Centrale Raad van Beroep, 12-03-2020, ECLI:NL:CRVB:2020:654, 18/1611 AOW

In hoger beroep heeft de Svb gesteld dat de omstandigheid dat het voorschrift van artikel 18 van Vo 987/2009 niet is gevolgd geen nieuw feit is in de zin van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat betrokkene die grond had kunnen indienen tegen de besluiten waarvan herziening wordt verzocht.

Betrokkene heeft aangevoerd dat de Svb heeft erkend het verzoek abusievelijk niet te hebben doorgezonden naar de [C] autoriteiten. Dat is volgens betrokkene een nieuw feit. Betrokkene heeft een voorwaardelijk verzoek om schadevergoeding ingediend voor het geval de Nederlandse socialezekerheidswetgeving van toepassing blijft.

Tussen partijen is niet in geschil dat het verzoek van betrokkene, voor zover dat betreft de jaren 2010 en 2011, een herhaalde aanvraag betreft als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb, nu over die jaren al eerder was beslist bij de besluiten van 17 december 2013 en 10 oktober 2014. In hoger beroep spitst het geschil zich toe op de periode na 1 mei 2010, aldus van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2010 en het jaar 2011.

Volgens vaste rechtspraak toetst de bestuursrechter in het geval een bestuursorgaan toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden of het bestuursorgaan zich terecht, zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als het bestreden besluit die toets doorstaat, kan de bestuursrechter niettemin aan de hand van de beroepsgronden tot het oordeel komen dat de afwijzing van het herzieningsverzoek evident onredelijk is (zie de uitspraken van de Raad van 20 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4872 en 23 april 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1449).

Onder nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden worden verstaan feiten of omstandigheden die ná het eerdere besluit zijn voorgevallen, dan wel feiten of omstandigheden die weliswaar vóór het eerdere besluit zijn voorgevallen, maar die niet vóór dat besluit konden worden aangevoerd. Nieuw gebleken feiten zijn ook bewijsstukken van al eerder gestelde feiten of omstandigheden, als deze bewijsstukken niet eerder konden worden overgelegd.

Betrokkene heeft tegen de besluiten van 17 december 2013 en 10 oktober 2014 geen rechtsmiddelen aangewend, terwijl hij de gestelde onbevoegdheid van de Svb in een procedure tegen die besluiten had kunnen aanvoeren. Dat de Svb heeft erkend dat hij de aanvragen destijds had moeten doorsturen naar de bevoegde instantie in Luxemburg, maakt dat niet anders. Evenmin kan in dit argument aanleiding gevonden worden voor het oordeel dat de afwijzing van het herzieningsverzoek evident onredelijk is. De besluiten zijn op rechtsgevolg gericht en worden volgens vaste rechtspraak opgevat als een weigering om, ook als het verzoek eerst door de [C] autoriteiten in behandeling wordt genomen, medewerking te verlenen aan de totstandkoming van een regularisatieovereenkomst. Een dergelijke weigering wordt door de rechter inhoudelijk getoetst. De Raad verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 22 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3812.

Dit betekent dat de Svb het verzoek op goede gronden heeft afgewezen, zodat het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond is. Aangevallen uitspraak 1 komt daarom voor vernietiging in aanmerking.

De Svb heeft gesteld dat de uitspraken van de rechtbank getuigen van excessief formalisme door de besluiten van de Svb te vernietigen en de Svb te gelasten het verzoek alsnog door te sturen naar de [C] autoriteiten. De Svb acht zich niet onbevoegd om te beslissen op de verzoeken van betrokkene. De rechtbank had de schending van het procedurevoorschrift van artikel 18 van Vo 987/2009 dienen te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, nu betrokkene niet is benadeeld omdat de Svb bij een correcte procedure evenmin zou hebben ingestemd met regularisatie. Een lange en onnodige procedure bij doorzending naar Luxemburg waarvan de uitkomst al vaststaat acht de Svb niet gewenst.

De Raad onderkent dat een verzoek tot het sluiten van een regularisatieovereenkomst over een tijdvak vanaf 1 mei 2010 op grond van artikel 18 van Vo 987/2009 bij de [C] autoriteiten moet worden ingediend. Dit wil echter niet zeggen dat de [C] autoriteiten bij uitsluiting bevoegd zijn om op het verzoek te beslissen. Aangezien het verzoek strekt tot het sluiten van een overeenkomst, moet ook de Nederlandse bevoegde autoriteit besluiten al dan niet medewerking te verlenen aan het verzoek. Een dergelijk besluit is op rechtsgevolg gericht. Voor de bestreden besluiten 2 en 3 betekent dit dat de rechtbank die besluiten ten onrechte vanwege onbevoegdheid van de Svb heeft vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad bestreden besluiten 2 en 3 opvatten als een weigering om, ook indien het verzoek eerst door de [C] autoriteiten in behandeling wordt genomen, medewerking te verlenen aan de totstandkoming van een regularisatieovereenkomst. Deze besluiten kunnen en zullen inhoudelijk worden getoetst.

Betrokkene heeft gesteld dat de Svb ten onrechte de procedure van de artikelen 16 en 73 van Vo 987/2009 niet heeft nageleefd. De Raad verwerpt deze stelling. Betrokkene heeft in juli 2016 aan de Svb verzocht om, voor zover nodig door het sluiten van een regularisatieovereenkomst, te bepalen dat betrokkene in de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 oktober 2014 uitsluitend verzekerd is geweest krachtens de socialezekerheidswetgeving van Luxemburg. Nu betrokkene zijn verzoeken pas een tijd na afloop van de tijdvakken in geding heeft ingediend, en daarbij uitdrukkelijk de mogelijkheid van het sluiten van een bijzondere overeenkomst tussen Nederland en Luxemburg heeft benoemd, is begrijpelijk dat de Svb dit verzoek heeft opgevat als te zijn gericht op het sluiten van een dergelijke overeenkomst over tijdvakken in het verleden, en niet als een verzoek de toepasselijke wetgeving vast te stellen op de wijze die is voorzien in artikel 16 van Vo 987/2009. Gelet op het tijdstip waarop betrokkene zijn verzoek heeft ingediend en de wijze waarop hij dit heeft ingericht, kan hij zich in dit geding niet met vrucht beroepen op schending van de voorschriften van de artikelen 16 en 73 van Vo 987/2009.

Over de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 oktober 2014 is de tussen de EU‑lidstaten België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg en Nederland gesloten zogenoemde Rijnvarendenovereenkomst (Strct. Nr. 3397 van 25 februari 2011, als gerectificeerd in Stcrt. Nr. 3397 van 7 maart 2001) van toepassing. In artikel 4 van de Rijnvarendenovereenkomst is bepaald dat op Rijnvarenden niet, althans niet gelijktijdig, de socialezekerheidswetgeving van toepassing is van meer dan één Staat. Verder is op grond van de in dit artikel opgenomen aanwijsregels de socialezekerheidswetgeving van toepassing van de Staat waar volgens de Rijnvaartverklaring de exploitant van het schip waarop de Rijnvarende arbeid verricht, gevestigd is.

Ingevolge artikel 16, eerste lid, van Vo 883/2004 kunnen de bevoegde autoriteiten van twee of meer lidstaten – al dan niet op verzoek – een overlegprocedure starten die erin kan uitmonden dat, ten behoeve van de betrokken Rijnvarenden, uitzonderingen worden vastgesteld op de in de Rijnvarendenovereenkomst opgenomen aanwijsregels. Het gaat hierbij om een discretionaire bevoegdheid, waarin de bevoegdheid om afwijzend te beslissen op een dergelijk verzoek besloten moet worden geacht.

Ten tijde van bestreden besluit 3 was de fiscale procedure over 2013 nog niet afgerond. De Svb beslist in zijn vaste praktijk afwijzend op verzoeken om een procedure tot het sluiten van een regularisatieovereenkomst te starten, indien er in de fiscale kolom nog een procedure loopt over de ingevolge de aanwijsregels toe te passen wetgeving. De Raad acht dit niet onredelijk en verwijst in dit verband naar wat hij heeft overwogen in zijn uitspraken van 9 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3578 en ECLI:NL:CRVB:2016:3556, herhaald in zijn uitspraak van 28 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2634. Hieraan doet niet af dat recente rechtspraak (betrokkene noemt het arrest van de Hoge Raad van 5 oktober 2018, ECLI:NL:HR:2018:1725, de uitspraak van de Raad van 28 augustus 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2817, en de uitspraak van het Hof Den Bosch van 28 augustus 2019, ECLI:NL:GHSHE:2019:3139) wellicht aanleiding geeft tot een andere benadering in de toekomst. De Svb heeft ter zitting te kennen gegeven hierover met andere betrokken Nederlandse organen in overleg te zijn getreden en uiteengezet dat verschillende oplossingsrichtingen denkbaar zijn. Waar het hier gaat om een discretionaire bevoegdheid in het kader van een veelomvattende problematiek, ligt een terughoudende rechterlijke opstelling vooralsnog voor de hand.

In dit geding is niet gebleken van omstandigheden om in voor betrokkene begunstigende zin af te wijken van het door de Svb gehanteerde uitgangspunt. Dat betekent dat de rechtbank het beroep van betrokkene tegen bestreden besluit 3 in zoverre ten onrechte gegrond heeft verklaard.

De Raad is met de Svb van oordeel dat betrokkene op grond van de aanwijsregels voor het jaar 2012 en de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 oktober 2014 was onderworpen aan de socialezekerheidswetgeving van Nederland. Hieraan doet niet af dat betrokkene beschikt over een door de [C] autoriteiten afgegeven E106-formulier, omdat dit formulier niet de strekking heeft de toepasselijke wettelijke regeling te bepalen, maar een beperkte strekking heeft. Het betreft uitsluitend de vaststelling door de [C] autoriteiten dat betrokkene in de lidstaat van afgifte – Luxemburg – recht heeft op verstrekkingen wegens ziekte en moederschap. Inwerkingtreding van de Rijnvarendenovereenkomst maakt dit niet anders. De Raad sluit aan bij zijn eerdere uitspraken van 22 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3825, en 28 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2634.

De Svb pleegt de in artikel 16 van Vo 883/2004 gegeven discretionaire bevoegdheid om een regularisatieprocedure te starten over reeds verstreken verzekeringstijdvakken, alleen toe te passen indien blijkt van voldoende in aanmerking te nemen bijzondere omstandigheden, waarbij niet alomvattend nader is gedefinieerd wat daar precies onder moet worden verstaan. Daarbij hecht de Svb bijzondere betekenis aan de vraag vanaf welk moment de betrokkene op grond van besluiten of andere correspondentie van de Belastingdienst of de Svb, er meer dan voorheen rekening mee heeft moeten houden dat hij verzekerd zou worden geacht voor de Nederlandse socialezekerheidswetgeving.

De Raad heeft reeds eerder geoordeeld dat dit beleid niet onredelijk is (zie de uitspraak van 22 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3820). Daarbij is opgemerkt dat het in de rede ligt om bij de weging van de betekenis van deze correspondentie in ieder geval te betrekken de wijze waarop de correspondentie is gemotiveerd en de vraag wat betrokkene hieruit in zijn concrete situatie heeft kunnen opmaken. De Raad is van oordeel dat correspondentie van de zijde van de Belastingdienst in dit verband een rol kan spelen. Hieraan doet niet af dat de inspecteur van belastingen en de belastingrechter zich dienen te richten naar een A1‑verklaring van de Svb, inhoudende dat de Nederlandse wetgeving van toepassing is, zolang die verklaring niet is ingetrokken of ongeldig is verklaard. Bepalend is of in de correspondentie van de Belastingdienst inhoudelijk juiste en toereikend gemotiveerde informatie wordt verstrekt op basis waarvan de betrokkene er meer dan voorheen rekening mee moet houden dat hij verzekerd zal worden geacht voor de Nederlandse socialezekerheidswetgeving. Verder kan het op de weg van een betrokkene liggen rechtshulp te zoeken als hij correspondentie van de Svb of de Belastingdienst niet goed begrijpt. Ook kan van belang worden geacht of in het te beoordelen tijdvak sprake is van ongewijzigde omstandigheden ten opzichte van het tijdvak waarop de correspondentie betrekking heeft.

Volgens eigen beleid dient de Svb ook te onderzoeken of er andere van belang zijnde bijzondere omstandigheden zijn die bij het regularisatieverzoek een rol moeten spelen.

De Raad heeft eerder in vergelijkbare gevallen de stelling verworpen dat op verzoek per definitie een regularisatieovereenkomst moet worden gesloten in alle gevallen waarin dit in het belang van betrokkenen zou zijn. Artikel 16, eerste lid, van Vo 883/2004 verplicht hiertoe niet. Aanvaarding van de betreffende stelling zou ertoe leiden dat de in Vo 883/2004 opgenomen aanwijsregels hun nuttig effect geheel of gedeeltelijk verliezen (zie de uitspraak van de Raad van 22 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3820).

Toetsende of de Svb zich in dit geval op het standpunt heeft kunnen stellen dat over 2012 en van 1 januari 2014 tot en met 31 oktober 2014 niet is gebleken van in aanmerking te nemen bijzondere omstandigheden die hadden moeten leiden tot medewerking aan de door betrokkene ingediende regularisatieverzoeken, komt de Raad tot het volgende oordeel.

De Raad onderschrijft de stelling van de Svb dat geen sprake is van het met terugwerkende kracht toepassen van nieuw beleid ten aanzien van het al dan niet meewerken aan regularisatie. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 22 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3820.

De Raad verwerpt de stelling van de Svb dat betrokkene in 2012 op grond van de brief van 8 november 2006 van de Belastingdienst meer dan voorheen rekening heeft moeten houden met de mogelijkheid dat hij in het vervolg onderworpen zou worden geacht aan de Nederlandse wetgeving. Betrokkene is na de periode waarop deze brief zag op andere schepen en voor andere werkgevers werkzaam geweest. Daarnaast heeft betrokkene wisselende mededelingen ontvangen van verschillende instanties over zijn verzekeringsplicht in Nederland. In het pensioenoverzicht van 8 december 2009 is aan betrokkene medegedeeld dat zijn verzekeringssituatie tot en met 25 februari 2009 is onderzocht en dat hij over de periode van 1 maart 2004 tot en met 25 februari 2009 niet verzekerd was in Nederland. Dit terwijl volgens de gegevens van de Belastingdienst die zich in het dossier bevinden, betrokkene vanaf 6 maart 2008 werkzaam was op het motorschip [naam schip], waarvan [Y] de exploitant was. In 2012 was betrokkene nog steeds werkzaam op dit schip van deze exploitant. Op grond van wat de Svb heeft aangevoerd kan geen aanknopingspunt worden gevonden voor het oordeel dat betrokkene in 2012 redelijkerwijs had moeten weten dat hij desondanks wel verzekerd in Nederland werd geacht. Het ligt dan ook in de rede dat de Svb alsnog de [C] autoriteiten benadert met het verzoek medewerking te verlenen aan een regularisatieovereenkomst over 2012. Dit kan echter anders worden als de Svb aannemelijk maakt dat er over dit tijdvak bijzondere omstandigheden zijn om van regularisatie af te zien.

Met betrekking tot de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 oktober 2014 heeft de Svb hangende de beroepsprocedure erkend dat dit besluit op een ondeugdelijke motivering berust, aangezien over het jaar 2014 in de fiscale kolom geen rechtsmiddelen zijn aangewend. Verzocht is de afwijzing van het verzoek om regularisatie over deze periode bij bestreden besluit 3 in stand te laten op de grond dat betrokkene er meer dan voorheen rekening mee heeft moeten houden dat hij verzekerd zou worden geacht in Nederland. De Raad onderschrijft deze gewijzigde motivering van de Svb in die zin dat betrokkene op 17 december 2013 een afwijzende beslissing heeft ontvangen op zijn verzoek om tot regularisatie over te gaan over het jaar 2010. Uit dit besluit is op te maken dat de verzekeringspositie van betrokkene in Nederland lag. In 2010 was betrokkene net als in de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 oktober 2014 werkzaam op het schip [naam schip]. Onder deze omstandigheid heeft de Svb kunnen concluderen dat er over 2014 geen sprake is van bijzondere omstandigheden om tot regularisatie over te gaan. Deze zijn evenmin gelegen in de overige omstandigheden die betrokkene heeft aangevoerd. Voor wat betreft het E106‑formulier verwijst de Raad naar wat is overwogen in 3.5.1. Verder heeft betrokkene wel gesteld, maar niet aannemelijk gemaakt dat de Svb in vergelijkbare andere gevallen – weloverwogen – een regularisatieprocedure is gestart.

De conclusie is dat de Svb over het jaar 2012 medewerking moet verlenen aan het verzoek tot regularisatie, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn om dat niet te doen. De afwijzing van het verzoek over 1 januari 2014 tot en met 31 oktober 2014 blijft, onder een gewijzigde motivering, in stand.

Uit 3.5.1 tot en met 3.5.8 volgt dat de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 terecht, zij het op andere gronden, gegrond heeft verklaard, maar dat de rechtbank op een onjuiste wijze zelf in de zaak heeft voorzien. De Raad zal aangevallen uitspraak 2 in zoverre vernietigen. Over het jaar 2012 ziet de Raad gelet op de aard van de zaak en omdat nog nader onderzoek moet worden verricht, geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien. De Svb dient daarom een nieuw besluit op bezwaar te nemen over 2012 met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een zo voortvarend mogelijk definitieve afdoening van het geschil ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar tegen primair besluit 2 alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

Uit 3.5.1 tot en met 3.5.9 volgt verder dat bestreden besluit 3, voor zover het de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 oktober 2014 betreft onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet van een deugdelijke motivering is voorzien. Deze schending van de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb wordt gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat de belanghebbenden door deze schending niet zijn benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet had voorgedaan, zou een besluit met een gelijke uitkomst zijn genomen. De Raad zal aangevallen uitspraak 3 vernietigen, behalve ten aanzien van de proceskosten en het griffierecht, en het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond verklaren.

4. Betrokkene heeft een voorwaardelijk verzoek om schadevergoeding ingediend voor het geval het niet tot regularisatie komt. De bestreden besluiten 1 en 2 blijven in stand, waardoor er geen reden is om tot schadevergoeding over te gaan. Of het tot regularisatie zal komen over het jaar 2012 is nu nog niet te zeggen. Het verzoek om schadevergoeding hoeft daarom in zoverre niet inhoudelijk te worden beoordeeld.

5. Er is aanleiding de Svb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep met betrekking tot de aangevallen uitspraken 2 en 3. Deze kosten worden begroot op

€ 2.100,-.