Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 10-12-2024, ECLI:NL:GHARL:2024:7634, 22/1126

Belanghebbende is een rechtspersoonlijkheid bezittend openbaar lichaam. Zij is ingesteld door haar deelnemers (de dagelijkse besturen, dan wel colleges van dijkgraaf en heemraden van 21 waterschappen) via een regeling op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

1. Het dagelijks bestuur besluit over de instelling van een nieuw programma of project op basis van een business case, die is opgesteld namens een of meerdere opdrachtgevers. De business case vermeldt het aantal opdrachtgevers, een inschatting van de maximale kosten per opdrachtgever alsmede de door [belanghebbende] uit te voeren activiteiten in het kader van het programma of project. Op diensten kan het voorgaande van overeenkomstige toepassing worden verklaard.

1. De deelnemers betalen de instandhoudingskosten voor [belanghebbende] . Het algemeen bestuur legt de kostenverdeelsleutel voor de instandhoudingskosten vast in de bijdrageverordening.

2. De opdrachtgevers betalen alle kosten voor of te maken binnen de programma’s en projecten en diensten waarin zij participeren.

3. Eventuele overschotten op programma’s, projecten en diensten vloeien terug naar de opdrachtgevers voor die projecten en programma’s en diensten. In geval van tekorten op programma’s, projecten en de diensten betalen de opdrachtgevers het totale bedrag bij.

4. De nadere financieringsafspraken op basis van het tweede en derde lid worden opgenomen in de dienstverleningsovereenkomst, bedoeld in artikel 4, vierde lid.

5. [belanghebbende] mag geen werkzaamheden verrichten voor opdrachtgevers anders dan op basis van een dienstverleningsovereenkomst als bedoeld in artikel 4, vierde lid. Werkzaamheden die behoren tot de programma’s, projecten of diensten worden niet toegerekend aan de bijdrage voor instandhouding, bedoeld in het eerste lid.”

Bij besluit van 6 maart 2015 is door belanghebbende een dienstverleningshandvest opgesteld. Daarin is vastgelegd dat belanghebbende de taken uitvoert in de vorm van collectieve (voor alle deelnemende waterschappen) of facultatieve programma’s, projecten of diensten. De opdrachtgevers (de deelnemende waterschappen) beoordelen de business case en kiezen de vorm waarin het programma, project of de dienst wordt uitgevoerd. Belanghebbende verricht een uitvoeringstoets. Opdrachtgevers zijn hoofdelijk aansprakelijk voor de gemaakte en te maken werkelijke kosten van de door hen aan belanghebbende opgedragen programma’s, projecten of diensten. De kosten van een uit te voeren opdracht worden onder de opdrachtgevers verdeeld volgens kostenverdeelsleutels die per opdracht worden vastgesteld. De gekozen verdeelsleutel wordt in de betreffende dienstverleningsovereenkomst (hierna: DVO) opgenomen. De mogelijke verdeelsleutels zijn de volgende:

-

Gelijke delen – Totale kosten gedeeld door het aantal opdrachtgevers.

-

Naar rato van het aantal inwoners – Percentage gelijk aan het percentage dat het aantal inwoners binnen het eigen zorggebied uitmaakt van het totaal aantal inwoners binnen de zorggebieden van alle opdrachtgevers tezamen.

-

Naar rato van het aantal vervuilingseenheden – Percentage gelijk aan het percentage dat het aantal vervuilingseenheden binnen het eigen zorggebied uitmaakt van het totaal aantal vervuilingseenheden binnen de zorggebieden van alle opdrachtgevers tezamen.

-

Naar rato van het aantal hectare gebied – Percentage gelijk aan het percentage dat het aantal hectare van het eigen zorggebied uitmaakt van het totaal aantal hectare van de zorggebieden van alle opdrachtgevers tezamen.

-

Vast procentueel per opdrachtgever bepaald gedeelte – Procentueel deel van de totale kosten zoals dit als genoemd percentage is bepaald, niet afhankelijk gesteld van berekening of berekeningswijze.

-

Verdeelmodel van de [naam6] – Totale kosten deels verdeeld in gelijke delen, deels naar rato van de belastingopbrengst, een en ander gelijk de [naam6] dit verdeelmodel toepast.

De kostenverdeelsleutel Verdeelmodel van de [naam6] houdt in dat 45% van de bijdrage op basis van een vaste verdeelsleutel tussen de 21 deelnemende waterschappen wordt vastgesteld, en de overige 55% naar rato van de belastingopbrengsten.

In de jaarstukken van belanghebbende voor het jaar 2019 zijn de activiteiten van belanghebbende ondergebracht in de volgende zeven programma’s:

1. bestuur en organisatie

2. kennis en verbinden

3. waterketen

4. bedrijfsfuncties

5. diensten

6. derden

7. projecten Informatiehuis Water

De eerste twee programma’s betreffen algemene activiteiten, waaronder de instandhouding van de organisatie zelf en het bij elkaar brengen van waterschappen en het uitwerken van nieuwe ontwikkelingen. Op basis van programma drie voert belanghebbende alle werkzaamheden betreffende het centraal functioneel beheer van het programma Z-info uit. Dat houdt onder andere in de gebruikersondersteuning, het contractmanagement, de in 2019 gestarte doorontwikkeling van de functionaliteit, de behoefte van het management tot tests en releases en het aanvullend verder ontsluiten van informatie van en naar externe partijen. In het kader van programma vier draagt belanghebbende bij aan een efficiënte ICT-ondersteuning op de bedrijfsfuncties watersysteembeheer, waterveiligheid en vergunning en handhaving. Met programma vijf draagt belanghebbende bij aan efficiënte ondersteuning van de waterschappen met door haar geleverde gemeenschappelijke voorzieningen voor ondersteunende bedrijfsprocessen door kennis samen te brengen over landelijke ontwikkelingen op het gebied van elektronische dienstverlening en databeheer. Programma zes draagt bij aan de ontwikkeling en het beheer van generieke voorzieningen ten behoeve van de informatievoorziening in diverse bedrijfsfuncties van de waterschappen en eventuele derden, waaronder het actuele hoogtebestand en luchtfoto’s, en het programma [naam7] , een samenwerkingstraject van [naam8] en negen waterschappen op ICT-gebied ten aanzien van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Programma zeven ziet op een samenwerkingsprogramma van [naam8] , de waterschappen en provincies.

Partijen zijn ter zitting bij het Hof overeengekomen dat de vijf projecten waarvan belanghebbende gegevens heeft verstrekt, maatgevend zijn voor alle projecten die belanghebbende verricht. Partijen hebben ook afgesproken voor welk deel van het programma deze projecten maatgevend zijn. Deze projecten zijn:

-

[naam9]

-

Modernisering Vangstregistratie

-

Opvolger Nationale Regenradar

-

CERT-WM

-

WILMA

Voor al deze projecten is de toegepaste verdeelsleutel het Verdeelmodel van de [naam6] (zie 2.3).

[naam9] is een voorziening die organisaties in het openbaar bestuur in staat stelt hun toegang tot elektronische netwerken, zoals wifi, op confederatieve basis met elkaar te delen zodat iedere medewerker van een aan [naam9] deelnemende gebruiksorganisatie op plaatsen waar [naam9] beschikbaar wordt gesteld zonder extra kosten op dezelfde wijze een veilige netwerktoegang online kan worden verschaft. Belanghebbende is op 16 mei 2017 een raamovereenkomst aangegaan met Stichting [naam9] (hierna: de [naam9] ). In deze raamovereenkomst wordt aangegeven dat twintig waterschappen, 11 belastingkantoren, de [naam6] , [naam10] en belanghebbende een individuele gebruikersovereenkomst afsluiten met de Stichting met betrekking tot de hiervoor beschreven voorziening. Belanghebbende ondersteunt [naam9] bij het opstellen van de individuele gebruiksovereenkomsten met die deelnemers door de aanlevering van gegevens en draagt zorg voor afspraken met de deelnemers over deelname en het door hen (laten) ondertekenen van de individuele gebruiksovereenkomsten.

In de DVO Modernisering Vangstregistratie hebben eenentwintig waterschappen als opdrachtgever aan belanghebbende als opdrachtnemer de opdracht gegeven het ICT-product Vangstregistratie te leveren en aansluitend vier jaar toe te zien op het beheer en onderhoud van het product (contractmanagement en beheer). Belanghebbende heeft voor die dienst diensten van derden ingekocht en daarnaast zelf kosten gemaakt. De ingekochte diensten zien op de ontwikkeling en implementatie bij de waterschappen van het programma ‘Vangstregistratie 3.0’, een Data Protection Impact Assessment en softwareoplossingen.

In de DVO Opvolger Nationale Regenradar hebben twintig waterschappen als opdrachtgever aan belanghebbende als opdrachtnemer de opdracht gegeven een dienst aan te besteden voor de levering van actuele regeninformatie, het voeren van contractmanagement over deze diensten en zorg te dragen voor de financiële afhandeling van die diensten.

CERT-WM (Computer Emergency Response Team – WaterManagement) betreft een samenwerking van waterschappen met [naam8] . Dit onderdeel van het programma informatieveiligheid is ondergebracht bij belanghebbende. CERT-WM wordt bemenst door werknemers van de waterschappen waarbij medewerkers van belanghebbende superviseren. In samenwerking worden (inter-)nationale adviezen van het Nationaal Cyber Security Center (NCSC) verstrekt aan de deelnemers over kwetsbaarheden in ICT-systemen.

Het project ‘doorontwikkeling gebruik WILMA’ (hierna: WILMA) ziet op een doorontwikkeling van (gedeelde) referentiearchitectuur voor de waterschappen ten aanzien van het inrichten van de informatiehuishouding. De inhoud van WILMA komt tot stand door ‘best practices’ van diverse waterschappen te verzamelen en te verwerken in de WILMA Software Catalogus. WILMA vormt voor belanghebbende de handleiding op het gebied van ICT-architectuur en standaarden. Waterschappen kunnen ook individueel gebruik maken van de architectuurkaders, principes en modellen die in WILMA zijn beschreven. Het bewerken van de inhoud wordt gecoördineerd door belanghebbende. De catalogus wordt ook gebruikt als sprake is van een beveiligingslek. In dat geval kan belanghebbende de desbetreffende waterschappen waarschuwen. De ICT-ondersteuning wordt door belanghebbende uitbesteed aan een derde.

De rechtsvoorganger van belanghebbende, een stichting, heeft om vooroverleg verzocht met betrekking tot de vraag of de vrijstelling van artikel 11, lid 1, onderdeel u van de Wet op de Omzetbelasting 1968 (hierna: Wet OB), ook wel bekend als de koepelvrijstelling, kon worden toegepast op de activiteiten als een gemeenschappelijke regeling zou worden getroffen. De Inspecteur heeft per brief van 28 augustus 2012 het standpunt ingenomen dat dat kon. Per brief van 20 december 2018 heeft de Inspecteur dat standpunt, met ingangsdatum 1 januari 2019, opgezegd. Sindsdien factureert belanghebbende haar prestaties met omzetbelasting.

De deelnemers hebben hun deelname aan de gemeenschappelijke regeling niet opgezegd naar aanleiding van het met omzetbelasting factureren van haar prestaties door belanghebbende.