Hoge Raad, 08-06-2018, ECLI:NL:HR:2018:863, 16/01382

Belanghebbende oefent een energiebedrijf uit dat zowel gasgestookte als kolengestookte elektriciteitscentrales exploiteert. In de laatstbedoelde centrales gebruikte zij in de maanden januari en februari 2014 kolen uit onder meer Rusland, Colombia en Zuid-Afrika voor het opwekken van elektriciteit.

Tot 1 januari 2013 voorzag artikel 44, lid 2, van de Wet belastingen op milieugrondslag (hierna: de Wet) in een vrijstelling van kolenbelasting voor de uitslag en de invoer van kolen die worden gebruikt als brandstof voor het opwekken van elektriciteit in een installatie met een elektrisch rendement van minimaal 30 percent (hierna: de vrijstelling). Belanghebbende paste de vrijstelling toe. Door de inwerkingtreding van de Wet uitwerking fiscale maatregelen Begrotingsakkoord 2013, Stb. 2012, 321, is de vrijstelling per 1 januari 2013 vervallen.

Belanghebbende is belastingplichtig voor de kolenbelasting. Zij heeft over de tijdvakken januari en februari 2014 op aangifte bedragen aan kolenbelasting voldaan.

De Rechtbank heeft geoordeeld dat de afschaffing van de vrijstelling niet in strijd is met artikel 14, lid 1, letter a, van Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit, PB 2003 L 283, blz. 51 (hierna: Richtlijn 2003/96). De Rechtbank heeft aan dit oordeel ten grondslag gelegd dat deze bepaling vereist dat belastingheffing uit milieubeleidsoverwegingen plaatsvindt, dat aan de afschaffing van de vrijstelling (tevens) milieubeleidsoverwegingen ten grondslag liggen en dat daarmee aan het vereiste van Richtlijn 2003/96 is voldaan.

Het Hof heeft het oordeel van de Rechtbank en de gronden waarop het rust, overgenomen. Daarbij heeft het Hof in het bijzonder in aanmerking genomen dat met de afschaffing van de vrijstelling budgettaire overwegingen zeker een belangrijke rol hebben gespeeld, maar dat juist gebruik is gemaakt van de mogelijkheid de vrijstelling af te schaffen vanwege de positieve effecten die zijn te verwachten van het belasten van kolen, vooral ook in ogenschouw nemend dat de druk op het milieu vele malen groter is wanneer elektriciteit wordt opgewekt met kolen in plaats van met aardgas.

Het Hof heeft ook deze oordelen van de Rechtbank en de gronden waarop zij rusten, overgenomen. Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat, zo kolen en in Nederland gewonnen aardgas al soortgelijke producten zijn als bedoeld in artikel III van de GATT en in de rechtspraak van het Appellate Body van de Wereldhandelsorganisatie, het verschil in fiscale behandeling objectief is gerechtvaardigd. Naar het oordeel van het Hof is het gebruik van kolen namelijk aanzienlijk meer belastend voor het milieu dan het gebruik van andere energieproducten, zoals aardgas, en kan niet worden gezegd dat met een heffing op kolen wordt gehandeld in strijd met aan de wetgever ter beschikking staande beoordelingsmarges.

Artikel 14, lid 1, aanhef en letter a, van Richtlijn 2003/96 verplicht de lidstaten vrijstelling van belasting te verlenen voor onder meer energieproducten en elektriciteit die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit. In de tweede volzin van dit onderdeel is bepaald dat de lidstaten de hier bedoelde producten uit milieubeleidsoverwegingen aan belasting kunnen onderwerpen, zonder inachtneming van de in de richtlijn vastgestelde minimumbelastingniveaus. Inherent aan het onderwerpen van producten aan belastingen is dat daarmee een budgettair doel wordt gediend, ook indien de heffing plaatsvindt op grond van milieubeleidsoverwegingen. Een budgettaire doelstelling kan daarom niet aan toepassing van de genoemde tweede volzin in de weg staan. Daarbij is niet van belang of de milieubeleidsoverwegingen al dan niet ondergeschikt zijn aan het budgettaire doel.

Tijdens de parlementaire behandeling van het voorstel voor de Wet uitwerking fiscale maatregelen Begrotingsakkoord 2013 (hierna: de parlementaire behandeling) is de afschaffing van de vrijstelling toegelicht (zie de onderdelen 5.7, 5.9 en 5.10 van de conclusie van de Advocaat-Generaal).

Uit die toelichting blijkt dat de afschaffing van de vrijstelling primair was gericht op het creëren van budgettaire opbrengsten en het op orde brengen van de overheidsfinanciën. Uit de parlementaire behandeling blijkt echter ook dat bij de keuze om tot afschaffing van de vrijstelling over te gaan voor de wetgever mede bepalend is geweest (i) dat de milieudruk als gevolg van elektriciteitsopwekking uit kolen vele malen zwaarder is dan bijvoorbeeld elektriciteitsopwekking uit aardgas, en dat dit naast het broeikasgas koolstofdioxide ook zwavel- en stikstofoxiden en fijnstof betreft, (ii) dat het belasten van dergelijk kolengebruik de positie versterkt van duurzame alternatieven en daarmee een beweging naar een duurzamere energievoorziening bevordert, en (iii) dat de kolenbelasting de koleninzet duurder maakt, en dat daarvan een positief effect op de CO2-emissies van de kolencentrales in Nederland zal uitgaan omdat de inzet van kolen door de belastingheffing naar verwachting zal verminderen.

Hieruit volgt dat aan de afschaffing van de vrijstelling mede milieubeleidsoverwegingen ten grondslag hebben gelegen. Daaraan kan niet afdoen dat een betrouwbare kwantificering van de milieueffecten van de afschaffing van de vrijstelling niet te geven viel, en evenmin dat de wetgever geen sterke afname van het gebruik van kolen voor energieopwekking verwachtte als gevolg van het afschaffen van de vrijstelling. Voor zover het middel betoogt dat aan de afschaffing van de vrijstelling geen milieubeleidsoverwegingen ten grondslag liggen, faalt het derhalve.

Het middel bevat voor het overige de klacht dat de milieubeleidsoverwegingen die tijdens de parlementaire behandeling zijn genoemd ter rechtvaardiging van de afschaffing van de vrijstelling, niet kunnen worden aangemerkt als milieubeleidsoverwegingen als bedoeld in artikel 14, lid 1, letter a, van Richtlijn 2003/96. Het middel voert daartoe aan dat het heffen van belasting ter zake van de uitslag en de invoer van kolen die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit, een disproportionele maatregel is.

Bij de beoordeling van deze klacht verdient in de eerste plaats opmerking dat de afschaffing van de vrijstelling geen afbreuk doet aan het doel van Richtlijn 2003/96 in haar geheel, te weten het vaststellen van minimumbelastingniveaus voor energieproducten, waaronder kolen. Van belang is voorts dat de bewoordingen van artikel 14, lid 1, letter a, van Richtlijn 2003/96 geen beperking inhouden ten aanzien van (de aard van) de milieubeleidsoverwegingen die een lidstaat ertoe kunnen brengen energieproducten die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit, niet of niet langer van belasting vrij te stellen.

In artikel 191, lid 1, VWEU wordt als een doelstelling van het milieubeleid van de Europese Unie onder meer genoemd “behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu”. In artikel 191, lid 2, VWEU is gepreciseerd dat de Unie met haar milieubeleid streeft naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Unie, en dat haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt.

De wetgever behoefde zich niet van afschaffing van de vrijstelling te laten weerhouden door de omstandigheid dat die afschaffing ertoe leidt dat de belastingheffing ter zake van fossiele brandstof die wordt gebruikt voor de productie van elektriciteit, alleen betrekking heeft op kolen en niet op andere fossiele brandstoffen. Zonder overschrijding van de flexibiliteit die Richtlijn 2003/96 de lidstaten gunt om een aan de nationale context aangepast beleid te bepalen en uit te voeren, heeft de wetgever kunnen besluiten om kolen in de belastingheffing te betrekken, en aldus anders te behandelen dan andere fossiele brandstoffen, op de grond dat kolen het milieu aanzienlijk meer belasten dan andere brandstoffen die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit. De onderhavige belastingheffing ter zake van kolen kan dan ook niet als een disproportionele maatregel worden aangemerkt.

Het hiervoor in 2.5.1 tot en met 2.5.5 overwogene brengt mee dat het eerste middel voor het overige eveneens faalt.

Het tweede middel richt zich tegen de hiervoor in 2.2 weergegeven oordelen van de Rechtbank die het Hof - met de gronden waarop die oordelen rusten - tot de zijne heeft gemaakt.

De verwerping door het Hof van het beroep van belanghebbende op de hiervoor in 2.6.2 genoemde bepalingen uit de Overeenkomsten met Rusland, Colombia en Peru, en Zuid-Afrika wordt zelfstandig gedragen door het oordeel van het Hof dat die bepalingen zich – kort gezegd – niet uitstrekken tot het onderhavige onderscheid tussen kolen en aardgas. Uit het in 2.6.2 overwogene volgt dat dit oordeel van het Hof in cassatie tevergeefs wordt bestreden. Het tweede middel kan daarom bij gebrek aan belang evenmin tot cassatie leiden voor zover het opkomt tegen ‘s Hofs oordeel dat het onderscheid dat bij de heffing van kolenbelasting wordt gemaakt tussen uit Rusland, Colombia en Zuid-Afrika afkomstige kolen en in Nederland geproduceerd aardgas, objectief gerechtvaardigd is.