NTFR 2024/1603 - Verkeerd schattingsinkomen voor de toeslagen
NTFR 2024/1603 - Verkeerd schattingsinkomen voor de toeslagen
Inleiding
Op 9 februari 2024 is het Eindrapport Toekomst Toeslagenstelsel (hierna: het Rapport) aangeboden aan de Tweede Kamer.1 Het Rapport bevat beleidsopties om het toeslagenstelsel af te schaffen of fundamenteel te herzien. Wat ons betreft nu al een van de belangrijkste rapporten van dit jaar, dat desondanks in de fiscale literatuur nog weinig aandacht heeft gekregen.2
Onderdeel van het Rapport was de terugvorderingsproblematiek als gevolg van een verkeerde schatting van het verzamelinkomen. In deze Opinie gaan wij nader in op deze problematiek en de praktijk. We sluiten af met aanbevelingen.
De theorie
De hoogte van de toeslag is blijkens art. 7 Awir afhankelijk van de draagkracht. Voor de bepaling van de draagkracht wordt gekeken naar het toetsingsinkomen. Art. 8 Awir definieert dit toetsingsinkomen als ‘het op het berekeningsjaar betrekking hebbende inkomensgegeven’. Onder inkomensgegeven wordt verstaan het verzamelinkomen van art. 2.18 Wet IB 2001. Hierin is bepaald dat het verzamelinkomen het gezamenlijke bedrag is van het inkomen uit werk en woning (box 1), het inkomen uit aanmerkelijk belang (box 2) en het belastbare inkomen uit sparen en beleggen (box 3).3
Voor de hoogte van het verzamelinkomen wordt gekeken naar de actuele schatting van het inkomen en niet naar bijvoorbeeld de inkomensgegevens van het vorige jaar. Hierover wordt in het Rapport het volgende opgemerkt:
‘Om de toeslagen zoveel mogelijk te laten aansluiten op de actuele draagkracht van de ontvanger zijn de uitgekeerde toeslagen niet gebaseerd op het vastgestelde inkomen, maar op (de inschatting van) het actuele inkomen. Omdat het daadwerkelijke inkomen pas achteraf vastgesteld kan worden, betekent dit dat toeslagen worden uitgekeerd als voorschot. Deze vormgeving biedt de burger financiële ruimte om gebruik te maken van vitale voorzieningen. Het vermindert bovendien de kans dat er schulden ontstaan bij bijvoorbeeld een verhuurder of zorgverzekeraar. De keerzijde hiervan is dat er terugvorderingen of nabetalingen ontstaan als achteraf het inkomen en/of het vermogen hoger of juist lager blijkt te zijn dan vooraf ingeschat.’
Uit het Rapport blijkt dat bij minder dan de helft van de toeslagontvangers (48%) het voorschot gelijk is aan de definitieve toekenning. 29% van de toeslagontvangers ontving over het jaar 2020 een nabetaling en 23% van de toeslagontvangers een terugvordering. Het overgrote deel van de terugvorderingen wordt veroorzaakt door onjuist geschatte inkomensgegevens.
Van de 23% toeslagontvangers die te maken kregen met een terugvordering, zijn er ruim 500.000 toeslagontvangers die een terugvordering krijgen van meer dan € 500. Volgens de evaluatie van de Awir4 zou in 2020 voor ongeveer 130.000 huishoudens per jaar het terugbetalen van te veel ontvangen bedragen problemen opleveren; zij hadden moeite met het terugbetalen van de te veel ontvangen toeslag.5
Ook in de jaren 2021-2024 zullen veel toeslaggerechtigden hiermee geconfronteerd zijn geweest, omdat – behoudens enkele inhoudelijke wijzigingen – de toeslagen nog steeds op basis van een schatting worden vastgesteld. Oftewel, we hebben te maken met een groot probleem waardoor meer dan 500.000 toeslagontvangers per jaar worden geraakt, met voor 130.000 huishoudens betalingsproblemen tot gevolg.
Hoe kan het dat er zoveel schattingsfouten worden gemaakt?
Zoals hiervoor uiteengezet, wordt bij de toeslagen in eerste instantie gekeken naar een geschat actueel verzamelinkomen. Naderhand wordt op basis van de aangifte IB gekeken wat het daadwerkelijke verzamelinkomen is geweest in het toeslagjaar, en dan volgt een definitieve berekening. Als het geschatte inkomen te hoog blijkt, betekent dit vaak een terugbetaling van (een deel van) de toeslag.
Het hoeft geen uitvoerig betoog dat het om diverse redenen kan gebeuren dat het schattingsinkomen te laag of te hoog is. Bijvoorbeeld: er wordt meer/minder gewerkt, verandering van werkgever waardoor het inkomen wijzigt, extra neveninkomsten, een bonus. Allemaal heel normale gebeurtenissen waarmee velen worden geconfronteerd, maar die grote gevolgen kunnen hebben.
Eem simpel voorbeeld over de impact:
Luna geniet in 2024 een inkomen van € 25.000 per jaar. Ze gaat een extra dag werken waardoor haar inkomen stijgt naar € 30.000 per jaar. Dit leidt tot een vermindering van de huurtoeslag van € 1.512.6
Als Luna niet alert is en deze wijziging niet direct doorgeeft, krijgt ze te maken met een terugvordering. De terugvordering ontvangt Luna vaak pas als zij haar aangifte IB heeft ingediend en de definitieve aanslag is opgelegd. Ook aan het eind van toeslagjaar 2024 weet ze daarom waarschijnlijk nog van niks.
Uit de evaluatie van de Awir is gebleken dat het moeten doorgeven van tussentijdse wijzigingen in het actuele inkomen eraan bijdraagt dat de Awir niet doeltreffend is in het bereiken van meer transparantie en begrijpelijkheid voor de burger.7
De praktijk
Voor maar liefst 130.000 huishouden levert dit systeem ieder jaar problemen op, omdat ze moeite hebben met het terugbetalen. De Belastingdienst probeert er veel aan te doen om dit te voorkomen, bijvoorbeeld door reclames en voorlichting, maar het probleem blijft bestaan.
Ook wij zijn hier de afgelopen periode mee geconfronteerd, toen bij ons werd aangeklopt voor hulp. Kennissen (een echtpaar) hadden een berg blauwe enveloppen ontvangen en wisten niet meer wat te doen. Probleem was in eerste instantie dat het voor de kennissen totaal onduidelijk was hoe het kon dat er terugbetaald moest worden. In de brieven staat immers alleen dat er een toeslag moet worden terugbetaald. Voor een inhoudelijke toelichting werd verwezen naar een internetpagina met de berekening. Dit kan best ingewikkeld zijn. Na het nodige uitzoekwerk bleek dat de kennissen bij de aanvraag van de toeslagen in 2021 waren uitgegaan van een gezamenlijk inkomen van € 21.000. In 2021 hadden beide partners echter een extra uitkering ontvangen waardoor het gezamenlijke verzamelinkomen € 26.000 bedroeg. Op de extra inkomsten was geen belasting ingehouden.
Na drie jaar werden ze geconfronteerd met een (gedeeltelijke) terugbetaling van de voorlopige teruggaaf IB, de zorgtoeslag en de huurtoeslag. De terugbetaling over deze drie jaar was in totaal rond de € 9.000. Laat duidelijk zijn: dit echtpaar had te veel toeslagen ontvangen en de terugbetalingen waren juridisch juist. De gangbare weg is dan een afspraak maken bij de Belastingdienst voor het treffen van een betalingsregeling. Daar werden we keurig geholpen en de betreffende medewerker was zeer behulpzaam. Maar een terugbetaling van € 9.000 op een (bruto) inkomen van € 26.000 is een (bijna) onmogelijke opgave.
Er kan worden betoogd dat de aanvragers zelf verantwoordelijk zijn voor het adequaat opgeven van het inkomen, alsmede voor het tijdig doorgeven van wijzigingen. Zoals uit het rapport blijkt, is het echter een utopie om te veronderstellen dat dit altijd goed gaat. Het gaat hier immers om 130.000 huishouders per jaar.
Een eenvoudige oplossing?
In het Rapport staat duidelijk dat er geen perfect alternatief voor het toeslagenstelsel bestaat. De uitwerking van de verschillende beleidsopties laat zien dat wijzigingen in het stelsel gepaard gaan met lastige keuzes die mensen hard kunnen raken in hun portemonnee. In het Rapport zijn diverse voorstellen voor aanpassingen van het stelsel opgenomen. De terugbetalingsproblematiek krijgt daarbij (terecht) een zeer prominente rol.
Een van de voorstellen is om de toeslagen te baseren op historische gegevens. Als voorbeeld wordt genoemd dat kan worden gekeken naar het inkomen van twee jaar terug. Volgens het Rapport biedt dit geen totaaloplossing omdat er altijd een vangnet nodig zal zijn voor de mensen wier toeslag hiermee ontoereikend wordt.
Onzes inziens echter kan dit een belangrijke stap in de goede richting zijn en dient dit voorstel nader uitgewerkt te worden. Dat geen sprake is van een totaaloplossing maakt niet dat de 130.000 gevallen waarbij het jaarlijks verkeerd gaat, dan maar moeten worden vergeten. Wat ons betreft zou de hoofdregel moeten zijn dat wordt uitgegaan van historische gegevens, eventueel vermeerderd met een inflatiecorrectie. Om recht te doen aan de daadwerkelijke draagkracht – denk bijvoorbeeld aan burgers die te maken krijgen met een ontslag en om die reden onverwacht met een inkomensdaling te maken krijgen – dient een vangnetregeling te worden ontworpen. Op de vangnetregeling dient dan expliciet een beroep te worden gedaan. Deze werkwijze wordt bijvoorbeeld ook gehanteerd voor het verlenen van de gesubsidieerde rechtsbijstand, alwaar gewerkt wordt met historische gegevens en de mogelijkheid om een peiljaarverlegging te verzoeken.8 Door een soortgelijke werkwijze te hanteren bij de aanvraag van toeslagen, heeft het merendeel van de toeslagontvangers zekerheid over de hoogte van de toeslag en komt zo niet in de problemen als bij het vergeten door te geven van een kleine wijziging, te veel toeslag wordt ontvangen. Het deel van de toeslagontvangers dat gebruik zal maken van de vangnetregeling zal dan nog wel te maken krijgen met een eindcontrole, maar onze hoop is dat het zelf actief een beroep moeten doen op de vangnetregeling bijdraagt aan de bewustwording van deze toeslagontvangers van het belang van het tijdig doorgeven van relevante wijzigingen.9
Dit systeem kan onzes inziens relatief makkelijk worden geïmplementeerd en kan als tussenstap dienen naar een grondige herziening van het toeslagenstelsel. Hierbij verwijzen wij dan graag naar de voorstellen zoals gedaan door Van der Linden in zijn dissertatie, bijvoorbeeld het vervangen van de kinderopvangtoeslag door een publiek gefinancierd stelsel van kinderopvang, het onderbrengen van de zorgtoeslag in de inkomstenbelasting en het vervangen van de huurtoeslag door bijvoorbeeld een forfaitaire huurkostenaftrek in de inkomstenbelasting.10