Gerechtshof Amsterdam, 15-08-2008, BF0084, 07/0181

uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer

op het hoger beroep van

tegen de uitspraak in de zaak no. SBR 06/1230 van de rechtbank Utrecht van 26 februari 2007 in het geding tussen

en

de heffingsambtenaar.

1. Ontstaan en loop van het geding

1.2. Na daartegen gemaakt bezwaar heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak gedagtekend 6 december 2005 de waarde van de woning verminderd tot € 158.000 en belanghebbendes verzoek om vergoeding van diens kosten van bezwaar afgewezen.

1.3. Na bezwaar tegen de onder 1.2 bedoelde afwijzing heeft de heffingsambtenaar bij besluit van 22 december 2005 belanghebbende alsnog een vergoeding voor diens kosten van bezwaar toegekend van € 40,25.

1.6. Belanghebbende heeft op 12 juli 2007 een verweerschrift ingediend, waarmee hij tevens incidenteel hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank heeft ingesteld.

1.7. Op 4 oktober 2007 is van de heffingsambtenaar een verweerschrift met betrekking tot het incidentele hoger beroep ontvangen.

1.8. Belanghebbende heeft bij brief van 5 november 2007 een brief met betrekking tot het verweerschrift van 4 oktober ingezonden.

1.9. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 april 2008. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht.

2. Overwegingen

2.1. Geschil

2.1.1. Het hoger beroep van de heffingsambtenaar betreft uitsluitend de hoogte van de te vergoeden kosten van het bezwaar en het beroep in eerste aanleg. Ten aanzien van de kosten van bezwaar is in geschil of de vergoeding daarvoor moet worden bepaald met inachtneming van de hierna opgenomen beleidsregel van de gemeente Zeist.

2.1.2. Het incidentele hoger beroep van belanghebbende richt zich tegen de door de rechtbank uitgesproken proceskostenveroordeling. Belanghebbende stelt dat ten onrechte niet alle proceshandelingen in de kostenveroordeling zijn betrokken.

2.1.3. Belanghebbende heeft het Hof voorts verzocht een uitspraak te doen met betrekking tot de wijze van betaling van de door de rechtbank in de bestreden uitspraak gelaste vergoeding van € 37 griffierecht alsmede van de door de heffingsambtenaar toegekende vergoeding voor de kosten van bezwaar van € 40,25.

2.2. Oordeel van de rechtbank

De rechtbank heeft voor zover hier van belang het volgende overwogen, waarbij belanghebbende is aangeduid als eiser en de heffingsambtenaar als verweerder en waarin de Algemene wet bestuursrecht wordt aangeduid als Awb:

Het hoofd belastingen van de gemeente Zeist heeft voor de toepassing van de wegingsfactoren die zijn genoemd in onderdeel C1. van de bijlage bij het Bpb op 2 mei 2005 de Beleidsregel inzake de toepassing van de wegingsfactoren proceskosten in belastingzaken vastgesteld. Artikel 2, aanhef en onder a, onderdeel 1, van die beleidsregel bepaalt, voor zover hier van belang, dat voor de toepassing van bedoelde wegingsfactoren een zaak wordt aangemerkt als ‘zeer licht’ indien een belastingbedrag van minder dan € 450,- in geschil is.

2.11 Tussen partijen is niet langer in geschil dat eiser op grond van het bepaalde in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, aanspraak kan maken op een vergoeding van proceskosten ter zake van de behandeling van het bezwaar. Voorts is tussen partijen niet in geschil dat het bedrag van die vergoeding moet worden berekend op basis van het forfaitaire bedrag van € 161,-, zijnde 1 punt. Partijen verschillen evenwel van mening over de toepasbaarheid en grootte van een wegingsfactor op dit bedrag.

2.12 Eiser stelt zich op het standpunt dat de door verweerder toegekende vergoeding van de proceskosten van het bezwaar van € 40,25 te laag is en dat deze op basis van het Bpb € 161,- behoort te zijn. Eiser voert daartoe aan dat verweerder niet bevoegd is tot toepassing van de wegingsfactoren als bedoeld in de bijlage bij het Bpb onder C1. Naar de mening van eiser had de door de heffingsambtenaar op de gemeentelijke Beleidsregel inzake de toepassing van de wegingsfactoren proceskosten in belastingzaken (hierna: de beleidsregel) gebaseerde wegingsfactor van 0,25 derhalve niet, in elk geval niet zonder motivering, mogen worden toegepast.

2.13 Onder verwijzing naar genoemde beleidsregel stelt verweerder zich op het standpunt dat het in geschil zijnde belastingbedrag minder dan € 450,- bedraagt, waardoor de zaak als ‘zeer licht’ wordt aangemerkt en de onder C1. van de bijlage bij het Bpb bedoelde wegingsfactor 0,25 bedraagt.

2.14 De rechtbank dient te beoordelen of verweerder in de berekening van het bedrag van de kostenvergoeding wegens beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand in de bezwaarfase op goede gronden de wegingsfactor 0,25 voor ‘lichte zaken’ heeft toegepast. De rechtbank ziet zich derhalve voor de vraag gesteld of de in de beleidsregel neergelegde algemene regel voor het bepalen van de zwaarte van een zaak in strijd is met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb.

2.15 In de Nota van Toelichting bij het Besluit van 25 februari 2002 tot wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht in verband met de vergoeding van kosten van bezwaar en administratief beroep (hierna: de Nota van Toelichting; Staatsblad 2002, 113) is aangegeven dat het bestuursorgaan de bevoegdheid heeft om in uitvoeringsvoorschriften vast te leggen op welke wijze de wegingsfactoren als bedoeld onder C1. van de bijlage bij het Bpb worden gehanteerd. Ter uitvoering van deze bevoegdheid heeft het hoofd belastingen van de gemeente Zeist voornoemde beleidsregel opgesteld. Artikel 2 van deze beleidsregel geeft invulling aan het begrip ‘zeer licht’, zoals dat ook is opgenomen onder C1. van de bijlage bij het Bpb. Aangezien de beleidregel is opgesteld ten behoeve van de uitleg van wettelijke voorschriften, is de rechtbank van oordeel dat de invulling van dit begrip geen discretionaire bevoegdheid van verweerder betreft, zodat de rechtbank de invulling van dit begrip vol dient te toetsen. De rechtbank overweegt daaromtrent als volgt.

2.16 Artikel 7:15, tweede lid, van de Awb bepaalt dat de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken dienen te worden vergoed. De Nota van Toelichting vermeldt dat de uitkomst van de toepassing van de wegingsfactoren steeds in overeenstemming dient te zijn met de bewerkelijkheid en de gecompliceerdheid van de zaak en de daarmee verband houdende werkbelasting van de rechtsbijstandverlener. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het hanteren van een beleid waarin de zwaarte van een zaak louter wordt bepaald aan de hand van het in geschil zijnde belastingbedrag in strijd is met het bepaalde in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Immers, de hoogte van het in geschil zijnde belastingbedrag is in beginsel niet bepalend voor de bewerkelijkheid en gecompliceerdheid van een zaak en kan derhalve niet, of in elk geval niet alleen, zonder nadere motivering als maatstaf worden gebruikt voor de werkbelasting van de rechtsbijstandverlener en de daarmee voor belanghebbende samenhangende kosten. Verweerder had dan ook niet onderhavige zaak als ‘zeer licht’ mogen aanmerken, alleen omdat het belastingbedrag dat in geschil is minder bedraagt dan € 450,-. De rechtbank vindt steun voor haar oordeel in de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 22 augustus 2003 (www.rechtspraak.nl, LJN AI1404) en van het Hof ’s-Gravenhage van 19 juli 2005 (www.rechtspraak.nl, LJN AU3099).

2.17 Uit het voorgaande volgt dat aan de door het hoofd belastingen van de gemeente Zeist vastgestelde beleidsregel, voor zover betrekking hebbend op de voor de toepassing van de wegingsfactoren van belang zijnde vaststelling van de zwaarte van de zaak, een deugdelijke grondslag ontbreekt, zodat deze buiten toepassing gelaten moet worden. De daarop gebaseerde, bestreden besluiten van respectievelijk 6 en 22 december 2005, voor zover betrekking hebbend op de hoogte van de toegekende beroepskostenvergoeding in bezwaar, komen derhalve voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en overweegt daartoe als volgt.

2.18 Met verwijzing naar hetgeen de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van 2 maart 2006 (www.rechtspraak.nl, LJN AV3988) met betrekking tot de toepassing van wegingsfactoren heeft overwogen, neemt de rechtbank als uitgangspunt dat behandeling van een zaak in de bezwaarprocedure in beginsel behoort tot de categorie ‘gemiddeld’, tenzij er duidelijke redenen zijn om hiervan af te wijken. In dat laatste geval ligt het op de weg van degene die zich er op beroept om de afwijking te onderbouwen. Nu verweerder de hoogte van de gehanteerde wegingsfactor zonder nadere motivering alleen heeft gebaseerd op de hoogte van het in geschil zijnde belastingbedrag en verder geen feiten of omstandigheden heeft genoemd die deze keuze kunnen onderbouwen, heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom onderhavige zaak, in afwijking van het uitgangspunt dat een zaak als ‘gemiddeld’ moet worden aangemerkt, als ‘zeer licht’ aangemerkt zou moeten worden. Onder die omstandigheden dient een zaak als ‘gemiddeld’ worden aangemerkt. De rechtbank stelt derhalve de vergoeding van kosten die eiser in verband met de behandeling van bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken op de voet van het Bpb en de daarbij behorende bijlage, in goede justitie vast op € 161,- wegens door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt à € 161,-, wegingsfactor 1).

2.19 Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat het griffierecht aan eiser wordt vergoed. De rechtbank ziet voorts aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in het kader van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 322,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift) als kosten van verleende rechtsbijstand. In de fase van beroep heeft (de gemachtigde van) eiser van repliek gediend. Nu dit evenwel onverplicht en niet op verzoek van de rechtbank is gebeurd, acht de rechtbank de daarvoor gemaakte kosten niet redelijkerwijs noodzakelijk, zodat deze niet voor vergoeding in aanmerking komen.”

2.3. Feiten

2.3.1. Tot de gedingstukken behoort een beleidsregel (hierna: de Beleidsregel), die als volgt luidt:

“Beleidsregel inzake de toepassing van de wegingsfactoren proceskosten in belastingzaken

De gemeenteambtenaar bedoeld in artikel 231, tweede lid, aanhef en onderdeel b, Gemeentewet, van de gemeente Zeist

Gelet op art. 1:3, vierde lid, Awb, art. 7:15, Awb en art. 2, eerste lid, aanhef en onderdeel a, Besluit proceskosten bestuursrecht juncto onderdeel C.1. van de bij dat Besluit behorende bijlage,

Besluit de volgende beleidsregel vast te stellen:

2. Voor de toepassing van de wegingsfactoren, die zijn genoemd in onderdeel C.1. van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht, wordt een zaak aangemerkt als

3. Deze beleidsregel treedt in werking met ingang van de achtste dag na die van de bekendmaking op de in art. 3:42 Awb voorgeschreven wijze.

De in artikel 231, tweede lid, onderdeel b, van de Gemeentewet bedoelde gemeenteambtenaar

(w.g.)

2-5-2005”

2.3.2. Blijkens de gedingstukken is de Beleidsregel overeenkomstig artikel 3:42 van de Awb bekend gemaakt.

2.3.3. De tekst van de Beleidsregel is afkomstig van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). De VNG heeft aan haar leden bekendgemaakt dat in individuele gevallen van de Beleidsregel kan worden afgeweken.

2.4. Standpunten van partijen

Voor de standpunten van partijen verwijst het Hof naar de gedingstukken, waaronder het proces-verbaal van de zitting in hoger beroep.

2.5. Beoordeling van het geschil in hoger beroep

De toepasselijkheid van de Beleidsregel

2.5.1. De heffingsambtenaar neemt het standpunt in dat voor de vergoeding van de kosten van bezwaar moet worden uitgegaan van de Beleidsregel. Ter onderbouwing daarvan stelt hij het volgende. Bij de toepassing van de Beleidsregel wordt rekening gehouden met de bewerkelijkheid en de gecompliceerdheid van de zaak en de daarmee verband houdende werkbelasting van de rechtsbijstandverlener. Deze zal zich in het algemeen beperken tot het verwijzen naar taxatierapporten waardoor de juridische inbreng in het algemeen gering is. De Beleidsregel is tot stand gekomen op historische (vergelijk het tot 1 september 1999 geldende Besluit proceskosten fiscale procedures), economische (de inspanning van de rechtsbijstandverlener zal toenemen naarmate het belang groter wordt) en praktische (enerzijds het taxatierapport anderzijds de juridische werkzaamheden) gronden. De conclusie van de heffingsambtenaar is dat de vergoeding op grond van de beleidsregel € 80,50 (€ 161 x 1 punt x wegingsfactor 0,5) had moeten bedragen, in plaats van de toegekende € 40,25.

2.5.3. Artikel 4:81, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende bevoegdheid. Blijkens artikel 1:3, vierde lid, van de Awb wordt onder een beleidsregel verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Naar het oordeel van het Hof is de Beleidsregel een beleidsregel als hiervoor bedoeld.

2.5.4. Het Hof overweegt dat beleidsregels als hiervoor bedoeld kunnen leiden tot een behandeling die voor een belanghebbende gunstiger is dan een (strikte) toepassing van de Wet. Beleidsregels kunnen naar het oordeel van het Hof een juiste wetstoepassing echter niet opzij zetten. Het Hof zal beoordelen of de heffingsambtenaar de vergoeding voor de kosten van bezwaar heeft vastgesteld overeenkomstig de geldende wet- en regelgeving en de op grond daarvan gewezen jurisprudentie. Indien dat niet het geval is zal het Hof beoordelen of de rechtbank zulks heeft gedaan.

2.5.5. Artikel 7:15, tweede en vierde lid, van de Awb luidt als volgt:

2.5.6. Artikel 8:75, eerste lid, van de Awb luidt als volgt

“1. De rechtbank is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede lid, eerste volzin, derde en vierde lid, zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.”

2.5.8. Het Hof overweegt dat, in afwijking van het kennelijke uitgangspunt van de Beleidsregel gezien de door de heffingsambtenaar gegeven toelichting (zie 2.5.1) er in dit geval geen taxatie door een deskundige heeft plaatsgevonden en dat tot de verleende rechtsbijstand ook behoren de werkzaamheden van de gemachtigde die zijn gericht op een juiste vaststelling van de feiten. Gelet op een en ander is toekenning van een factor 0,25 dan wel 0,5 overeenkomstig de Beleidsregel niet in overeenstemming met de bedoeling van de besluitgever. Naar het oordeel van het Hof heeft de rechtbank dan ook met juistheid beslist dat de Beleidsregel in het onderhavige geval toepassing mist.

2.5.9. De rechtbank heeft geoordeeld dat voor de toepassing van de wegingsfactor de zwaarte van een zaak `gemiddeld` is, tenzij er duidelijke redenen zijn daarvan af te wijken en dat het in dat laatste geval op de weg ligt van de partij die zich op die afwijking beroept deze te onderbouwen. Naar het oordeel van het Hof is dit oordeel niet in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever. De rechtbank had, nu de heffingsambtenaar de vergoeding van de kosten van bezwaar onjuist heeft vastgesteld, op grond van artikel 8:75 van de Awb zelf de zwaarte van de zaak moeten bepalen. Zij diende dat te doen aan de hand van de gedingstukken en inachtneming van wat partijen over de zwaarte van de zaak hebben aangevoerd. Nu de rechtbank een foutieve maatstaf heeft aangelegd zal het Hof alsnog zelf de vergoeding voor de kosten van bezwaar becijferen.

2.5.10. Het Hof komt op grond van de gedingstukken tot het oordeel dat de door de rechtbank vastgestelde wegingsfactor 1 niet onjuist is. Daarbij neemt het Hof in aanmerking dat tijdens de bezwaarfase niet alleen de waarde van de woning maar ook de vergoeding van de kosten van bezwaar aan de orde was, dat belanghebbende zijn bezwaar tegen de waarde van de woning niet (louter) heeft doen steunen op een voor hem verrichte taxatie van een deskundige en dat de gemachtigde ook werkzaamheden heeft verricht die zijn gericht op een juiste vaststelling van de feiten.

2.5.11. De conclusie met betrekking tot dit onderdeel is dat de uitspraak van de rechtbank met verbetering van gronden in stand kan blijven.

De proceskosten van het beroep in eerste aanleg

2.5.13. Artikel 8:43, eerste en tweede lid, van de Awb luidt als volgt:

2.5.17. Het Hof oordeelt dat de rechtbank op grond van de in 2.5.13, 2.5.6 en 2.5.14 geciteerde bepalingen heeft kunnen beslissen bij het vaststellen van de proceskostenveroordeling de conclusie van repliek als proceshandeling buiten aanmerking te laten omdat het Tarief verwijst naar artikel 8:43, eerste lid, van de Awb en de rechtbank belanghebbende, als indiener van het beroepschrift, niet in de gelegenheid heeft gesteld schriftelijk te repliceren. Anders dan belanghebbende heeft gesteld was de rechtbank niet verplicht belanghebbende hierop vooraf opmerkzaam te maken. De conclusie van repliek kan ook niet worden aangemerkt als een schriftelijke uiteenzetting als bedoeld in artikel 8:43, tweede lid, van de Awb. Voorts is in het Tarief geen plaats ingeruimd voor vergoeding van kosten voor een zogenoemde conclusie van tripliek. De indiening van een dergelijk stuk is ook niet aan te merken als een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb.

De wijze van vergoeden van griffierecht en kosten van bezwaar

2.5.18. Belanghebbende heeft in zijn incidentele hoger beroep tevens grieven aangevoerd met betrekking tot de wijze van betaling van de door de rechtbank in de bestreden uitspraak gelaste vergoeding van € 37 griffierecht alsmede van de door de heffingsambtenaar toegekende vergoeding voor de kosten van bezwaar van € 40,25. Het Hof oordeelt dat de belastingrechter niet bevoegd is hierover een oordeel te geven.

2.6. Slotsom

2.6.1. Gelet op het voorgaande behoeven de overige stellingen van belanghebbende geen behandeling meer.

2.6.2. De slotsom luidt dat het hoger beroep ongegrond is. Ten aanzien van het incidentele hoger beroep is het Hof onbevoegd, voor zover dat de wijze van betaling van de door de rechtbank in de bestreden uitspraak gelaste vergoeding van griffierecht alsmede van de door de heffingsambtenaar toegekende vergoeding voor de kosten van bezwaar. Voor het overige is het incidentele hoger beroep ongegrond.

2.7. Proceskosten hoger beroep

Voor een veroordeling van een partij in de proceskosten in hoger beroep bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

Het Hof bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

Aldus vastgesteld door mrs. O.B. Onnes, voorzitter, J.P.F. Slijpen en J.P. Kruimel, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. E.G. van der Laan als griffier. De beslissing is op 15 augustus 2008 in het openbaar uitgesproken.