Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 19-07-2022, ECLI:NL:GHARL:2022:6281, 21/00369

In geschil is de verbindendheid van de Legesverordening.

Belanghebbende bepleit vernietiging van de legesaanslag omdat naar haar mening de opbrengstlimiet als bedoeld in artikel 229b, lid 1 Gemeentewet is overschreden danwel in strijd is gehandeld met algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Belanghebbende heeft laatststelijk op 13 maart 2022, twee dagen voor de zitting, een nader stuk ingediend met bijlagen 84 tot en met 94. De heffingsambtenaar heeft ter zitting gesteld dat met het indienen van de bijlagen bij dit stuk nieuwe stukken zijn ingediend, en dat hij daardoor in zijn procesbelangen is geschaad. Belanghebbende heeft gesteld dat het vooral bijlagen betreft die ook al eerder zijn ingebracht. Het Hof overweegt dat de bijlagen bij dit stuk nieuwe stukken betreffen die belanghebbende in een eerder stadium in het geding had kunnen brengen en dat zij geen redenen heeft aangevoerd waarom dat niet is gebeurd. Het Hof is van oordeel dat het belang van een goede procesorde zich tegen overlegging van bijlagen 84 tot en met 93 verzet. Het Hof zal bij de beoordeling met de bijlagen bij dit stuk geen rekening houden. Bijlage 94 betreft ook een nieuw stuk maar deze kon niet eerder worden ingebracht, aangezien het een bijlage van 7 maart 2022 betreft, die betrekking heeft op de proceskosten. Het Hof zal dit stuk daarom wel tot de gedingstukken rekenen.

Ingevolge artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet in samenhang met artikel 2 van de Legesverordening kunnen rechten worden geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Ingevolge artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden de tarieven voor de te heffen rechten ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (hierna: de opbrengstlimiet).

Uit arresten van de Hoge Raad (hierna: HR) volgt dat, als een belanghebbende aan de orde stelt dat de opbrengstlimiet is overschreden, de heffingsambtenaar inzicht moet verschaffen in de kostendekkendheid van de verordening. Als vervolgens de belanghebbende voldoende gemotiveerd één of meerdere (kosten)posten in de raming in twijfel trekt, moet de heffingsambtenaar naar vermogen de geuite twijfel wegnemen (HR 4 april 2014, nr 12/02475, ECLI:NL:HR:2014:777 en HR 18 april 2014, nr. 13/00469, ECLI:NL:HR:2014:938).

Het is vaste rechtspraak dat toetsing aan dit winstverbod uitsluitend op het niveau van de betreffende verordening plaats moet vinden. Onderlinge verschillen in kostendekkings-percentages tussen groepen zijn geoorloofd en behoeven geen motivering (zie HR 13 mei 2005, nr. 03076/04, ECLI:NL:HR:2005:AF7525). De toets of de opbrengstlimiet is overschreden dient plaats te vinden op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden (zie HR 13 februari 2015, nr. 14/00655, ECLI:NL:HR:2015:282).

Belanghebbende heeft allereerst aangevoerd dat voor iedere post een afzonderlijke raming dient te zijn opgemaakt en dat de heffingsambtenaar onvoldoende inzicht in de ramingen heeft gegeven.

Het Hof stelt vast dat de heffingsambtenaar bij uitspraak op bezwaar een kostendekkingsoverzicht heeft overgelegd (zie 2.5) en dat hij dit nader heeft gespecificeerd bij zijn verweerschrift in beroep. Uit de door de heffingsambtenaar verstrekte informatie volgen totale geraamde lasten van € 3.794.221 en totale geraamde baten van € 3.376.502. Gelet daarop bedragen de totale baten van de in de Legesverordening opgenomen leges 88,9% van de daarmee in totaal gemoeide lasten.

Belanghebbende heeft vervolgens twijfels geuit bij de ramingen van de heffingsambtenaar en gesteld dat opgenomen baten en/of de lasten niet zijn te herleiden tot de desbetreffende diensten en deze twijfels neergelegd in haar stukken van 3 april 2019, 14 augustus 2019, 9 september 2019, 6 november 2019, 14 oktober 2020, 23 oktober 2020, 29 juni 2021, 24 februari 2022 en 11 maart 2022. De heffingsambtenaar heeft daarop gereageerd in zijn stukken van 18 juli 2019, 22 augustus 2019, 4 oktober 2019, 4 maart 2020, 26 oktober 2020, 27 oktober 2020, 6 september 2021, 2 maart 2022 en 9 maart 2022.Belanghebbende vindt dat de heffingsambtenaar ook met zijn aanvullende stukken nog steeds geen inzicht heeft verschaft in de kostendekkendheid van de Legesverordening, en dat een afzonderlijke raming per post noodzakelijk is.

Het Hof is van oordeel dat de heffingsambtenaar met de door hem overgelegde stukken wel inzicht heeft verschaft in de ramingen van de kosten en baten en daarmee in de kostendekkendheid. Al hetgeen belanghebbende in reactie op de aanvullende stukken heeft opgemerkt, leidt naar het oordeel van het Hof ook niet tot de conclusie dat dit inzicht niet zou zijn verstrekt. Het Hof brengt in dit verband ook in herinnering dat bij een geschil over de naleving van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet niet van de heffingsambtenaar mag worden verlangd dat hij van alle in de Legesverordening genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe hij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd. Ook de wijze waarop en het tijdstip waarop inzicht is geboden in de geraamde baten en lasten ter zake van de diensten zijn niet bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of de geraamde opbrengsten de geraamde lasten overtreffen (zie HR 16 april 2010, nr. 08/02001, ECLI:NL:HR:2010:BM1236). De heffingsambtenaar was dan ook niet verplicht meer bewijs te leveren dan hij (uiteindelijk) heeft gedaan.

Belanghebbende heeft haar grieven in hoger beroep, die erop neerkomen dat zij vindt dat verschillende posten niet juist zijn geraamd, cijfermatig onderbouwd in een nader stuk middels het volgende overzicht:

De heffingsambtenaar heeft ter zitting bevestigd dat belanghebbende terecht de baten-kant van de post Rijbewijzen heeft gecorrigeerd, maar dat deze correctie € 69.050 in plaats van de door belanghebbende voorgestane € 32.765 dient te zijn. Dat betekent dat de baten-kant van de legesverordening, volgens de heffingsambtenaar niet € 3.307.452, maar € 3.376.502 bedraagt en de voorgestelde lagere correctie op dit punt van belanghebbende, met haar instemming ter zitting, wegvalt. Deze correctie betreft de bijdrage die van het Rijk wordt ontvangen voor de rijbewijzen. De kostendekkendheid van de legesverordening komt daarmee op 88,9%, aldus de heffingsambtenaar. De heffingsambtenaar betwist de overige correcties die belanghebbende voorstaat.

Het Hof constateert dat belanghebbende een aantal correcties heeft aangevoerd, zoals schematisch weergegeven in 4.9, die – indien terecht – (cijfermatig) kunnen leiden tot een overschrijding van de opbrengstlimiet. Het betreft de correcties uit dit schema die worden genoemd als mogelijke baten onder 1) tot en met 5).

Het Hof zal voormelde door belanghebbende voorgestane correcties hierna bespreken. Het Hof neemt hierbij als uitgangspunt dat van algehele onverbindendheid van de tariefstelling sprake is indien (a) het de gemeente op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de desbetreffende post(en) (in zoverre) niet diende(n) ter dekking van de kosten waarvoor het recht of de rechten op grond van artikel 229, lid 1, letters a en b, van de Gemeentewet en de desbetreffende verordening mochten worden geheven, en bovendien (b) na de eliminatie van de desbetreffende bedragen uit de lastenraming, de geraamde baten in betekenende mate (dat wil zeggen 10 procent of meer) uitgaan boven het gecorrigeerde bedrag van de geraamde lasten (zie HR 13 april 2012, nr. 10/03650, ECLI:NL:HR:2012:BU7248).

Het betoog van belanghebbende komt er – met betrekking tot de batenkant – op neer dat zij vindt dat de gemeente bij het opstellen van de ramingen het aantal woningen dat in 2018 binnen [het project1] gebouwd zou worden en de bouwkosten daarvan te laag heeft begroot. Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat de gemeente rekening had moeten houden met een aantal van 280 woningen met een bouwsom van € 230.000, 3.600m² voorzieningen van € 118.800, 1/6 van de infrastructuur (uitritten, riolering, bruggen, etc), zijnde € 43.500 en met afwijkactiviteiten bestemmingsplan van € 30.000. Subsidiair vindt belanghebbende dat rekening had moeten worden gehouden met een aantal van 216 woningen tegen een bouwsom van € 230.000, 4.730 m2 voorzieningen van € 156.090, 1/6 van de infrastructuur (uitritten, riolering, bruggen, etc), zijnde € 43.500 en met afwijkactiviteiten bestemmingsplan van € 30.000. Belanghebbende stelt dat de gemeente op de hoogte was van de planning van het project en in haar begroting niet in redelijkheid heeft kunnen uitgaan van een aantal woningen van 200 met een bouwsom van € 150.000. Met deze stellingen trekt belanghebbende de voor het project [het project1] begrote baten ter hoogte van € 825.000 in twijfel.

De heffingsambtenaar heeft daar tegenover gesteld dat de gemeente in haar begroting geen rekening heeft kunnen houden met de door belanghebbende daadwerkelijk in 2018 te bouwen woningen omdat de begroting voor 2018 in de loop van 2017 is vastgesteld, en dat op het moment van vaststelling geen duidelijkheid bestond over de productieopgave van het project. De overleggen met belanghebbende boden de gemeente geen zekerheid over het aantal bouwaanvragen dat in 2018 zou volgen. Een positief advies in het stedenbouwkundig overleg wil namelijk nog niet zeggen dat, en wanneer, een aanvraag zal worden gedaan. In 2018 speelde voorts vanaf april 2018 nieuwe wetgeving over gasloos bouwen. De onderhandelingen hierover met betrekking tot het project zijn gevoerd in de periode juli t/m september 2018. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een aanwijzingsbesluit van de gemeente voor een beperkt aantal woningen in fase II. Op grond van dit besluit heeft de gemeente toegestaan dat deze woningen op gas aangesloten mochten worden als de bouwvergunningsaanvragen nog voor l januari 2019 zouden worden ingediend. Dit is aanleiding geweest de bouwers te vragen de aanvragen voor deze woningen versneld nog in 2018 in te dienen. Dit was echter op het moment van het opstellen van de begroting niet voorzienbaar. De raming van 200 woningen, rekening houdend met een bouwsom van € 150.000 – heeft de gemeente in redelijkheid kunnen maken, ook omdat voorzichtigheid in deze raming is toegestaan. Over de gehanteerde bouwsom merkt de heffingsambtenaar op dat het project in 2017 een minimale bouwsom van € 125.485 kende. Een begrote bouwsom van €150.000 past binnen een voorzichtige begroting, aldus nog steeds de heffingsambtenaar.

De heffingsambtenaar heeft verder aangevoerd dat de aangevraagde infrastructurele voorzieningen jaarlijks minimaal blijken te zijn en daarom niet aanvullend geraamd zijn. De aanslag waarnaar belanghebbende verwijst had betrekking op een aanvraag die volgens de heffingsambtenaar niet voorzienbaar was ten tijde van het vaststellen van de Legesverordening. Voor wat betreft het bedrag aan voorzieningen dat de gemeente volgens belanghebbende had moeten ramen, merkt de heffingsambtenaar op dat uit de stukken van belanghebbende op geen enkele manier kan worden opmaken op welke grond de gemeente een dergelijke hoeveelheid voorzieningen (en infrastructuur) zou dienen te ramen. Voorts heeft hij aangegeven dat uit de stukken blijkt dat voor afwijkingen van het bestemmingsplan (hoofdstuk 2.3 van de tarieventabel) € 27.065,- is geraamd.

Het Hof neemt als uitgangspunt dat een gemeente bij de raming van de baten uit omgevingsvergunningen voorzichtigheid mag betrachten en dat het pessimistisch inschatten van opbrengen niet aan de gemeente kan worden tegengeworpen, tenzij de gemeente die opbrengsten in redelijkheid niet op dat bedrag had kunnen ramen (HR 4 april 2014, nr. 12/05118, ECLI:NL:HR:2014:780). Het Hof is van oordeel dat de gemeente – binnen dit kader – terzake van het project van 1300 woningen in 6 jaar een raming van 200 woningen voor het jaar 2018 in redelijkheid heeft kunnen maken. Dit is een voorzichtigheid die naar het oordeel van het Hof valt binnen de beoordelingsmarge van de gemeente en de gemeente treedt daarmee niet buiten de grenzen van de redelijkheid.

Het Hof is voorts van oordeel dat, nu een voorzichtigheid in de raming niet aan de gemeente mag worden tegengeworpen, ook de gehanteerde bouwsom van € 150.000 per woning, met de door de heffingsambtenaar gegeven onderbouwing, niet van iedere redelijke grond is ontbloot. Dat de gemeente ook in redelijkheid de begroting had kunnen maken met een hogere inschatting van het aantal woningen en een hogere bouwsom, doet aan het vorenstaande niet af. Belanghebbende heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat er aanvullende ramingen hadden moeten plaatsvinden voor infrastructuur, voorzieningen of afwijkactiviteiten bestemmingsplan. De heffingsambtenaar heeft met zijn onderbouwde stellingen de door belanghebbende aangevoerde twijfel naar vermogen weggenomen.

Belanghebbende stelt dat uit het gemeentelijk Werkplan [het project1] 2019 d.d. 25 oktober 2018 volgt dat de totale kosten voor het project [het project1] van € 1.200.000 worden gedekt door de legesinkomsten in verband met het project [het project1] . Belanghebbende verwijst in dat kader naar pagina 6 van dit Werkplan waarin – voor zover hier van belang – het volgende staat vermeld:

De heffingsambtenaar heeft aangevoerd dat het hier een administratieve verwerking in de ‘reserve grote projecten’ (hierna: de reserve) betreft. In de reserve zijn de baten en lasten van het project administratief verbijzonderd in kostenplaatshoofdstuk ‘614’. De reserve is feitelijk een bedrag aan algemene middelen dat naar zijn aard vrij besteed mag worden en gebruikt wordt om negatieve exploitaties van verschillende (grote) projecten gedurende de looptijd op te vangen. De reserve betreft, aldus de heffingsambtenaar, een administratieve verwerking en is voor de leges niet relevant omdat zij niet van invloed is op de kostendekkendheid van de Legesverordening.

Het Hof is van oordeel dat de heffingsambtenaar afdoende inzicht heeft verschaft in de administratieve verwerking van de ontvangen baten. Een toevoeging of onttrekking aan een onbenoemde reserve staat los van een raming van baten en lasten in de begroting. De administratieve verwerking waar belanghebbende hierboven op doelt vormt geen bate (of last ter zake) voor wat betreft de opbrengstlimiet. Belanghebbende heeft niet aannemelijk gemaakt dat de begroting van baten en lasten voor het project op dit punt aanpassing behoeven.

Belanghebbende stelt dat voor het te bouwen [naam10] (hierna: [naam10] ) en voor bruggen voorzienbaar was dat leges in 2018 zouden worden geheven en dat deze ten onrechte niet in de begroting zijn opgenomen bij de baten. Zij heeft daarbij verwezen naar een aanvraag van 3 augustus 2018 voor het realiseren van drie bruggen en naar een aanvraag van 20 september 2018 voor het realiseren van een [naam10] .

De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat deze projecten in de basisraming zijn meegenomen en dat voor het [naam10] de leges in 2018 per saldo – na intrekking van de aanvraag en na restitutie – in 2018 € 70.000 bedroegen. Het Hof is van oordeel dat belanghebbende met de stelling dat de genoemde legesbedragen van deze projecten nominaal moeten zijn terug te vinden in de basisraming van de gemeente te vergaande eisen stelt aan de raming van het bedrag van de baten dat in de gemeentelijke begroting is opgenomen en de onderbouwing daarvan. Het Hof is van oordeel dat een prognose van het aantal bouwaanvragen en daarbij behorende bouwsommen naar haar aard met veel onzekerheid omgeven is. Dat betekent dat bij die prognose geen zekerheid of een volledig inzicht kan worden verlangd ten aanzien van het te verwachten aantal aanvragen en de bijbehorende bouwsommen. Naar het oordeel van het Hof is het aannemelijk dat de baten van deze projecten voldoende in de raming zijn meegenomen. De prognose van de gemeente van in totaal € 1.934.435 voor bouwleges is naar het oordeel van het Hof niet onredelijk.

Belanghebbende stelt dat er legesinkomsten van een project genaamd [naam11] ten onrechte niet in de begroting 2018 zijn opgenomen. Daartoe verwijst zij naar een brief d.d. 12 oktober 2021. Dit betreft een processtuk van de heffingsambtenaar uit een procedure met een andere belanghebbende aangaande de Legesverordening 2019. Over dit project staat in dat stuk:

Belanghebbende heeft informatie overgelegd waaruit blijkt dat er een aanvraag voor een omgevingsvergunning in het Project [naam11] voor een aantal kadastrale percelen is ingediend op 12 februari 2019.

De heffingsambtenaar heeft ten aanzien van deze voorgestane correctie als volgt gereageerd:

Naar het oordeel van het Hof heeft belanghebbende niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente in 2018 in haar begroting een (groter) legesbedrag voor het project [naam11] had moeten opnemen. Het niet expliciet begroten van een dergelijke post uit voorzichtigheid valt naar het oordeel van het Hof binnen de beoordelingmarge van de gemeente, en zij treedt daarmee niet buiten de grenzen van de redelijkheid.

Het Hof is van oordeel dat de opbrengstlimiet niet is overschreden.