden om hebben gevraagd, komt dit in het hoofdlijnenakkoord gelukkig niet aan de orde. ‘Gelukkig’, omdat dit simpelweg alleen maar tot vergaand uitstel leidt, er meer dan voldoende goede voorstellen liggen van eerdere herzieningscommissies (Van Weeghel, resp. Van Dijkhuizen), er bouwstenenrapporten zijn, en er diverse andere onderzoeken zijn gepubliceerd met goede analyses en ideeën. Daarmee is overigens nog niet gezegd dat een dergelijke commissie er niet komt; men kan zich nog bedenken.
Hoewel het hoofdlijnenakkoord in fiscaal opzicht dus weinig voorstelt, is er een voorstel dat de publiciteit ruimschoots heeft gehaald en de aandacht heeft getrokken, te weten de verhoging van het btw-tarief op culturele uitgaven, waaronder kranten en musea, van 9% naar 21%.2 De maatregel levert budgettair structureel € 953 miljoen op. Gelet op het feit dat deze maatregel onder andere de (afnemers van) kranten raakt, is het niet verrassend dat er veel publiciteit wordt gegenereerd, vooral gericht op het voorkomen dat de maatregel wordt ingevoerd.3
Het voornemen bracht de redactie van BNR op de vraag waarom er binnen de btw überhaupt een tweetarievensysteem geldt en of het niet aantrekkelijker is om over te stappen naar één (gemiddeld) tarief.4 De invoering van een uniform btw-tarief verdient aanbeveling, zoals ik in deze Opinie zal onderbouwen.
2. Enkele budgettaire aspecten
Zoals bekend, levert de btw tezamen met de loonbelasting de overheid budgettair het meest op. Voor 2024 zijn de begrote opbrengsten € 79 miljard respectievelijk € 78 miljard. De gemiddelde btw-druk in Nederland is circa 9%: dit vormt de combinatie van vrijgestelde producten, het lage btw-tarief en het normale btw-tarief. Laten we de vrijgestelde producten buiten beschouwing, dan komt het gemiddelde btw-tarief uit op circa 17,5%. In dit budgettaire kader is het interessant om te bezien wat het ‘sleutelen’ aan de btw-tarieven tot gevolg heeft. In de zogenoemde jaarlijkse sleuteltabel zijn daarover gegevens te vinden.5 De laatst gepubliceerde tabel geeft aan dat een aanpassing van het lage btw-tarief met 1%-punt een budgettair effect heeft van € 1.330 miljoen. Een vergelijkbare aanpassing van het verhoogde tarief heeft een effect van € 3.289 miljoen.6 Een verhoging van het lage btw-tarief tot 21% levert budgettair bijna € 16 miljard op, zo valt te berekenen.7 Zou Nederland het Deense voorbeeld volgen – een tarief van 25% –, dan levert dat € 34 miljard op. Nemen we Hongarije als maatstaf – het hoge tarief bedraagt daar 29% –, dan stroomt er ruim € 26 miljard binnen. Dat is voor de overheid dus genieten: men kan de uitgaven fors verhogen, andere belastingen fors verlagen of de overheidsschuld fors verminderen. Dit zet zoden aan de dijk, temeer omdat het effect zich jaarlijks herhaalt. Deze laatste scenario’s zijn echter in Nederland zeker niet haalbaar. Het scenario naar één tarief zou wel haalbaar moeten zijn en is mijns inziens ook zeer wenselijk. Daarbij kan in het midden blijven of dat een gemiddeld tarief is bij een budgettair neutrale aanpak, dan wel één tarief op het niveau van het huidige 21%-tarief, dan wel een variant daartussenin. Hierna besteed ik daarom aandacht aan diverse argumenten voor tariefdifferentiatie versus tariefuniformering (par. 3). In par. 4 besteed ik aandacht aan diverse literatuur en onderzoeken ten aanzien van tariefuniformering versus tariefdifferentiatie.
3. De argumenten
Het ‘standaard’ argument om het lage btw-tarief niet te verhogen is dat een dergelijke maatregel vooral degenen met de laagste inkomens treft. Immers, hun consumptiepatroon bestaat voor een relatief groot deel uit eerste levensbehoeften en die worden dan zwaarder belast zodat vooral degenen met een gering inkomen getroffen worden door een verhoging van het lage tarief. Indien dit argument juist is, is er weinig voor te zeggen om het tarief voor de culturele sector niet te verhogen: er kan immers geen twijfel over bestaan dat juist degenen met een hoger inkomen relatief (en stellig ook absoluut) meer uitgeven aan de culturele sector. Maar dat terzijde. Belangrijker is dat degenen met een laag inkomen weliswaar relatief meer eerste levensbehoeften aanschaffen, maar in absolute termen is dat niet het geval (zie hierover ook par. 4): mensen met hogere inkomens schaffen meer laag belaste goederen aan. Daarmee valt in feite de motivering voor de toepassing van een laag btw-tarief weg. Daarnaast is van belang op welke wijze de opbrengst van een verhoging van het lage tarief wordt aangewend. In het vooralsnog door mij gehanteerde uitgangspunt dat de operatie binnen de btw budgetneutraal wordt gefinancierd door het gewone btw-tarief te verlagen, levert dit geen voordeel op, maar indien het gemiddelde btw-tarief hoger uitkomt dan een budgettair neutrale operatie en de restantopbrengst vooral ten goede komt aan degenen met een relatief laag inkomen, dan kan dit per saldo tot een bevoordeling leiden van deze groep. In het kader van deze tariefeffecten wordt als nevengevolg wel gewezen op het financieel ingrijpende karakter van een dergelijke omvangrijke ingreep. Dat is echter geen reëel argument. Immers, een dergelijke operatie hoeft niet in één keer te worden geëffectueerd. Dat kan ook in enkele kleine jaarlijkse stappen. Zie hierover overigens nog par. 4.
Een ander belangrijk argument dat pleit voor een uniform tarief is de eenvoud van uitvoering. Dat argument geldt zowel voor de Belastingdienst als voor ondernemers. Discussies of het lage dan wel het hoge tarief van toepassing is behoren tot het verleden, evenals de problematiek die voortvloeit uit de zogenoemde gemengde prestaties.8 Zoals in de volgende paragraaf blijkt, kan met tariefuniformering een forse vermindering van administratieve lasten worden bereikt.
4. Literatuur en onderzoek
4.1. Enkele opvattingen in de literatuur
Er zijn diverse onderzoeken gedaan naar het uniformeren van het btw-tarief. Betrekkelijk recent heeft Cnossen daartoe een voorstel gedaan in het kader van een veelomvattend analyse voor een herziening van het Nederlandse fiscale stelsel.9 Zijn uitgangspunt is dat indien een tarief wordt toegepast, dit de prijsverhouding tussen goederen (en diensten) niet beïnvloedt en daarmee de efficiënte allocatie van middelen niet verstoort. Daardoor vindt er ook geen verstoring plaats tussen keuzes van consumenten en van producten. Het afschaffen van een tariefdifferentiatie leidt derhalve tot een welvaartswinst. Daarnaast laat een eerdere studie van Cnossen samen met Bettendorf datgene zien wat ik hiervoor reeds aangaf (en wat hierna nog terugkomt in een andere studie), namelijk dat afhankelijk van het type goed hogere inkomens niet zelden (veel) meer profijt hebben van een laag tarief dan lagere inkomens.10 In die gevallen werkt het verlaagde tarief dus averechts. Regel is dan ook dat met de btw in het bijzonder en indirecte belastingen meer algemeen geen inkomensbeleid moet worden gevoerd.
De bovenbedoelde welvaartswinst is onder andere onderzocht door het Institute for Fiscal Studies, zij het helaas niet voor Nederland (ik heb voor Nederland ook elders geen kwantitatief gegeven gevonden).11 Wel zijn onder andere cijfers beschikbaar voor België (welvaartswinst 4,6%) en voor het Verenigd Koninkrijk (welvaartswinst 3,5%). Los van de vermindering van economische verstoringen door uniformering van tarieven, is een ander voordeel de vermindering van de administratieve en uitvoeringskosten. Voor Nederland gaat het daarbij al gauw om honderden miljoenen euro’s per jaar. Niettegenstaande deze voordelen is er ook een potentieel nadeel, te weten de mogelijke effecten indien het gemiddelde tarief substantieel hoger ligt dan het lage tarief. De omvang van dit effect is uiteraard sterk afhankelijk van het verschil tussen het af te schaffen lage tarief en het (tot stand te brengen gemiddelde tarief enerzijds en van de tarieven in het andere (grens)land) anderzijds.12
Vergelijkbare conclusies als getrokken door Cnossen zijn te vinden in de bijdrage van Scholte in een rapport van de Vereniging voor Belastingwetenschap.13 Zij wijst er overigens terecht op dat de verstoringen met een uniformering van het tarief nog niet zijn opgelost zolang er vrijstellingen gelden. Vrijstellingen zijn immers vanuit economisch perspectief (enigszins)14 vergelijkbaar met een 0%-tarief. In par. 2 noemde ik Denemarken als een van de (weinige) landen waar een uniform tarief geldt, maar dat land kent daarnaast wel diverse vrijstellingen. Scholte wijst terecht op Nieuw-Zeeland, dat erom bekendstaat dat het – naast een uniform tarief – hoegenaamd geen vrijstellingen in de btw heeft opgenomen en daarmee de verstoringen heeft geminimaliseerd. Aan de hand van een aantal economische theorieën komt Scholte uiteindelijk tot de conclusies (zie par. 6.2.2) dat (i) tariefdifferentiatie in elk geval geen goed instrument is voor herverdeling en dat (ii) tariefdifferentiatie alleen zinvol zou kunnen zijn bij goederen die complementair zijn aan vrije tijd, maar dat het vervolgens niet erg eenvoudig is vast te stellen in welke mate goederen al dan niet complementair zijn. Daarvan uitgaande is tariefdifferentiatie dus niet heel zinvol, althans niet aantoonbaar zinvol.
Ik sluit de analyses in de literatuur af met een ander interessant onderzoek, te weten de Mirrleesreview. Hierin wordt eveneens geoordeeld dat het vanuit economisch en maatschappelijk perspectief aanbeveling verdient tariefdifferentiatie in de btw (zoveel) mogelijk te voorkomen.15