Parket bij de Hoge Raad, 17-10-2008, BD0984, 43964

Conclusie inzake:

Gemeente Groningen

tegen

X

1. Feiten en loop van het geding

1.1 Belanghebbende, X, heeft in Q gestudeerd. Blijkens de gemeentelijke basisadministratie stond zij in de periode van 1 januari 2002 tot 24 september 2003 ingeschreven op het adres a-straat 1 te Q (hierna: de onroerende zaak). De onroerende zaak betreft een bovenwoning met drie kamers, een keuken, toilet en douche, die in die tijd door drie studentes werd bewoond. Belanghebbende huurde voor zichzelf een kamer en had het gemeenschappelijk gebruik van keuken, toilet en douche. De studentes voerden geen gezamenlijke huishouding.

1.2 Aan belanghebbende is voor het jaar 2002 een aanslag in de onroerende-zaakbelastingen (hierna: OZB) ten bedrage van €58,95 opgelegd en voor het jaar 2003 een aanslag in de OZB ten bedrage van €68,45 en een aanslag in de afvalstoffenheffing ten bedrage van €176,13. De directeur(1) heeft de voormelde aanslagen aan belanghebbende opgelegd, en niet tevens aan de andere studentes, daar zij het langst ingeschreven stond op het adres van de onroerende zaak.

1.3 Belanghebbende heeft in één geschrift bezwaar gemaakt tegen de aan haar opgelegde aanslagen. Dit bezwaar is ongegrond verklaard. De directeur heeft zich niet met zoveel woorden uitgelaten over het bezwaar tegen de aanslag in de afvalstoffenheffing. Belanghebbende is tegen de uitspraak van de directeur in beroep gekomen bij het Gerechtshof Leeuwarden (hierna: het Hof).

2. Het geschil

3.1 In geschil is het antwoord op de vraag of de onderhavige aanslagen terecht zijn opgelegd.

2.2 In r.o. 4.1 t/m 4.6 gaat het Hof in op de aanslagen OZB. Het Hof komt in r.o. 4.6 tot de conclusie dat belanghebbende ten onrechte is aangeslagen in de OZB.

2.3 Het Hof stelt in r.o. 2.3 dat, met instemming van beide partijen, de uitspraak op bezwaar mede gezien dient te worden als een afwijzende uitspraak op het bezwaar tegen de aanslag in de afvalstoffenheffing.

2.4 Vanaf r.o. 4.7 volgen de overwegingen aangaande de aanslag in de afvalstoffenheffing:

2.5 Het Hof heeft het beroep bij uitspraak van 14 april 2007 gegrond verklaard; de drie aanslagen zijn vernietigd.

3. Bezwaar en beroep

3.1 Op basis van artikel 7:1, lid 1, Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dient een belastingplichtige eerst bezwaar te maken tegen een aanslag alvorens in beroep te gaan bij de rechter. Een bezwaarschrift kan tegen meer dan één belastingaanslag gericht zijn, aldus artikel 24a, lid 1, Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR). De uitspraak op bezwaar tegen meerdere belastingaanslagen kan dan in één geschrift worden vervat (thans artikel 25, lid 7, AWR).

3.2 In de onderhavige casus zijn de aanslag OZB en de aanslag in de afvalstoffenheffing voor 2003 ingevolge artikel 239, lid 1, Gemeentewet op één aanslagbiljet verenigd onder toekenning van één aanslagnummer. De aanslag OZB voor 2002 is, met een zelfde dagtekening, door middel van een ander aanslagbiljet met een eigen aanslagnummer opgelegd. Tegen deze drie aanslagen heeft belanghebbende in één bezwaarschrift bezwaar gemaakt onder vermelding van beide aanslagnummers. De directeur heeft het bezwaar in één uitspraak ongegrond verklaard. Hij stelt dat belanghebbendes bezwaar is gericht tegen de aanslagen OZB voor 2002 en 2003 en motiveert waarom die aanslagen worden gehandhaafd. Hij laat zich in zijn motivering niet uit over de aanslag in de afvalstoffenheffing. Maar onder het kopje 'Onderwerp' schrijft hij: 'Gemeentelijke Belastingen 2003', terwijl hij ook de aanslagnummers met betrekking tot beide jaren noemt.

3.3 Belanghebbende gaat tegen de uitspraak in beroep bij het Hof. Zij neemt in haar beroepschrift de terminologie van de directeur over door het beroep (door haar aangeduid als bezwaar) te richten tegen de aanslagen OZB, onder vermelding van de twee aanslagnummers. Zij stuurt een kopie van de uitspraak van de directeur mee. Uit het verweerschrift van de directeur blijkt zijn bedoeling dat de aanslag in de afvalstoffenheffing om dezelfde reden is gehandhaafd als de aanslag OZB.

3.4 De aanslag OZB en de aanslag in de afvalstoffenheffing voor het jaar 2003 zijn op één aanslagbiljet met één aanslagnummer verenigd, belanghebbende heeft tegen dit aanslagbiljet bezwaar aangetekend en de directeur heeft het bezwaar ongegrond verklaard. Belanghebbende heeft voor het Hof duidelijk aangegeven tegen welke uitspraak haar beroep zich richt. Gezien het vorenstaande ben ik van mening dat het Hof belanghebbende terecht niet gedeeltelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard en ook haar beroep inzake de afvalstoffenheffing in behandeling heeft genomen. Het Hof heeft ervoor gekozen om 'met instemming van beide partijen' (zie r.o. 2.3) de uitspraak op het bezwaar tegen de aanslagen OZB mede te zien als een (afwijzende) uitspraak op bezwaar tegen de aanslag in de afvalstoffenheffing. Naar mijn mening is ontvankelijkheid van het beroep niet afhankelijk van de instemming van partijen maar van het antwoord op de vraag: kon en mocht de uitspraak van de directeur redelijkerwijs door belanghebbende mede gezien worden als een afwijzende uitspraak op dit bezwaar, zij het als een niet-gemotiveerde uitspraak(3)? Het Hof heeft deze vraag kennelijk bevestigend beantwoord.

4. Afvalstoffenheffing; regelgeving

4.1 Oorspronkelijk was de verplichting van gemeenten om huishoudelijke afvalstoffen in te zamelen geregeld in artikel 3, lid 1, Afvalstoffenwet:

Het bestuur van elke gemeente draagt er, al dan niet in samenwerking met andere gemeenten, zorg voor dat ten minste éénmaal per week de huishoudelijke afvalstoffen worden ingezameld bij elk binnen haar grondgebied gelegen perceel waar zodanige stoffen geregeld in een particuliere huishouding kunnen ontstaan.

In de Memorie van Toelichting bij de Afvalstoffenwet(4) is met betrekking tot de inzamelplicht bij bejaardenoorden opgemerkt:

De inzamelplicht geldt niet voor huishoudelijke afvalstoffen welke vrijkomen in bijvoorbeeld kantines van bedrijven (...). Wat betreft het afval afkomstig van bejaardenoorden wordt er in het algemeen van uitgegaan dat de inzameldienst dat afval zal ophalen. Vele bejaardenoorden kunnen gezien worden als een collectiviteit van particuliere huishoudens, zodat artikel 3 van de Afvalstoffenwet daarop van toepassing is.

De wettelijke grondslag voor de afvalstoffenheffing stond in artikel 62, lid 1, Afvalstoffenwet:

Elke gemeente kan ter bestrijding van de kosten die voor haar verbonden zijn aan de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen en van de daarmee krachtens artikel 17 gelijkgestelde afvalstoffen, een heffing instellen, waaraan kunnen worden onderworpen degenen die, al dan niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht, feitelijk gebruik maken van een perceel ten aanzien waarvan de in artikel 3, eerste lid, voor de gemeenten gestelde verplichting geldt.

In Belastingblad (hierna: BB) 7/27 maart 1984 (blz. 158) tekent De Bruin aan:

In de geschiedenis van de Afvalstoffenwet is niets terug te vinden omtrent het begrip perceel. Voornoemd begrip bestond reeds in de Wet op de personele belasting, alwaar in art. 2, derde lid, was omschreven: 'Waar in deze wet gesproken wordt van percelen, worden daarmede bedoeld zowel gebouwen alsook afzonderlijke in gebruik zijnde gedeelte van gebouwen, beide met hun aangehorigheden.' (...). Gelet op de relatie die bestaat tussen de artikelen 62 en 3, eerste lid van de Afvalstoffenwet, met name voor wat betreft het geregeld ontstaan van huishoudelijke afvalstoffen in een particuliere huishouding, lijkt mij een aansluiting bij het begrip perceel van de personele belasting niet onlogisch.

4.2 De inzamelverplichting is sinds 1 maart 1993 geregeld in de Wet milieubeheer, thans (en in 2003) in artikel 10.21, lid 1:

De gemeenteraad en burgemeester en wethouders dragen, al dan niet in samenwerking met de gemeenteraad en burgemeester en wethouders van andere gemeenten, ervoor zorg dat ten minste eenmaal per week de huishoudelijke afvalstoffen met uitzondering van grove huishoudelijke afvalstoffen worden ingezameld bij elk binnen haar grondgebied gelegen perceel waar zodanige afvalstoffen geregeld kunnen ontstaan.

De gemeenteraad kan ter bestrijding van de kosten die voor haar verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen een heffing instellen, waaraan kunnen worden onderworpen degenen die, al dan niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht, feitelijk gebruik maken van een perceel ten aanzien waarvan krachtens de artikelen 10.21 en 10.22 een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.

Uit het bovenstaande volgt, kort samengevat, dat de gemeente van de wetgever een aanslag in de afvalstoffenheffing mag opleggen aan degenen die feitelijk gebruik maken van een perceel waar geregeld huishoudelijke afvalstoffen kunnen ontstaan en ten aanzien waarvan een inzamelverplichting voor de gemeente geldt.

4.3 De Modelverordening reinigingsheffingen (hierna: MV) van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) behelst (model)regels omtrent de heffing en invordering van de afvalstoffenheffing en de reinigingsrechten. In de oude MV van de VNG werd in artikel 2 de volgende definitie van het begrip perceel gegeven(6):

een gebouwd onroerend goed - of een gedeelte ervan - dat blijkens indeling en inrichting bestemd is om als afzonderlijk geheel door een particuliere huishouding te worden gebruikt en ook als zodanig wordt gebruikt.

4.4 Onderstaande artikelen van de huidige MV betreffen de afvalstoffenheffing:

In de Toelichting op deze MV staat, voor zover hier van belang(7):

De inperking van heffingsmogelijkheden, waarover deze Toelichting spreekt, vloeit naar mijn opvatting voort uit de woorden 'als afzonderlijk geheel' in de omschrijving van het begrip perceel in de oude MV. In onderdeel 5 komt die inperking in de jurisprudentie naar voren.

4.5 De onderwerpelijke aanslag in de afvalstoffenheffing is opgelegd op grond van de Verordening reinigingsheffingen. De artikelen 2 en 3 luiden nagenoeg hetzelfde als de artikelen 3 en 4 in de MV:

4.6 De gemeente Groningen heeft beleidsregels opgesteld voor het aanwijzen van een belastingplichtige in een keuzesituatie(8):

5. Het begrip perceel in de jurisprudentie

In zijn arrest van 18 september 1991, nr. 27 597, BNB 1991/333, overweegt de Hoge Raad inzake de afvalstoffenheffing:

In zijn arrest van 19 december 2003, nr. 38 874, BNB 2004/101, komt de Hoge Raad tot dezelfde begripsomschrijving. Belanghebbende en zijn echtgenote bewonen samen met hun dochter één pand. Zij beschikken op de begane grond exclusief over een woonkamer, slaapkamer, douche, keuken, wc en hal met voor- en achterdeur. Hun dochter en schoonzoon beschikken op de begane grond exclusief over een woonkamer, keuken, wc, en hal met voordeur, alsmede op de verdieping over drie slaapkamers en een douche. Het oordeel van het hof dat sprake was van een perceel bleef gehandhaafd. De Hoge Raad overweegt:

3.2. Deze bepalingen van de Verordening strekken ertoe, zulks in overeenstemming met artikel 15.33, lid 1, van de Wet milieubeheer, aan de afvalstoffenheffing te onderwerpen degenen die feitelijk gebruik maken van een perceel waarvoor de gemeentelijke inzamelplicht geldt en derhalve te heffen daar waar huishoudelijke afvalstoffen geregeld binnen een particuliere huishouding kunnen ontstaan. In overeenstemming met die strekking is een gedeelte van een onroerende zaak dat blijkens indeling en inrichting is bestemd voor het voeren van een particuliere huishouding waarin geregeld afvalstoffen kunnen ontstaan, een perceel in de zin van de Verordening.

Dezelfde omschrijving van het begrip perceel komt voor in het arrest van de Hoge Raad van 17 november 2006, nr. 41 488, BNB 2007/49:

In het arrest van de Hoge Raad van 29 februari 2008, nr. 41 671, is eveneens sprake van een perceel(9), hoewel de slaapkamer en het toilet slechts bereikbaar zijn via een gemeenschappelijke hal:

3.4.2. (...) Het door het Hof vastgestelde feit dat belanghebbende en zijn echtgenote het exclusieve gebruik hebben van een keuken, woonkamer, slaapkamer, toilet en doucheruimte, die (al dan niet door middel van de hal) met elkaar zijn verbonden, laat geen andere gevolgtrekking toe dan dat het gedeelte van belanghebbende naar indeling en inrichting bestemd is voor het voeren van een eigen particuliere huishouding waarin geregeld afvalstoffen kunnen ontstaan.

5.2 De Afdeling Rechtspraak van de Raad van State besliste op 11 juli 1985, nr. R03 83 6978, BB 9/27 april 1988 (blz. 218) met betrekking tot een jongereninternaat dat sprake was van een collectiviteit van particuliere huishoudens, waarop artikel 3 Afvalstoffenwet van toepassing was. Het betrof een vijftal afzonderlijke wooneenheden, elk bestaande uit onder meer een gemeenschappelijke woonkamer en keuken, geschikt voor opvang van twaalf jongeren. De Afdeling overweegt:

(...) Aangezien voorts de opzet van het internaat doet zien, dat gekozen is voor een woonvorm, waarin de zelfstandigheid van de bewoners zoveel mogelijk is gewaarborgd, kan er naar het oordeel van de Afdeling in dit geval worden gesproken van een collectiviteit van particuliere huishoudens, in evenbedoelde zin, waarop artikel 3 van de Afvalstoffenwet van toepassing is.

Het is mij niet duidelijk of het internaat volgens de Afdeling uit één perceel of uit vijf percelen bestond, zodat één aanslag respectievelijk vijf aanslagen konden worden opgelegd. De uitspraak maakt wel duidelijk dat de inzamelplicht van artikel 3 Afvalstoffenwet ook geldt in geval van een collectiviteit van particuliere huishoudens. Dit lijkt mij te passen bij de wetshistorie, zoals aangehaald onder 4.1. Het is derhalve mogelijk dat er meerdere particuliere huishoudens in één perceel worden gevoerd.

11 Dat belanghebbende voor het gebruik van toilet en douche was aangewezen op elders in het pand aanwezige voorzieningen, doet er niet aan af dat hij in het onderhavige jaar feitelijk gebruik maakte van een perceel waar huishoudelijke afvalstoffen geregeld binnen een particuliere huishouding kunnen ontstaan, een en ander als voorzien in art. 3 van de Afvalstoffenwet.

Gerechtshof Arnhem, 17 april 2001, 98/153, BB 2001/962, overweegt:

Gerechtshof 's-Gravenhage, 25 februari 2004, 03/01257, BB 2004/1238 (met annotatie van De Bruin) overweegt over een kamer in een studentenhuis:

6. Zoals de Hoge Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 18 september 1991, nr. 27 597, BNB 1991/333, strekt art. 15.33 van de Wet milieubeheer ertoe aan de afvalstoffenheffing te onderwerpen degenen die feitelijk gebruik maken van een perceel waarvoor de gemeentelijke inzamelplicht ten aanzien van huishoudelijke afvalstoffen geldt en derhalve te heffen daar waar huishoudelijke afvalstoffen geregeld binnen een particuliere huishouding kunnen ontstaan; in overeenstemming met die strekking is slechts dan niet sprake van een perceel als het gaat om een gedeelte van een onroerende zaak dat blijkens indeling en inrichting niet is bestemd voor het voeren van een particuliere huishouding waarin geregeld huishoudelijke afvalstoffen kunnen ontstaan. Naar het oordeel van het hof kan dit niet worden gezegd van de door belanghebbende in de onderhavige jaren gehuurde kamer. Die kamer dient mitsdien als een perceel als bedoeld in art. 15.33 van de Wet milieubeheer en art. 4, lid 1, van de Verordening reinigingsheffingen Delft 2000 resp. 2001 (hierna: de verordening) te worden aangemerkt. Belanghebbende is dientengevolge gebruiker van een perceel in de zin van laatstbedoelde bepaling en belastingplichtige voor de afvalstoffenheffing. Aan dit oordeel doet niet af dat belanghebbende voor het gebruik van keuken en sanitaire voorzieningen is aangewezen op elders in het pand aanwezige voorzieningen. Ook de overige kamerbewoners zijn gebruiker van een perceel als hiervoor bedoeld.

Het Gerechtshof Arnhem overweegt in zijn uitspraak van 20 mei 1998, 97/21472, BB 1999/97:

Het Gerechtshof 's-Gravenhage overweegt in zijn uitspraak van 11 januari 2006, 05/00138, BB 2006/440, over een kamer in een studentenhuis:

Toen het Gerechtshof Arnhem in de zaak 93/1946 (zie 5.3) oordeelde dat er een perceel was, maakte het niet uit dat belanghebbende voor het gebruik van douche en toilet was aangewezen op elders in het pand aanwezige voorzieningen, terwijl dit gegeven in de zaak 97/21472 (zie 5.4) voor dit hof juist een reden was om geen perceel aanwezig te achten. Het verschil moet naar mijn opvatting gezocht worden in het feit dat in het laatste geval in de verordening een definitie was opgenomen van het begrip perceel overeenkomstig de (oude) MV, terwijl dit in het eerste geval niet zo was. Ook het verschil in beoordeling van een kamer in een studentenhuis door Gerechtshof 's-Gravenhage in de zaak 03/01257 (zie 5.3, wel een perceel) en in de zaak 05/00138 (zie 5.4, geen perceel) wordt mijns inziens verklaard door het feit dat er in de laatste casus een bepaling in de betreffende verordening omtrent het begrip perceel was opgenomen conform de (oude) MV, en in de eerste niet.

6. De belastingplichtige

6.1 Aanvankelijk had de gemeente Groningen in de onderhavige zaak een aanslag in de afvalstoffenheffing voor het jaar 2003 opgelegd aan de verhuurder van de onroerende zaak. De directeur heeft deze aanslag vernietigd, en terecht. De verhuurder van een perceel, die er zelf geen daadwerkelijk gebruik van maakt, kan niet in de afvalstoffenheffing worden betrokken. Dit stuit af op het beginsel 'de vervuiler betaalt'. Indertijd gold ook voor de OZB dat alleen feitelijke gebruikers in de heffing konden worden betrokken. Ik verwijs naar HR 23 mei 1990, nr. 26 328, BNB 1990/239. Na de inwerkingtreding van de Wet materiële belastingbepalingen per 1 januari 1995 kon bij de OZB een ander dan de feitelijke gebruiker als belastingplichtige worden aangewezen. De Gemeentewet is aangepast door het weglaten van het woord 'feitelijk' ter zake van het gebruik (zie artikel 220), zodat ook verhuurders en andere niet-feitelijke gebruikers thans in de heffing betrokken kunnen worden. Voor de afvalstoffenheffing geldt daarentegen nog steeds de regel dat slechts de feitelijke gebruiker belastingplichtig is. Het andersluidende oordeel van Gerechtshof 's-Gravenhage op 25 februari 2004, 03/01257, BB 2004/1238, met annotatie van De Bruin, houd ik voor onjuist.

6.2 Indien er verschillende feitelijke gebruikers van één perceel zijn, dan zijn er voor de afvalstoffenheffing even zovele belastingplichtigen. De gemeente kan ieder van hen in de heffing betrekken, zij het dat er per perceel één bepaald bedrag is verschuldigd. Maar er is een alternatief voor de gemeente. Artikel 253, lid 1, Gemeentewet bepaalt dat indien ter zake van hetzelfde voorwerp van de belasting of hetzelfde belastbare feit twee of meer personen belastingplichtig zijn, de belastingaanslag ten name van één van hen kan worden gesteld. Dit artikel is in artikel 15.33, lid 3, Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing verklaard op de afvalstoffenheffing. Indien sprake is van verschillende feitelijke gebruikers van één perceel dan kan de aanslag derhalve ten name van één van hen worden gesteld. In beginsel kan ieder van de feitelijke gebruikers voor het geheel in de heffing worden betrokken. Bij het bepalen van de keuze aan wie de aanslag zal worden opgelegd, is de gemeente echter gebonden aan de beginselen van behoorlijk bestuur. Zij moet beleidsregels opstellen voor het aanwijzen van een belastingplichtige in een dergelijke keuzesituatie. Doet zij dit niet, dan is het opleggen van de aanslag aan één van de gebruikers mogelijk gebaseerd op willekeur of in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Degene aan wie de aanslag wordt opgelegd, is bevoegd om de verschuldigde belasting te verhalen op zijn medegebruikers. Zie voor één en ander: het arrest van de Hoge Raad inzake de OZB van 3 februari 1988, nr. 25 017, BNB 1988/133 en het arrest van de Hoge Raad inzake het reinigingsrecht van 15 juli 1998, nr. 33 339, BNB 1998/346. De jurisprudentie inzake het kiezen van een belastingplichtige voor de OZB strekt zich volgens de uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam van 29 april 1994, 93/2462, BB 1994/543, ook uit tot de afvalstoffenheffing. De gemeente Groningen heeft dergelijke beleidsregels voor keuzesituaties opgesteld, zie 4.6.

6.3 Artikel 219, lid 2, Gemeentewet stelt gemeenten in staat om zelf invulling te geven aan de heffingsmaatstaven in haar belastingverordeningen. Daar artikel 15.33 Wet milieubeheer geen regelen inzake de heffingsmaatstaf voor de afvalstoffenheffing voorschrijft, is het voor de gemeente mogelijk om ook de tarieven van deze heffing te differentiëren, bijvoorbeeld om het milieubeleid gestalte te geven. Zo kan het tarief, indien er verschillende feitelijke gebruikers van één perceel zijn, daarop aangepast worden door te heffen per hoeveelheid afval of door te differentiëren naar aantal personen. De gemeente Groningen heeft echter geen differentiatie in de heffingsmaatstaf van de afvalstoffenheffing ingevoerd bij verschillende feitelijke gebruikers van één perceel.

7. Beschouwing van de casus

7.1 Verdedigbaar is de stelling dat iedereen die zelfstandig een particuliere huishouding voert en die dus geregeld huishoudelijke afvalstoffen produceert, in de afvalstoffenheffing behoort te worden betrokken: 'de vervuiler betaalt'. Uitgaande van deze stelling zou het begrip perceel kunnen worden opgevat als synoniem aan een onroerend goed, of deel daarvan, in gebruik bij een particuliere huishouding. De drie studentes voeren elk zelfstandig een particuliere huishouding in een bovenwoning; er zou in deze visie sprake zijn van drie (deels overlappende) percelen en de studentes zouden alledrie een aanslag in de afvalstoffenheffing hebben behoren te ontvangen. Doordat alleen belanghebbende aangeslagen is, zou sprake zijn geweest van een schending van het gelijkheidsbeginsel.

7.2 Deze zienswijze vindt echter onvoldoende steun in het geldende recht. Aanknopingspunt van de afvalstoffenheffing is volgens de Wet milieubeheer immers niet het voeren van een particuliere huishouding maar (het feitelijk gebruik van) een perceel waar de gemeente huishoudelijke afvalstoffen moet inzamelen. Per perceel is er, afhankelijk van de heffingsmaatstaf, een bepaald bedrag verschuldigd. De inzamelplicht voor de gemeente is eveneens gekoppeld aan het begrip perceel, en niet aan een particuliere huishouding. De inzamelplicht geldt voor percelen waar huishoudelijke afvalstoffen geregeld kunnen ontstaan, aldus de huidige wettekst. In de oude tekst stond daar nog bij: in een particuliere huishouding. Er moet niet gelezen worden: in één particuliere huishouding; ook een collectiviteit van particuliere huishoudens is blijkens de wetsgeschiedenis 'een particuliere huishouding' ten aanzien waarvan de inzamelplicht geldt. De term dient ter onderscheiding van een bedrijfshuishouding, waar reinigingsrecht wordt geheven. De inzamelplicht van de gemeente zal niet zo ruim bedoeld zijn dat zij bij elke schuur of garage huishoudelijke afvalstoffen moet inzamelen. Het komt er uiteraard op aan of een onroerend goed, of gedeelte daarvan, voor (afzonderlijke) bewoning, dus voor een particulier huishouden, bestemd is. Voldaan moet worden aan de eisen van een zekere zelfstandigheid en van elementaire woonvoorzieningen. Als daaraan is voldaan, is sprake van een perceel waar geregeld huishoudelijke afvalstoffen plegen te ontstaan die ingezameld moeten worden.

7.3 Of er sprake is van één perceel (dan wel drie percelen) hangt af van het antwoord op de vraag welke ruimte blijkens haar indeling en inrichting bestemd is voor bewoning, voor het voeren van één of verschillende particuliere huishouding(en) waarin geregeld afvalstoffen kunnen ontstaan. In deze benadering is het aantal huishoudens dat in een woning gevoerd wordt niet bepalend voor het antwoord op de vraag hoeveel percelen daarin zijn te onderscheiden. Voor bewoning van een gebouw anno 2003 is naar mijn opvatting tenminste nodig: een zit- en slaapgelegenheid, een keuken en een sanitaire voorziening. Staan er geen keuken en sanitaire voorziening ter beschikking, dan is de resterende zit- en slaapgelegenheid nog geen perceel. Er ontstaan daar vermoedelijk wel huishoudelijke afvalstoffen, maar dat op zich schept nog geen inzamelplicht voor de gemeente. In de jurisprudentie van de Hoge Raad wordt duidelijk dat het voor de kwalificatie van een woonruimte als perceel niet nodig is dat de gebruiker ervan het uitsluitend gebruik heeft van alle bijbehorende voorzieningen (zie 5.1). Een zitslaapkamer met keuken bleek een perceel te vormen, ondanks gedeeld gebruik van de toilet en douchegelegenheid elders in het gebouw. Ik denk dat ook een zitslaapkamer met eigen toilet en douchegelegenheid en een gedeeld gebruik van de keuken een perceel vormt. Juist een keuken zorgt, evenals sanitaire voorzieningen, voor huishoudelijke afvalstoffen.

7.4 In de onderhavige casus is er sprake van een bovenwoning bestaande uit drie kamers, een keuken, toilet en douche. De woning werd door drie studentes bewoond die elk een eigen kamer tot hun beschikking hadden. De keuken, het toilet en de douche werden als gemeenschappelijke ruimten gebruikt. Ik ben van mening dat de bovenwoning één perceel is; immers, elk van de drie kamers was afhankelijk van de keuken en sanitaire voorziening elders in het gebouw en dus niet zelf een perceel. De gemeente zou, indien een studente twee of drie kamers huurt, haar dan ook niet twee of drie aanslagen in de afvalstoffenheffing kunnen opleggen. Naar mijn mening maken de drie huursters feitelijk gebruik van hetzelfde perceel, zodat er drie belastingplichtigen zijn.

7.5 De gemeente Groningen heeft ter uitvoering van de wettelijke bepaling dat indien ter zake van hetzelfde voorwerp van de belasting of hetzelfde belastbare feit twee of meer personen belastingplichtig zijn, de belastingaanslag ten name van één van hen kan worden gesteld, beleidsregels opgesteld om te kiezen. De gemeente legt de aanslag in de afvalstoffenheffing op ten name van degene die het langst in haar bevolkingsregister staat ingeschreven op het adres van het perceel. Op basis van die regel is mijns inziens terecht aan belanghebbende een aanslag in de afvalstoffenheffing opgelegd, omdat, naar niet in geding was, zij het langst op het adres van de onroerende zaak stond ingeschreven.

7.6 In het stelsel van de afvalstoffenheffing wordt het perceel in de aanslag betrokken en kan de aanslag aan alle feitelijke gebruikers (belastingplichtigen) worden opgelegd, met dien verstande dat per perceel slechts éénmaal wordt geheven. Dit brengt mijns inziens mee dat alle feitelijke gebruikers als hoofdelijke schuldenaar zijn verbonden, ongeacht of de namen van alle schuldenaren op het aanslagbiljet staan vermeld. Degene aan wie de aanslag wordt opgelegd, heeft het recht van regres op haar medegebruikers. De gemeente kan de aangeslagene helpen bij het uitoefenen van haar regresrecht door hiervan melding te maken bij het opleggen van de aanslag.

8. Beoordeling van de middelen

8.1 Het eerste middel richt zich tegen het (volgens de directeur onvoldoend gemotiveerde) oordeel van het Hof dat de aan belanghebbende opgelegde aanslag in de afvalstoffenheffing slechts betrekking heeft op de door belanghebbende bewoonde kamer. Het Hof stelt in r.o. 4.12, kort samengevat, dat de bij belanghebbende in gebruik zijnde kamer geen perceel is. Ik maak hieruit op, evenals de directeur, dat het Hof ervan uit is gegaan dat de aanslag betrekking heeft op de kamer en niet op de gehele bovenwoning. Nu dit niet het geval is, de aanslag heeft immers betrekking op de bovenwoning, berust het oordeel van het Hof op een ondeugdelijke uitleg van de feiten en treft het middel doel.

8.2 Het tweede middel richt zich tegen het oordeel van het Hof dat de kamer van belanghebbende naar indeling en inrichting niet bestemd is voor het voeren van een particuliere huishouding waarin geregeld huishoudelijke afvalstoffen kunnen ontstaan. De directeur stelt dat het Hof ten onrechte niet heeft meegewogen dat belanghebbende niet slechts een kamer in gebruik had maar tevens een keuken en sanitaire voorzieningen. Dit middel treft geen doel. Zoals in 8.1 is opgemerkt, is de aanslag ten aanzien van de gehele bovenwoning opgelegd en kwalificeert deze bovenwoning mijns inziens als één perceel. Het feit dat belanghebbende niet slechts het gebruik van één kamer had maar ook het gemeenschappelijk gebruik van keuken en sanitaire voorzieningen, bevestigt mijns inziens slechts dat zij één van de feitelijke gebruikers was van het perceel.

8.3 Het derde middel richt zich tegen het ontbreken van een oordeel van het Hof over de vraag of er sprake is van het ten gebruike afstaan van een gedeelte van een perceel, als bedoeld in artikel 3, lid 2, onderdeel b, Verordening reinigingsheffingen (zie 4.5). Het is de directeur onduidelijk of het Hof van oordeel is dat hiervan sprake is, en of de verhuurder aangeslagen had moeten worden. Mijns inziens heeft het Hof zich over deze vraag niet behoeven uit te laten. Er was immers geen aanslag ten name van de verhuurder in het geding. Het middel treft dus geen doel. Overigens, in 6.1 heb ik verdedigd dat de aanslag ten name van de verhuurder van de onroerende zaak terecht is vernietigd door de directeur.

8.4 De uitspraak van het Hof moet gedeeltelijk worden vernietigd, en wel voor zover zij betrekking heeft op de afvalstoffenheffing. Het Hof heeft niet alle grieven van belanghebbende tegen de uitspraak op bezwaar behandeld. Zo lees ik in het beroepschrift dat zij vindt dat zij niet alleen verantwoordelijk kan worden gesteld voor de volledige belasting (dan moet ze kosten betalen die niet verhaalbaar zijn op haar medebewoonsters). Deze grief kan haar niet baten; ik volsta met te verwijzen naar onderdeel 6. Voorts klaagt zij in beroep over de afwijzing door de gemeente van haar verzoek om kwijtschelding. Over een dergelijke klacht kan de belastingrechter niet oordelen. De Hoge Raad kan de zaak afdoen; een nader onderzoek naar de feiten is niet nodig en verwijzing van de zaak naar een ander Gerechtshof kan achterwege blijven. De uitspraak op bezwaar tegen de aanslag in de afvalstoffenheffing moet in stand blijven.

9. Conclusie

Mijn conclusie strekt tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van de bestreden uitspraak voor zover deze betrekking heeft op de afvalstoffenheffing.

Advocaat-Generaal