Hoge Raad, 20-12-2013, ECLI:NL:HR:2013:2049, 12/05049

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i) Tussen [verweerder] en de inspecteur van de Belastingdienst/Randmeren (hierna: de Inspecteur) is een geschil ontstaan over de waardering van een appartement te [plaats] en de in verband daarmee aan [verweerder] opgelegde navorderingsaanslag inkomstenbelasting 1998. Tegen de beslissing op bezwaar waarbij deze aanslag is gehandhaafd heeft [verweerder] beroep ingesteld bij de rechtbank te Arnhem (sector bestuursrecht).

(ii) Tijdens deze beroepsprocedure hebben [verweerder] en de Inspecteur in maart 2008 met betrekking tot onder meer dit geschil een overeenkomst tot mediation gesloten met een mediator te Zwolle (hierna: de mediationovereenkomst).

(iii) In de mediationovereenkomst is bepaald dat de ten tijde van het ondertekenen daarvan geldende regels van het Nederlands Mediation Instituut (NMI), in het bijzonder het NMI-reglement, op de mediation van toepassing zijn. Verder is in die overeenkomst onder meer opgenomen:

“4. Regels van de mediation

De mediator en partijen zullen zich tenminste aan de regels van het NMI-reglement houden. (...) De kernafspraken betreffen in elk geval:

(...)

Onverplichtheid

Partijen kunnen tijdens de mediation vrijuit mondeling en schriftelijk voorstellen doen of standpunten innemen zonder dat zij daardoor verplichtingen aangaan. Alleen schriftelijke overeenkomsten, die door beide partijen zijn ondertekend, kunnen nieuwe verplichtingen opleveren.

Afspraken

• Wanneer sprake is van tussentijdse afspraken worden partijen daardoor alleen gebonden indien deze afspraken schriftelijk worden vastgelegd, en daarbij staat vermeld dat partijen aan deze afspraak juridisch worden gebonden, ofwel pas tegelijk met de eindovereenkomst, ofwel ook al eerder. De mediator dient in dat geval "voor gezien" mee te tekenen.

• Wanneer de mediation eindigt met een overeenstemming wordt het resultaat schriftelijk vastgelegd. De mediator verstrekt partijen de nodige inlichtingen over het karakter van deze afspraken (bijvoorbeeld of sprake is van een vaststellingsovereenkomst).”

(iv) In het NMI-reglement (versie 2001) is onder meer bepaald:

“Artikel 5 - Vrijblijvendheid

Partijen kunnen niet worden gehouden aan de door hen tijdens de Mediation ingenomen standpunten en voorstellen alsmede de door hen aan de Mediator of aan de andere Partij gedane mededelingen, behoudens hetgeen tussen hen is overeengekomen in een vaststellingsovereenkomst als bedoeld in artikel 14. Partijen kunnen van het vorenstaande afwijken indien en voor zover zij zulks uitdrukkelijk schriftelijk overeenkomen.

(...)

Artikel 14 - Vastlegging van het resultaat van de Mediation

Bij het bereiken van een regeling in der minne wordt deze in een vaststellingsovereenkomst tussen Partijen vastgelegd. De Mediator draagt er zorg voor dat hetgeen Partijen zijn overeengekomen deugdelijk wordt vastgelegd.”

“Voor wat betreft het verschil van inzicht betreffende het jaar 1998 blijkt dat het alsnog nagaan of de taxatie van het appartement van [verweerder] geheel correct is gedaan een nieuw licht op de zaak te kunnen werpen. Bij een verschil, zal de belasting op basis van dat nieuwe feit worden herberekend.

[De Inspecteur] legt de dan te volgen procedure uit. (...) [verweerder] heeft nog dezelfde middag ingestemd met dit traject. (...)”

(vi) Op 3 april 2008 hebben partijen een zogenoemde “Vaststellingsovereenkomst waardering onroerende zaken” ondertekend. De overeenkomst is door de mediator niet voor ‘gezien’ getekend. In deze overeenkomst is onder meer bepaald:

“[Partijen] hebben een vaststellingsovereenkomst (conform artikel 7:900 Burgerlijk Wetboek) gesloten ter bepaling van de waarde in het economisch verkeer van de onroerende zaak (...) als grondslag voor de heffing van de inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen.

De taxateur die optreedt namens de belastingplichtige en de taxateur die optreedt namens de Belastingdienst taxeren de onroerende zaak nadat deze overeenkomst is gesloten.

(…)

Voorwaarden:

- (…)

- Als de taxateurs het eens zijn over de waarde van de onroerende zaak, doet de belanghebbende afstand van rechtsmiddelen tegen de aanslag voor wat betreft de waardering van de onroerende zaak (...).

- Als de taxateurs het niet eens kunnen worden over de waarde van de onroerende zaak dienen de taxateurs ieder afzonderlijk een taxatieverslag in.”

(vii) Bij brief van 28 juli 2008 heeft de Inspecteur aan [verweerder] geschreven:

“(...) Tijdens het gesprek onder leiding van de mediator hebben we afgesproken dat zal worden nagegaan of de taxatie van het pand (…) geheel correct is gedaan. De afspraak was, dat een door u aan te wijzen taxateur gezamenlijk met een waardetaxateur van de Belastingdienst het pand opnieuw in ogenschouw zal nemen. U heeft de naam genoemd van [betrokkene 1]. Van de kant van de Belastingdienst is [betrokkene 2] gevraagd op te treden als taxateur.

[betrokkene 1] heeft samen met [betrokkene 2] op 18 juni 2008 het pand getaxeerd naar de waarde op 1 januari 1998. Zij zijn tot een waarde gekomen van fl. 400.000. Deze waarde hebben zij afgeleid uit de verkoop van het pand (…) per 15 juli 2002. Daarbij hebben zij geen rekening gehouden met de omstandigheden waaronder het pand is verkocht. Op het pand lag beslag en om te voorkomen dat het pand via een veiling zou worden verkocht heeft vrijwillige verkoop plaatsgevonden waarbij zeker niet de maximaal haalbare prijs is overeengekomen. Als vergelijkingsobject kan het in 2002 verkochte pand niet dienen.

Bovendien is het voor mij onbegrijpelijk hoe [betrokkene 1] als register Makelaar-taxateur in 1999 kan zeggen, dat een pand fl. 750.000 waard is en precies 9 jaar later hetzelfde pand naar de toestand per 1 januari 1998 waardeert op fl. 400.000.

lk kan dan ook geen vertrouwen ontlenen aan het op 19 juni 2008 uitgebrachte rapport. Ik ben van mening dat de indertijd gemaakte taxaties de juiste zijn. (...)”

(viii) Nadat de mediator aan de rechtbank had laten weten dat de mediation niet tot een oplossing van het geschil heeft geleid, heeft de rechtbank de behandeling van het geschil voortgezet. Dit heeft geresulteerd in de uitspraak van 17 september 2009 waarin de rechtbank zich onbevoegd heeft verklaard. Deze uitspraak is onherroepelijk geworden.

De rechtbank heeft de vorderingen afgewezen. Het hof heeft alsnog de gevorderde verklaring voor recht uitgesproken en voorts de Staat veroordeeld de navorderingsaanslag IB/PVV 1998 dienovereenkomstig vast te stellen, op straffe van een dwangsom. Daartoe heeft het hof in rov. 3.4 als volgt overwogen:

“(…) Uit de mededeling van de mediator aan de rechtbank Arnhem, alsmede het ontbreken van een getekende eindovereenkomst als bedoeld in artikel 4.5 van de mediationovereenkomst, kan worden geconcludeerd dat de mediation niet met (eind)overeenstemming als bedoeld in artikel 4.5, tweede bullet is geëindigd. De vraag die daarom voorligt is of de overeenkomst wel is aan te merken als een juridisch bindende tussenafspraak als bedoeld in artikel 4.5, eerste bullet, ondanks het feit dat de mediator die afspraak niet ‘voor gezien’ heeft ondertekend. Het hof is van oordeel dat met het bepaalde in de mediationovereenkomst, alsmede in het NMI-reglement is beoogd een duidelijk onderscheid te maken tussen de vertrouwelijke besprekingen, die partijen niet binden (de zogenoemde proefballonnen) en de afspraken waarvan het de bedoeling is dat deze partijen wel binden. Naar het oordeel van het hof heeft [verweerder] de overeenkomst mogen opvatten als een afspraak uit de laatstbedoelde categorie, waarbij partijen (blijkens de daarin opgenomen voorwaarden) zijn overeengekomen dat de inspecteur – indien [betrokkene 1] en [betrokkene 2] het eens zijn over de waarde van de onroerende zaak – die waarde als uitgangspunt zal nemen voor de aanslag en [verweerder] alsdan afstand doet van rechtsmiddelen tegen die aanslag. Het hof leidt dit af uit de omstandigheid dat boven de (de door de belastingdienst opgestelde) overeenkomst met zoveel woorden is opgenomen dat het een “vaststellingsovereenkomst waardering onroerende zaken” betreft (wat zich slecht verhoudt met een proefballon) en in die overeenkomst de voorwaarden zijn opgenomen die hierbij gelden. Uit die voorwaarden blijkt evenmin dat sprake is van een proefballon, integendeel, daaruit blijkt dat de taxatie – indien de taxateurs het eens zijn – in ieder geval bindend is voor [verweerder], in die zin dat hij afstand doet van rechtsmiddelen, hetgeen impliceert dat de aanslag conform die taxatie wordt vastgesteld. Dat partijen een herberekening conform taxatie tijdens de mediation zijn overeengekomen wordt ook bevestigd door de brief van 6 maart 2008 van de mediator waarin is vermeld: “alsnog [zal worden, hof] nagegaan of de taxatie van het appartement correct is gedaan (...) Bij een verschil, zal de belasting op basis van dat nieuwe feit worden herberekend.”. Uit deze brief blijkt bovendien dat de mediator van de in de overeenkomst opgenomen afspraken op de hoogte was. De enkele omstandigheid dat onder de overeenkomst de handtekening van de mediator ontbreekt, kan in de gegeven omstandigheden waarbij de afspraak kennelijk wel de instemming van de mediator heeft, aan de verwachting van [verweerder] omtrent het bindende karakter van die afspraak niet afdoen. Op het formulier is immers (door de belastingdienst) geen plaats ingeruimd voor een handtekening, terwijl gesteld noch gebleken is dat de inspecteur aan [verweerder] heeft kenbaar gemaakt dat dit is gebeurd om te voorkomen dat van een bindende tussenafspraak als bedoeld in artikel 4.5 van de mediationovereenkomst sprake is. Dat sprake was van een standaardformulier maakt een en ander niet anders. Omstandigheden op basis waarvan moet worden geoordeeld dat de inspecteur in redelijkheid heeft kunnen menen dat geen sprake was van bindende afspraken, zijn door de Staat niet gesteld. Dit een en ander leidt tot het oordeel dat de Staat – ook krachtens het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel – is gebonden aan de overeenkomst. Met [verweerder] is het hof voorts van oordeel, dat – voor zover de mediationovereenkomst is aan te merken als een bewijsovereenkomst in de door de Staat bedoelde zin – onder de gegeven omstandigheden een beroep op artikel 4.5 van die overeenkomst dan wel de geheimhoudingsplicht naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is en dus moet worden verworpen.”

Onderdeel 3 komt op tegen de veroordeling van de Staat tot het opnieuw vaststellen van de navorderingsaanslag. Geklaagd wordt onder meer dat het hof heeft miskend dat de burgerlijke rechter de Staat niet kan veroordelen tot het vaststellen van een bepaalde belastingaanslag.

De klacht is gegrond. Indien de door [verweerder] gestelde overeenkomst betreffende de taxatie van zijn pand een verplichting voor de Inspecteur zou meebrengen een hem toekomende publiekrechtelijke bevoegdheid (in dit geval tot het opleggen van een belastingaanslag) op een bepaalde wijze uit te oefenen, moet de overeenkomst in zoverre aangemerkt worden als een zogenoemde bevoegdhedenovereenkomst. Een dergelijke overeenkomst heeft een gemengd (privaatrechtelijk en publiekrechtelijk) karakter. De tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter geldende bevoegdheidsverdeling brengt mee dat, indien [verweerder] naleving wenst van de voor de Inspecteur uit de overeenkomst voortvloeiende verplichting tot het nemen van een bepaald besluit (het opleggen van een belastingaanslag), hij zich – na een eventueel bezwaar – tot de bestuursrechter dient te wenden, zowel indien het toegezegde besluit niet genomen wordt (vgl. art. 6:2 Awb) als indien het genomen besluit niet beantwoordt aan de overeenkomst (vgl. HR 8 juli 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP3057, NJ 2011/463).