A-G Pauwels: Goedkeurend coronabeleid voor reiskostenvergoedingen geldt ook voor vergoedingen die zijn toegekend na 13 maart 2020

Het geschil gaat over de loonheffing die bij wijze van eindheffing van belanghebbende (een gemeente) is geheven over een deel van de reiskostenvergoedingen die belanghebbende aan haar werknemers heeft betaald in 2020. Het geschil heeft te maken met de gedeeltelijke lockdown vanaf 12 maart 2020 in verband met de coronacrisis.

Op basis van de CAO gemeenten 2020 hebben werknemers van belanghebbende recht op een Individueel Keuze Budget (IKB). Het IKB is een bedrag per maand dat een werknemer kan besteden voor nader genoemde doelen. In het geval van belanghebbende kan een werknemer onder meer kiezen het IKB in te zetten voor vergoeding van reiskosten van woon-werkverkeer, waaronder een (aanvullende) vaste reiskostenvergoeding die wordt berekend op basis van de zogenoemde 214-dagenregeling. Een werknemer moet de keuze voor een dergelijke reiskostenvergoeding kenbaar maken door het plaatsen van een vinkje in een systeem van Youforce. De reiskostenvergoedingen waarover het geschil gaat, zijn (aanvullende) vaste reiskostenvergoedingen waarvoor werknemers de keuze ná 12 maart 2020 hebben gemaakt. Dat geschil heeft te maken met het volgende.

Reiskostenvergoedingen die door de inhoudingsplichtige op grond van art. 31(1)(f) Wet LB als eindheffingsbestanddelen zijn aangewezen, worden in de heffing van de inhoudingsplichtige betrokken volgens het regime van de werkkostenregeling zoals uitgewerkt in art. 31a(2) Wet LB. Voor vergoedingen van kosten in verband met woon-werkverkeer geldt een zogenoemde gerichte vrijstelling op grond van art. 31a(2)(a) Wet LB. In dat kader geldt als voorwaarde voor het vrijgesteld kunnen verstrekken van een vaste reiskostenvergoeding op basis van de 214-dagenregeling dat de werknemer op ten minste 128 dagen per kalenderjaar naar een vaste plaats van werkzaamheden reist (de 128-dagenvoorwaarde).

Niet in geschil is dat ter zake van de (aanvullende) vaste reiskostenvergoedingen waarover het geschil gaat, op grond van de wet geen aanspraak kan worden gemaakt op de gerichte vrijstelling voor die reiskostenvergoedingen, omdat niet aan de 128-dagenvoorwaarde is voldaan.

In verband met de coronacrisis heeft de staatssecretaris van Financiën bij besluit van 14 april 2020, NTFR 2020/1119 (hierna: het besluit van 14 april 2020) een goedkeuring gegeven die betrekking heeft op de gevolgen van een wijziging in het reispatroon van een werknemer voor de regeling van een onbelaste vaste reiskostenvergoeding. Nadat bij opvolgende beleidsbesluiten de tekst van de passage waarin de goedkeuring is opgenomen niet is gewijzigd, is bij besluit van 16 juni 2020 (hierna: het besluit van 16 juni 2020) de tekst van de desbetreffende passage aangepast onder de noemer van een verduidelijking. De goedkeuring is uiteindelijk van toepassing geweest voor de jaren 2020 en 2021.

Niet in geschil is dat de goedkeuring in deze besluiten meebrengt dat in elk geval over een vaste reiskostenvergoeding waarvoor de werknemer een vinkje heeft geplaatst vóór of op 12 maart 2020 geen loonheffing verschuldigd is, ook als niet voldaan wordt aan de 128-dagenvoorwaarde.

In geschil is of (aanvullende) vaste reiskostenvergoedingen waarvoor werknemers de keuze in het kader van een IKB-regeling ná 12 maart 2020 hebben gemaakt, vallen onder de goedkeuring voor vaste reiskostenvergoedingen in het Besluit noodmaatregelen coronacrisis van 14 april 2020.

Hof Amsterdam 23 april 2024, NTFR 2024/1174, heeft die vraag ontkennend beantwoord. Het heeft geoordeeld dat de goedkeuring alleen ziet op (het ongewijzigd laten doorlopen van) vaste reiskostenvergoedingen die reeds vóór 13 maart 2020 waren toegekend.

A-G Pauwels meent dat de voor de uitleg van beleid geldende objectieve-beschouwingmaatstaf (HR BNB 1980/218) met zich brengt dat de goedkeuring van 14 april 2020 redelijkerwijs niet zo kan worden opgevat dat zij alleen betrekking heeft op reiskostenvergoedingen die vóór 13 maart 2020 zijn toegekend. Wel brengt de ‘verduidelijking’ bij een op 18 juni 2020 gepubliceerd besluit mee dat de goedkeuring wordt beperkt, maar dat kan het eerder gewekte vertrouwen niet wegnemen. Dit een en ander betekent dat de goedkeuring ook van toepassing is op reiskostenvergoedingen waarop een onvoorwaardelijk recht is verkregen tussen 12 maart 2020 en 18 juni 2020.

De A-G concludeert tot gegrondverklaring van het cassatieberoep.