Parket bij de Hoge Raad, 12-12-2008, BD9387, 43905

Nr. 43 905

17 juli 2008

Mr. Niessen

Derde Kamer B

Jurisdictiegeschil

Art. 1 Begripsomschrijvingen.

In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(...)

a bloktijd: deel van het etmaal gedurende welke voor parkeren parkeerbelasting kan worden geheven;

(...)

s parkeren: gedurende een aaneengesloten periode doen of laten staan van een motorrijtuig, anders dan gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt tot het onmiddellijk in- of uitstappen van personen dan wel het onmiddellijk laden en lossen van zaken, op de binnen de gemeente gelegen voor het openbaar verkeer openstaande terreinen of weggedeelten waarop dit doen of laten staan niet ingevolge een wettelijk voorschrift is verbonden;

t parkeerkaart: kaart waarmee parkeerbelasting wordt geheven, krachtens welke het is toegestaan een motorrijtuig te parkeren op een parkeerapparatuurplaats;

u parkeerplaats: plaats op binnen de gemeente gelegen voor het openbaar verkeer openstaande terreinen of weggedeelten waarop parkeren niet ingevolge een wettelijk voorschrift is verboden;

v parkeerapparatuurplaats: parkeerplaats, behorende bij de parkeerapparatuur, waarvoor parkeerbelasting wordt geheven;

w parkeerapparatuur: apparaat waarmee bij aanvang van het parkeren terzake van het parkeren van een voertuig die parkeerbelasting kan worden voldaan;

x parkeervergunning: vergunning als bedoeld in art. 5, lid 2, waarvoor parkeerbelasting wordt geheven, krachtens welke het is toegestaan een motorrijtuig te parkeren op een parkeerapparatuurplaats;

(...)

aa tariefgebied: gebied waar krachtens de Verordening Parkeerbelastingen voor het parkeren van een voertuig parkeerbelasting wordt geheven;

(...)

aevergunninggebied: gebied waarbinnen parkeervergunningen kunnen worden verleend indien en voorzover in dat gebied voor parkeren parkeerbelasting wordt geheven;

afvergunningenplafond: het aantal bewoners- en bedrijfsvergunningen dat maximaal wordt verleend binnen een vergunninggebied;

(...)

Art. 2 Regulering parkeren.

1. Regulering van het gebruik van parkeerplaatsen geschiedt op basis van deze verordening door middel van parkeervergunningen, bijzondere vergunningen en parkeerkaarten.

2. Indien tot enige vorm van regulering van het gebruik van parkeerplaatsen wordt besloten, geschiedt dit met in achtneming van het bepaalde in deze verordening en de krachtens deze verordening vastgestelde regelingen.

3. Onverminderd het bepaalde in lid 2 kan slechts dan voor een bepaald gebied tot invoering van een parkeerschijfzone als regulering van het gebruik van parkeerplaatsen worden overgegaan, indien een als zodanig aan te wijzen gebied niet wordt begrensd door gebieden waar het parkeren wordt geregeld op basis van deze verordening.

Art. 3 Nadere regels

1. Burgemeester en Wethouders stellen met inachtneming van het bepaalde in deze verordening nadere regels vast aangaande:

a de indeling in vergunninggebieden en de grenzen daarvan;

b het vergunningenplafond per vergunninggebied;

c gedurende welke bloktijden er voor parkeren parkeerbelasting wordt geheven;

d het aantal te verlenen vergunningen op basis van art. 7, leden 2 en 4, en art. 8, leden 2, 4 en 7;

e het al dan niet stellen van de extra voorwaarde, genoemd in art. 8, lid 8;

f het al dan niet verlenen van een bedrijfsvergunning op code;

g het al dan niet verlenen van een sportverenigingsvergunning op code;

h het al dan niet verlenen van een autodeelvergunning op code;

i het al dan niet verlenen van een belanghebbendenvergunning op code;

j het al dan niet binnen een vergunninggebied naar tijd en plaats beperken van de geldigheid van bepaalde parkeervergunningen;

k het eventuele gebruik van het instrument van overloopgebieden bij het ontstaan van wachtlijsten, alsmede het aanwijzen van die gebieden.

2. Bij het vaststellen van het vergunningenplafond en het aantal te verlenen vergunningen wordt in ieder geval rekening gehouden met minimaal 10% noodzakelijke leegstand overdag per vergunninggebied.

3. Burgemeester en Wethouders stellen, gehoord de stadsdelen, nadere regels vast met betrekking tot de overige in deze verordening daartoe aangewezen onderwerpen.

Art. 4 Bloktijden

1. Indien voor parkeren parkeerbelasting wordt geheven, geschiedt dit in ieder geval voor de periode van maandag tot en met zaterdag van 09.00 tot 19.00 uur.

2. De bloktijden zijn van 00.00 tot 09.00 uur, van 09.00 tot 12.00 uur, van 12.00 tot 19.00 uur en van 19.00 tot 24.00 uur.

3. Gedurende de bloktijd van 00.00 tot 09.00 uur kan ook voor een gedeelte van de bloktijd parkeerbelasting worden geheven, mits het desbetreffende aan te wijzen gedeelte aansluit aan een voorafgaand of daaropvolgend blok.

Paragraaf 1. Algemene bepalingen inzake de vergunningen.

(...)

Paragraaf 2. Parkeervergunningen.

(...)

Paragraaf 3. Bijzondere vergunningen.

(...)

Paragraaf 4. Parkeerkaarten.

Art. 17 Soorten parkeerkaarten.

1. De parkeerkaarten betreffen:

a dag-, dagdeel-, week- of maandkaarten;

b kraskaarten;

c toeristenkaarten.

2. Kraskaarten worden slechts uitgegeven ten behoeve van het bezoek van de houders van een kraskaartvergunning.

3. Toeristenkaarten worden slechts uitgegeven ten behoeve van de in de gemeente verblijvende hotelgasten.

Paragraaf 5. Geldigheid vergunningen en parkeerkaarten.

(...)

Paragraaf 6. Overige regelingen ten aanzien van vergunningen voor parkeerplaatsen.

(...)

Paragraaf 7. Overige bepalingen inzake parkeren.

(...)

Art. 29

1. Het is verboden, enig voorwerp, niet zijnde een motorrijtuig, te plaatsen of te laten staan:

a op een parkeerapparatuurplaats;

b op een belanghebbendenparkeerplaats;

c op een gehandicaptenparkeerplaats.

2. Het is verboden, een fiets, een bromfiets of enig ander voorwerp op zodanig wijze tegen of bij parkeerapparatuur te plaatsen of te laten staan, dat daardoor het gebruik daarvan wordt belemmerd of verhinderd.

3. Het is verboden, parkeerapparatuur met andere middelen of met andere munten dan die welke in de kennisgeving op of bij de parkeerapparatuur staan aangegeven, in werking te stellen.

4. Burgemeester en Wethouders kunnen ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste lid van dit artikel.

Art. 30

Het is verboden, gedurende de tijden waarop het parkeren op een belanghebbendenplaats slechts aan belanghebbendenvergunninghouders is toegestaan, aldaar een motorrijtuig te parkeren of geparkeerd te houden:

a zonder belanghebbendenvergunning

b in strijd met de aan de belanghebbendenvergunning verbonden voorschriften en beperkingen.

Art. 31

Overtreding van het bepaalde in de artikel 29 en 30 van deze verordening, alsmede het handelen in strijd met de aan de vergunningen verbonden voorschriften en beperkingen, wordt gestraft met een geldboete van de eerste categorie.

Art. 32

Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze verordening zijn de daartoe door Burgemeester en Wethouders aangewezen ambtenaren belast.

Hoofdstuk 4. Slotbepalingen, overgangsrecht en citeertitel.

(...)'

'Net als de Parkeerverordening 2001, geeft de Parkeerverordening 2002 uitwerking aan het beleid zoals dat verwoord is in de nota Parkeren is manoeuvreren.

(...)

De Parkeerverordening vormt één geheel met de Verordening Parkeerbelastingen. De Parkeerverordening is de grondslag voor de uitvoering van het parkeerbeleid. Dat beleid krijgt evenwel een verdere uitwerking in de Verordening Parkeerbelastingen. In de Verordening Parkeerbelastingen worden zaken geregeld als de betaling aan de paal, de tarieven en tariefgebieden.

Conform de Verordening op de stadsdelen behoort het vaststellen van de Parkeerverordening tot de bevoegdheid van de centrale stad. De uitvoering van de verordening ligt bij de stadsdelen, en dat geldt dus ook voor allerlei beleidsregels die in de praktijk van de vergunningverlening ontstaan. Daar waar in deze verordening staat "Burgemeester en Wethouders" kan worden gelezen "het dagelijks bestuur van het stadsdeel". Als uitsluitend het College van Burgemeester en Wethouders wordt bedoeld, moet dat uit de tekst op te maken zijn. In een aantal gevallen staat er "gehoord de stadsdelen", wat een duidelijk voorbeeld hiervan is.'

'Dit artikel bevat een limitatieve opsomming van onderwerpen die bij de stadsdelen zijn gelegd. Stadsdelen kunnen op die manier maatwerk leveren.

(...)

Art. 3, lid 1, onder a. De vergunninggebieden werden tot nu toe in de Verordening Parkeerbelastingen geregeld. In het kader van een betere parkeerregulering door het stadsdeel is het beter om de omvang en de vorm van de vergunninggebieden aan de stadsdelen over te laten. De buitengrens wordt altijd gevormd door de grenzen van het stadsdeel. De verdere verdeling wordt door het stadsdeelbestuur aangegeven.

(...)

Art. 3, lid 3. De overige regelingen die op basis van de verordening vastgesteld worden, betreffen centraal vast te stellen regelingen. Per afzonderlijk artikel is - voorzover van toepassing - de bevoegdheid van het College van burgemeester en wethouders bepaald.'

Artikel 1 Grondslag.

Dit uitwerkingsbesluit vindt zijn grondslag in artikel 3, lid 1, van de Parkeerverordening 2002, vastgesteld bij besluit van de gemeenteraad van Amsterdam van 16 januari 2002 (...) en bevat de in dat artikel genoemde nadere regels voor het gebied van het stadsdeel ZuiderAmstel.

Artikel 2 Parkeerapparatuurplaatsen en vergunninggebieden.

1. De parkeerapparatuurplaatsen als bedoeld in artikel 7 van de Verordening Parkeerbelastingen 2002, waarvoor op grond van die verordening parkeerbelasting wordt geheven, zijn de parkeerplaatsen in het gebied, omgrensd door:

(...)

2. In het stadsdeel ZuiderAmstel bestaan de volgende vergunninggebieden, waarbij de in het eerste lid genoemde parkeerapparatuurplaatsen zijn ingedeeld:

(...)

Artikel 3 Vergunningenplafond per vergunninggebied.

(...)

Artikel 4 Bloktijden betaald parkeren

De tijdvakken, gedurende welke voor het parkeren parkeerbelasting voldaan dient te worden, zijn:

(...)

Artikel 5 Het aantal te verlenen vergunningen

(...)

Artikel 6 Het verlenen van een bedrijfsvergunning standplaatshouders.

(...)

Artikel 7 Het verlenen van een bedrijfsvergunning op code

(...)

Artikel 8 Autodeelvergunningen

(...)

Artikel 9 Belanghebbendenparkeerplaatsen en -vergunningen

(...)

Artikel 10 Beperking van de geldigheid van parkeervergunningen

(...)

Artikel 12 Sport-verenigingsvergunningen

(...)

Artikel 13 Hardheidsclausule

Het Dagelijks Bestuur is bevoegd, in gevallen waarin de toepassing van deze nadere regels naar zijn oordeel tot een bijzondere hardheid leidt, ten gunste van de aanvrager af te wijken.

Artikel 14 Inwerkingtreding

Deze nadere regeling treedt in werking op 1 april 2002.

Artikel 15 Citeertitel

Deze nadere regeling kan worden aangehaald als "Uitwerkingsbesluit parkeren stadsdeel ZuiderAmstel 2002".'

'Het Uitwerkingsbesluit parkeren stadsdeel ZuiderAmstel is een "nader regeling" van de gemeentelijke parkeerverordening.

In artikel 3, lid 1 van de Parkeerverordening 2002 is bepaald, dat ten aanzien van een aantal daar genoemde onderwerpen nadere regels vastgesteld moeten worden.

Deze regels worden vastgesteld - conform de binnengemeentelijke decentralisatie - door de Dagelijkse besturen van de stadsdelen. Men noemt die regels het "Uitwerkingsbesluit".

In het Uitwerkingsbesluit komen twee categorieën bepalingen voor.

Enerzijds heeft ieder stadsdeel de verplichting om een aantal onderwerpen uit de Parkeerverordening voor het eigen stadsdeel te regelen.

Dit betreft: de indeling in vergunninggebieden, het vergunningenplafond per vergunninggebied, het vaststellen van de tijden waarop voor het parkeren betaald moet worden, en het aantal te verlenen bewonersvergunningen in een vergunninggebied.

Het Dagelijks Bestuur moet zich daarbij houden aan de randvoorwaarden, die in de Parkeerverordening 2002 zijn opgenomen.

Anderzijds biedt de Parkeerverordening 2002 aan de stadsdelen een aantal mogelijkheden, waarvan zij al dan niet gebruik kunnen maken.

Dit betreft: het verlenen van bedrijfsvergunningen aan marktkooplieden en standplaatshouders, het al dan niet op code (in plaats van op kenteken) verlenen van een aantal vergunningsoorten, en het al dan niet aanwijzen van "overloopgebieden", waarvoor aanvragers die in hun eigen vergunninggebied op de wachtlijst zijn geplaatst, tijdelijk een vergunning kunnen krijgen.'

'Uitwerkingsbesluit fiscaal parkeren stadsdeel ZuiderAmstel 2002

(...)

Artikel 14 Inwerkingtreding

Deze nadere regeling treedt in werking op 2 april 2002.

Artikel 15 Citeertitel

Deze nadere regeling kan worden aangehaald als "Uitwerkingsbesluit fiscaal betaald parkeren stadsdeel ZuiderAmstel 2002".'

Art. 1 Parkeerbelastingen.

Onder de naam parkeerbelastingen worden de volgende belastingen geheven:

aeen belasting terzake van het parkeren van een voertuig op een bij deze belastingverordening (inclusief de bijlagen) te bepalen plaats en tijdstip dan wel krachtens deze belastingverordening in de daarin aangewezen gevallen door het College van Burgemeester en Wethouders te bepalen wijze;

been belasting terzake een van gemeentewege verleende vergunning voor het parkeren van een voertuig op de in die vergunning aangegeven plaats en wijze.

Art. 2 Begripsomschrijvingen.

Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:

(...)

cparkeerapparatuur: parkeermeters, persoonlijke parkeermeters (het zoge-naamde parkadammertje), voor het betalen van de parkeerbelasting ingerichte mobiele telefoons, parkeerautomaten, met inbegrip van verzamelparkeermeters en hetgeen naar maatschappelijke opvatting overigens onder parkeerapparatuur wordt verstaan;

dparkeerapparatuurplaats: een parkeerplaats waarvoor parkeerbelasting wordt geheven, behorende bij de parkeerapparatuur.

Art. 3 Belastingplicht

1. De belasting, bedoeld in art. 1, onderdeel a, wordt geheven van degene die het voertuig heeft geparkeerd.

(...)

4. de belasting, bedoeld in art. 1, onderdeel b, wordt geheven van degene die de vergunning heeft aangevraagd.

Art. 4 Tijdstip en het ontstaan van de belastingschuld.

1. De belasting, bedoeld in art. 1, onderdeel a, is verschuldigd bij de aanvang van het parkeren.

2. De belasting, bedoeld in art. 1, onderdeel b, is verschuldigd bij het verlenen van de vergunning.

Art. 5 Tarief, tijdvak en maatstaf van heffing.

Het tarief, het tijdvak en de maatstaf van heffing zijn vermeld in de bij deze verordening behorende en daarvan deel uitmakende tarieventabel.

Art. 6 Wijze van heffing en termijn van betaling en restitutie.

(...)

Art. 7 Bevoegdheid tot aanwijzing van parkeerapparatuurplaatsen.

De aanwijzing van de plaats waar en het tijdstip en de wijze waarop tegen betaling van de belasting, bedoeld in art. 1, onderdeel a, mag worden geparkeerd, geschiedt bij besluit van het College van Burgemeester en Wethouders, gehoord de stadsdelen.

Art. 8 Wielklem en wegsleepregeling.

(...)

Art. 9 Kosten.

(...)

Art. 10 Kwijtschelding.

(...)

Art. 11 Nadere regels door het College van Burgemeester en Wethouders.

Het College van Burgemeester en Wethouders kan nadere regels geven met betrekking tot de heffing en de invordering van parkeerbelastingen.

Art. 12 Inwerkingtreding en citeertitel.

(...)'

'Tarieventabel 2002.

(...)

Hoofdstuk 1. Tariefgebieden.

Met de Verordening parkeerbelastingen 1991 (Gemeenteblad 1991, afd. 3, volgnr. 63) werd voor het gehele grondgebied van Amsterdam het fiscale parkeerregime ingevoerd. Daarna werd dat per gebied (zie hoofdstuk 2) geëffectueerd. Met betrekking tot het parkeren bij parkeerapparatuur als bedoeld in art. 1, onderdeel a, van de Verordening parkeerbelastingen, bestaan er binnen de gemeente Amsterdam drie tariefgebieden:

Tariefgebied A, waarvan de grenzen worden gevormd door (...).

Tariefgebied B, waarvan de buitengrenzen worden gevormd door de ringweg met uitsluitend van tariefgebied A. Tariefgebeid B omvat mede een gebied waarvan de grenzen worden gevormd door (...).

Tariefgebied C, waarvan de grenzen worden gevormd door de gemeentegrenzen van Amsterdam, met uitsluiting van de tariefgebieden A en B.

Hoofdstuk 2. Vergunninggebieden en -tarieven.

Met betrekking tot het verlenen van parkeervergunningen zoals bedoeld in de Parkeerverordening, voor het parkeren van een voertuig als bedoeld in art. 1, onderdeel b, van de Verordening Parkeerbelastingen, bestaan er binnen de gemeente Amsterdam de volgende vergunninggebieden. (...)

Hoofdstuk 3. Wielklemgebieden.

(...)

Hoofdstuk 4. Kosten van naheffingsaanslag en wielklem.

(...)

Hoofdstuk 5. Tarieven bij parkeerapparatuur.

Het uurtarief in de tariefgebieden A, B en C, zoals bedoeld in hoofdstuk 1, voor het parkeren als bedoeld in art. 1, onderdeel a, van de Verordening Parkeerbelastingen, bedraagt:

In tariefgebied A 2,80 per uur;

In tariefgebied B 1,70 per uur;

In tariefgebied C 0,90 per uur.

Het tarief geldt van 9.00 uur - 19.00 uur, van 19.00 uur - 24.00 uur en van 24.00 - 9.00 uur, ongeacht de dag van de week of het soort dag.

In afwijking van het voorgaande geldt het volgende. De bloktijden zoals bedoeld in art. 4 van de Parkeerverordening, die het desbetreffende stadsdeel in haar nadere regels, zoals bedoeld in art. 3 van de Parkeerverordening, voor een vergunninggebied heeft aangewezen voor de zondag, gelden voor dat vergunninggebied ook op nieuwjaarsdag, tweede paasdag, Hemelvaartsdag, tweede pinksterdag en eerste en tweede kerstdag. Wijst het stadsdeel op zondag geen bloktijden aan dan mag op de genoemde feestdagen in het desbetreffende vergunninggebied om niet geparkeerd worden.

Op Koninginnedag is er in de gebieden A, B en C om niet betaald parkeren (tarief 0,00).

Hoofdstuk 6. Tarieven van kaarten, zoals bedoel in art 17 van de Parkeerverordening.

(...)

Hoofdstuk 7. Opbouw kosten naheffingsaanslag en wielklemmen, zoals bedoeld in de artikelen 2, 3 en 5 van het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen.

(...)'

'De Verordening Parkeerbelastingen 1999 (...) werd vele malen (...) gewijzigd (...). Ofschoon er in beginsel niets aan de parkeerbelastingen veranderd, noopt een groot aantal veranderingen die moeten worden verwerkt, ertoe, u voor te stellen om de verordening parkeerbelastingen geheel opnieuw vast te stellen. (...)

Allereerst noopt tot aanpassing de nieuwe parkeerverordening 2002 (...). De verordening parkeerbelastingen is immers deels een fiscale vertaling van de parkeerverordening. (...)

De nota Parkeren is Manoeuvreren en de daarop gebaseerde parkeerverordening 2002 heeft tot doel meer centrale regie in het Amsterdamse parkeerbeleid aan te brengen. Het karakter van de parkeerbelastingen verplicht daar immers toe, omdat parkeerbelastingen behalve en belasting, die aan belastingwetten en -regels moet voldoen, ook een belasting is die ingevolge de verordening op de stadsdelen niet aan stadsdelen is overgedragen. Het feit dat de stadsdelen wel bevoegdheden hebben m.b.t. het uitgeven van parkeervergunningen, laat onverlet dat de parkeerbelastingen centrale gemeentelijke belastingen zijn. Daarom ook moeten de vergunninggebieden, als onmisbare component bij het vaststellen van het belastbaar feit en de verschuldigdheid van de parkeerbelastingen, in de verordening parkeerbelastingen opgenomen zijn. In art 7 van deze verordening geeft u ons college, en dat was voorheen niet anders, de bevoegdheid tot het aanwijzen van de plaatsen waar betaald parkeren wordt geëffectueerd. Volgens de huidige afgesproken werkwijze nemen wij daarbij de wensen van de stadsdelen, mits niet in strijd met enige regeling, zonder meer als voorstel aan uw raad over.'

'Ondergetekende heeft op 23 maart jl. een schrijven van uw Afdeling communicatie ontvangen waarin is medegedeeld dat de huidige parkeervergunningen en eventuele bezoekerskaart geldig blijven tot 1 april 2003 en dat wordt gekozen voor verlenging van het bestaande parkeersysteem voor de duur van één jaar. Voorts is het voornemen geuit per 1 april 2003 betaald parkeren in te voeren waarover door het dagelijks bestuur nog een besluit zou worden genomen.

Onlangs is gebleken dat uw bestuur op 26 februari jl. het Uitwerkingsbesluit parkeren stadsdeel Zuideramstel 2002 heeft genomen dat per 1 april 2002 in werking is getreden. In dit besluit is niet voorzien in aanwijzing van de Prinses Irene buurt voor belanghebbende parkeren.

Bij deze maakt belanghebbende tot behoud van rechten tijdig bezwaar als bedoeld in artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht tegen genoemd Uitwerkingsbesluit (...).'

'[D]e vraag [is] wat de status is van het uitwerkingsbesluit en of het besluit vatbaar is voor beroep en bezwaar.

De commissie beantwoordt deze vraag ontkennend.

(...)

De commissie is van oordeel dat het Uitwerkingsbesluit niet alleen gebaseerd is op artikel 3 van de Parkeerverordening maar tevens op de Verordening Parkeerbelastingen. Dit kan worden afgeleid uit artikel 2 Uitwerkingsbesluit waarin staat vermeld in welk gebied de parkeerapparatuurplaatsen als bedoeld in artikel 7 van de Verordening Parkeerbelastingen van toepassing zijn. Binnen dat totale gebied worden in artikel 2 tweede lid Uitwerkingsbesluit deelgebieden aangewezen. Een van de deelgebieden wordt gevormd door de Prinses Irenebuurt. De gebiedsaanduiding in het betreffende artikel van het uitwerkingsbesluit betekent niet meer dan het als stadsdeel formuleren van het verzoek aan de Gemeenteraad van Amsterdam tot opname van dat gebied in de Verordening Parkeerbelastingen. Eerst nadat de Gemeenteraad als bevoegd orgaan daartoe heeft besloten (in de praktijk worden deze verzoeken overgenomen, in casu is het verzoek reeds ingewilligd) kan sprake zijn van gefiscaliseerd betaald parkeren. Er komen derhalve meerdere bestuursorganen aan te pas.

Indien het artikel van het uitwerkingsbesluit sec moet worden beoordeeld wordt naar het oordeel van de commissie de status bepaald door het karakter van het opvolgende besluit van de Gemeenteraad, te weten de status van een algemeen verbindend voorschrift.

Voor zover het bezwaar tegen deze bepaling van het Uitwerkingsbesluit is gericht, adviseert de commissie het bezwaarschrift niet-ontvankelijk te verklaren omdat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. (artikel 8:2 Algemene wet bestuursrecht)

(...)

De commissie is van mening dat het Uitwerkingsbesluit voor het overige eveneens aangemerkt moet worden als een algemeen verbindend voorschrift omdat in de regeling zelfstandige normen, die zich lenen voor herhaalde toepassing, zijn opgenomen. De commissie wijst dan op de artikelen 5, 6, 7, 8 en 9 van het Uitwerkingsbesluit waarin is bepaald in welke gevallen vergunningen kunnen worden verleend. (...)

Dit betekent dat er voor het overige eveneens geen plaats is voor beroep en bezwaar in het kader van (artikel 8:2 Algemene wet bestuursrecht).'

'De Parkeerverordening 2002 in samenhang met de Verordening parkeerbelastingen 2002 vormt de basis voor het hanteren van een regime betaald (fiscaal) parkeren in de gemeente Amsterdam.

Op grond van deze verordeningen heeft verweerder het Uitwerkingsbesluit genomen. In dit besluit heeft verweerder onder andere bepalingen opgenomen die zien op de aanwijzing van de Prinses Irenebuurt als vergunninggebied waar fiscaal parkeren wordt ingevoerd alsmede een nadere regeling van een aantal onderwerpen van de Parkeerverordening 2002. Verweerder heeft het Uitwerkingsbesluit gebaseerd op artikel 3, eerste lid, van de Parkeerverordening en artikel 7 van de Verordening parkeerbelastingen 2002.

(...)

Voor zover het Uitwerkingsbesluit is gebaseerd op de Verordening parkeerbelasting 2002 staat daartegen geen beroep open ingevolge artikel 8:4, aanhef en onder g, van de Awb. Gelet op artikel 8:1 in samenhang met 7:1 van de Awb heeft verweerder de bezwaren van eisers terecht niet ontvankelijk verklaard. Het antwoord op de vraag of, gelet op de formulering van artikel 7 van de Verordening parkeerbelasting 2002, het Uitwerkingsbesluit bevoegd is genomen voor zover verweerder daarbij het bepaalde in artikel 2 van het Uitwerkingsbesluit heeft vastgesteld laat de rechtbank in het kader van dit geschil onbeantwoord.

Voor zover het Uitwerkingsbesluit niet is gebaseerd op de Verordening parkeerbelasting 2002 maar op artikel, 3, eerste lid, van de Parkeerverordening 2002 bevat het naar het oordeel van de rechtbank niet een nadere bepaling naar tijd, plaats en/of object van reeds in de Parkeerverordening 2002 besloten liggende normen, maar bevat het de vaststelling van zelfstandige, niet reeds in die verordening besloten liggende, normen die zich lenen voor herhaalde toepassing bij het verlenen van parkeervergunningen. Gelet op de (publiekrechtelijke) grondslag van het Uitwerkingsbesluit in de Parkeerverordening 2002 vloeit uit het voorgaande voort dat het Uitwerkingsbesluit in zoverre dient te worden beschouwd als een algemeen verbindend voorschrift. Eisers keren zich tegen de in het Uitwerkingsbesluit neergelegde aanwijzing van de Prinses Irenebuurt als vergunninggebied. Weliswaar kan deze aanwijzing als vergunninggebied op zich niet als zelfstandige normstelling worden beschouwd, deze aanwijzing hangt naar het oordeel van de rechtbank echter zo nauw samen met andere bepalingen in het Uitwerkingsbesluit die wel een zelfstandige normstelling bevatten, zoals de bepalingen die het vergunningenplafond voor een vergunninggebied en het maximaal aantal vergunningen per huishouden vaststellen, dat zij niet zelfstandig voor beroep vatbaar is. De rechtbank vindt voor dit standpunt steun in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 mei 2002 (LJN AE2848).'

'4. Verweerder, het Dagelijks Bestuur van Stadsdeel Zuideramstel, heeft besloten het belanghebbendenparkeren af te schaffen en een systeem van fiscaal betaald parkeren in te voeren. (...)

5. De garantie dat de parkeeroverlast zoveel als mogelijk moet worden beperkt, staat in rechte vast. (...) Appellanten en verweerder zijn het er bovendien over eens dat met het systeem van belanghebbendenparkeren de garantie gestand worden gedaan. Niet is aangetoond dat met het invoeren van het systeem van fiscaal betaald parkeren de garantie eveneens gestand wordt gedaan. (...)

6. Integendeel, appellanten hebben gegronde vrees dat, indien de buurt wordt opengesteld voor betaald parkeerders de smalle woonstraatjes verstopt zullen raken en de bewoners zelf niet meer kunnen parkeren in de buurt. (...) Voorts vrezen appellanten dat het naastgelegen treinstation (...) aantrekkende werking van parkeerders in de buurt zal hebben. Met name voor reizigers naar Schiphol en andere HSL-bestemmingen is de Prinses Irenebuurt, mede met het oog op het lage parkeertarief (het laagst mogelijke) dat is vastgesteld, de aangewezen plek om de auto te stallen. Van vrijdagavond tot en met maandagmorgen kan in het vastgestelde systeem van betaald fiscaal parkeren zelfs geheel gratis geparkeerd worden. (...)

7. (...) Appellanten willen het bestaande systeem van belanghebbendenparkeren behouden en verzetten zich tegen de afschaffing van het huidige systeem van belanghebbendenparkeren en tegen de invoering van het nieuwe systeem, omdat dit ernstige parkeeroverlast zal veroorzaken. Ook de verweerder is overigens van oordeel dat er met de invoering van het systeem van fiscaal betaald parkeren een zeer hoge parkeertoeloop vanuit de Zuidas te verwachten is'.

'2.1.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraken van 19 september 2001 (JB 2001, 277) en 22 mei 2002 (JB 2002, 171) vindt een verordening strekkende tot het heffen van parkeerbelasting haar grondslag in artikel 225 van de Gemeentewet, waarin de bevoegdheid van de gemeente om parkeerbelasting te heffen is neergelegd. Het uitwerkingsbesluit vindt zijn grondslag in artikel 3, eerste lid, van de Parkeerverordening 2002 en bevat de in dat artikel bedoelde nadere regels aangaande de indeling in vergunninggebieden voor fiscaal betaald parkeren als bedoeld in artikel 225 van de Gemeentewet. Appellanten zijn tegen het bij besluit van 15 april 2003 gehandhaafde uitwerkingsbesluit opgekomen voor zover dit de invoering van een regime van fiscaal betaald parkeren in de Prinses Irenebuurt met zich brengt. Nu het besluit van 15 april 2003 in zoverre op een wettelijk voorschrift inzake belastingen berust, staat daartegen ingevolge artikel 8:4, aanhef en onder g, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel XXIII, eerste lid, van de Wet belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties, geen beroep bij de administratieve rechter open. De rechtbank was dan ook in zoverre niet bevoegd van het beroep tegen het bestreden besluit kennis te nemen en had het beroep behoren door te zenden naar het Gerechtshof Amsterdam opdat dit een oordeel had kunnen geven over de bevoegdheid van de belastingrechter ter zake. De aangevallen uitspraak komt in zoverre in aanmerking voor vernietiging en de Afdeling zal het beroep alsnog doorzenden naar het Gerechtshof Amsterdam.

2.1.6. Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling niet toe aan een beoordeling van het betoog van appellanten dat de rechtbank heeft miskend dat bij de administratieve rechter tegen het uitwerkingsbesluit beroep openstaat omdat dat besluit een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift is.'

'Naar mijn oordeel is het Hof echter niet bevoegd van het geschil kennis te nemen nu een uitwerkingsbesluit als hier in geschil, niet een besluit is waartegen iemand bezwaar zou kunnen maken op grond van de destijds geldende artt. 23 en 24 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, nog los van de vraag of er sprake is van een algemeen verbindend voorschrift.

Nu de afdeling bestuursrechtspraak het geschil zonder voorbehoud verwezen heeft naar het Hof te Amsterdam, verneem ik op grond van art. 77, eerste lid, letter d, van de Wet op de rechterlijke organisatie graag uw oordeel met betrekking tot de vraag of de belastingrechter bevoegd is van een geschil inzake dergelijke uitwerkingsbesluiten kennis te nemen (mede met inachtneming van het bepaalde in art. 8:2 Awb), dan wel enige andere rechter.'

'Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:

(...)

g. genomen op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen of de heffing van een premie dan wel een premievervangende belasting ingevolge de Wet financiering volksverzekeringen'

'Geen voorzieningen als in deze wet bedoeld staan open tegen:

(...)

o. beschikkingen, gegeven op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen.'

'1. Algemeen. Het artikel bepaalt voor enkele categorieën van besluiten dat daartegen geen beroep openstaat bij de rechtbank. Gelet op art. 7:1 is dus ook geen bezwaar mogelijk. In het algemeen gaat het om besluiten die zich naar hun aard niet of minder goed lenen voor beroep en voorts om het uitsluiten van beroep bij de rechtbank van wetgevingscomplexen waarin overigens beroep bij een andere rechter is opengesteld (...). De in diverse onderdelen voorkomende term 'op grond van een wettelijk voorschrift' betekent dat ook besluiten ter uitvoering van gedelegeerde regelgeving en beleidsregels onder de uitzondering vallen (...).

(...)

9. Belastingen en premieheffing (sub g). Deze uitzondering waarborgt het zgn. gesloten stelsel van de beroepsmogelijkheden in de belastingwetgeving. Beroep bij de administratieve rechter (het gerechtshof) is exclusief geregeld in de AWR (art. 26). Met het onderdeel wordt bereikt dat alle besluiten op grond van een belastingwet worden uitgezonderd van Awb-beroep bij de rechtbank, ook als daartegen geen beroep ingevolge de AWR mogelijk is (aldus ook HR 1 maart 2000, BNB 2000/171). De uitzondering geldt zowel voor rijksbelastingen als voor belastingen die worden geheven door decentrale overheden. (...) Onder het bereik van dit onderdeel vallen ook waarderingsbeschikkingen op grond van de Wet waardering onroerende zaken.'

'Deze uitzondering is gemaakt omdat bij de totstandkoming van de belastingwetgeving met zorg overwogen is, voor welke besluiten een beroepsmogelijkheid gewenst is en voor welke niet. Bij het ontbreken van deze uitzondering zou van beschikkingen waartegen geen beroep openstaat bij de belastingrechter beroep open staan bij de rechtbank. Een potentiële mogelijkheid van doorkruising van de bijzondere fiscale bestuursrechtspraak zou het gevolg kunnen zijn.

Het besluit moet daadwerkelijk gaan over de heffing en invordering van belasting. Een classificatiebesluit in de zin van de Waterschapswet wordt niet genomen krachtens een wettelijk voorschrift inzake belastingen als bedoeld in artikel 8:4 onder g. Het betreft geen uitspraak van een heffende instantie, het gaat niet om de heffing of invordering van waterschapsbelasting. De uitzondering is daarom niet van toepassing (ABRS 12 juni 1998, AB 1998, 311).'

'De president heeft overwogen dat de bestreden besluiten zijn genomen in het kader van een nog lopende procedure van appellant met betrekking tot een uit 1984 daterend besluit inzake de classificatie van gronden, dat dat besluit geen ander doel heeft dan de heffing en invordering van waterschapsbelasting en daarom is aan te merken als een besluit in de zin van art. 8:4, onder g Awb, waartegen geen beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld. (...)

Anders dan de president heeft overwogen, wordt een classificatiebesluit niet genomen krachtens een wettelijk voorschrift inzake belastingen, als bedoeld in art. 8:4 onder g Awb. Het gaat niet om de heffing en invordering van waterschapsbelasting.

Ten aanzien van het beroep tegen elk van de bestreden besluiten geldt voorts dat niet de belastingrechter tot kennisname ervan bevoegd is, aangezien het niet gaat om uitspraken van een heffende instantie op de voet van art. 26 Algemene wet inzake rijksbelastingen in samenhang met art. 123 Waterschapswet op een bezwaarschrift tegen een opgelegde belastingaanslag, een gevorderd bedrag of een ingevolge enige bepaling van de belastingwet genomen voor bezwaar vatbare beschikking.'

'Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Verordening is het op de ingevolge de Parkeerautomatenverordening aangewezen parkeerterreinen gedurende de daarbij vastgestelde tijden verboden een motorvoertuig te parkeren zonder dat van buitenaf duidelijk leesbaar aan of in dat voertuig een door middel van de op of nabij het parkeerterrein geplaatste automaat gekochte kaart is aangebracht of neergelegd, waarvan de daarop afgedrukte tijdsduur nog niet is verstreken.

Burgemeester en wethouders kunnen krachtens het derde lid van evenvermeld artikel in bijzondere gevallen ontheffing verlenen van het in het eerste lid vervatte verbod.

Artikel 3, derde lid, bepaalt dat het recht voor het parkeren op grond van een ontheffing als bedoeld in artikel 7, derde lid, binnen het door burgemeester en wethouders aan te wijzen gebied van de binnenstad voor bewoners uit dit gebied f 20,-- per maand bedraagt gedurende het tijdvak waarover de ontheffing zich uitstrekt.

De Verordening is blijkens de considerans gegevens met inachtneming van artikel 20, tweede lid, van de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966 en de artikelen 272 en 277 van de gemeentewet waarin de bevoegdheid van gemeenten om belastingen te heffen is geregeld.

Overeenkomstig het in artikel 271 van de gemeentewet bepaalde met betrekking tot gemeentelijke verordeningen ter zake van belastingen, is Koninklijke goedkeurig gevraagd en verkregen.

De Afdeling stelt vast dat meergenoemde Verordening wettelijke voorschriften inzake belastingen bevat in de zin van artikel 5, onder m, van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen.

Uit de stukken en het ter zitting verhandelde kan naar het oordeel van de Afdeling geen andere conclusie worden getrokken dan dat verweerders met het niet verlengen van de door appellant aangevraagde parkeerpas hebben geweigerd appellant een ontheffing te verlenen als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Verordening.

Gezien het vorenstaande moet worden geoordeeld dat verweerders door appellant in zijn bezwaarschrift van 11 november 1981 te ontvangen, hebben geoordeeld in strijd met het bepaalde in artikel 5, aanhef en onder m, van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen.

Het besluit wordt vernietigd.'

'Het belang van de uitspraak is in casu gelegen in het feit dat de Afd. haar jurisprudentie met betrekking tot de uitzondering, genoemd in art. 5, onder o (oud: 5 onder m) Wet Arob, wijzigt. (...)

Tot nu toe stond de Afd. op het standpunt dat beroep op de Afd. in gevallen als deze moest afstuiten op genoemde uitzondering: beschikkingen gegeven op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen (...).

Dit standpunt was vrij straf en formeel. Zodra een vergunningprocedure haar regeling vond in wat (tevens) een belastingverordening is, werd letter m(oud) toepasselijk geacht (...). Formeel is die redering te verdedigen. Materieel heeft de bestreden beslissing echter juist niet op belastingheffing betrekking, maar op het feit (vergunningverlening) dat tot belastingheffing had kunnen leiden.

(...)

Het omgaan van de Afd. stemt tot verheuging, ook al is de uitspraak, juist nu het een 'omgaan' betreft, schaars gemotiveerd. Aan de ratio van de wet - rechtsbescherming bieden waar die ontbreekt - wordt volledig tegemoet gekomen. Het is ook niet te verdedigen dat de gemeenteraad door kwesties als deze in een belastingverordening te regelen rechtsbescherming illusoir zou (kunnen) maken. De mogelijkheid zou immers anders (blijven) bestaan dat gemeenten zich veel moeilijkheden kunnen besparen door het verlenen van bijv. standplaatsen op markten te regelen in de verordening op de marktgelden! (...)

De vraag wat de Afd. aan moet met een beschikking waarbij bijv. een àndere dan de gevraagde parkeerplaats wordt verleend en waarbij tevens de voor die plaats verschuldigde belasting wordt vastgesteld, lijkt niet twijfelachtig; het geschil over de weigering is m.i. arobabel (...). Indien nu de betrokkene daarnaast tevens bezwaar heeft tegen de hoogte van de belasting? M.i. zal de Afd. dan moeten splitsen, of eigenlijk belanghebbende door deels op de ene, deels op de andere rechter een beroep te doen.'

'2.1. De rechtbank heeft geoordeeld dat het aanwijzingsbesluit (...) niet is aan te merken als een besluit als bedoeld in (...) [artikel 8:4, aanhef en onder g, van de Awb; RN]. Zij heeft daartoe, onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 30 mei 1990, Gst. 6914, nr. 8, overwogen dat er eerst dan aanleiding is om een zodanig besluit aan te nemen, indien met het nemen van dat besluit de verschuldigdheid of de hoogte van de belasting komt vast te staan.

2.3. De Afdeling volgt de rechtbank hierin niet. In deze zaak staat niet, zoals in bovengenoemde uitspraak, een beslissing op een aanvraag om een parkeervergunning of parkeerabonnement op grond van een regeling voor het zogenoemde belanghebbendeparkeren, maar eerdergenoemd aanwijzingsbesluit ter toets. Dit besluit, voor zover thans in geding, is uitdrukkelijk gebaseerd op de Verordening Parkeerbelastingen 1993 van de gemeente Emmen. Deze verordening vindt haar grondslag in de artikelen 272, aanhef en onder h, en 276a van de Gemeentewet (thans artikel 225 van de Gemeentewet), waarin de bevoegdheid van de gemeente om parkeerbelasting te heffen is neergelegd. Het op grond van deze verordening genomen aanwijzingsbesluit berust derhalve op een wettelijk voorschrift inzake belastingen, zodat daartegen geen voorziening openstaat op grond van de Awb.'

'2.2 (...) Bij besluit van 30 november 1994 heeft de raad, gelet op artikel 149 van de Gemeentewet en artikel 6 van de Wegenverkeerswet, de Parkeerverordening 1995 vastgesteld. In artikel B, eerste lid, van deze verordening is bepaald dat appellanten [burgemeester en wethouders; RN], bij openbaar te maken besluit, weggedeelten kunnen aanwijzen die bestemd zijn voor het parkeren door vergunninghouders.

Bij besluit van 3 december 1996 (hierna: het aanwijzingsbesluit) hebben appellanten, gelet op onder meer evengenoemd artikel B, artikel 225 van de Gemeentewet en artikel 9 van de Verordening parkeerbelastingen, voorzover hier van belang, bepaalde in dat besluit genoemde straten of straatsgedeelten aangewezen als wegen, terreinen of weggedeelten, die uitsluitend zijn bestemd voor parkeren door vergunninghouders in het vergunningengebied A1, zoals bedoeld in artikel 3 van de Tarieventabel behorende bij de Verordening parkeerbelastingen, met de daarbij behorende tarieven en tijdstippen.

(...)

2.7.1 (...) Het aanwijzingsbesluit vindt, voorzover het de uitzondering op het parkeerverbod betreft, grondslag in de parkeerverordening, niet zijnde een wettelijk voorschrift inzake belastingen. Aan beroepbaarheid van het aanwijzingsbesluit staat artikel 8:4, onder g, van de Awb derhalve niet in de weg.'

'De (...) vraag was of het aanwijzingsbesluit een uitgezonderd besluit ex artikel 8:4, sub g Awb is, te weten een besluit 'genomen op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen'. Volgens de AbRS vindt het aanwijzingsbesluit, voorzover het de uitzondering op het parkeerverbod betreft, grondslag in de parkeerverordening, niet zijnde een wettelijk voorschrift inzake belastingen.

Zie reeds ARRS 30 mei 1990, Gst. 1991 6914, 8 (Harlingen), waarbij - in afwijking van eerdere jurisprudentie - werd geoordeeld dat een besluit inzake een parkeervergunning op grond van een parkeer- en parkeergeldverordening niet een beschikking was ex artikel 5, sub o Wet Arob - de voorloper van artikel 8:4, sub g Awb - indien en voorzover alléén (...) de vraag aan de orde is, wie wel en wie niet in aanmerking kan komen voor een parkeervergunning 'zonder dat de verschuldigdheid of hoogte van het parkeergeld daarbij in geschil is'. (...)

Daarentegen werd bij AbRS 12 april 1999, nr. H01.981363, NA 203, en AbRS 19 sept. 2001. JB 277, geoordeeld dat tegen een op een Verordening parkeerbelastingen gebaseerd besluit van b. en w. tot aanwijzing van parkeerplaatsen waarop parkeerbelasting is verschuldigd, op grond van artikel 8:4, sub g Awb géén voorziening openstond. Volgens de AbRS waren de bestreden aanwijzingsbesluiten gebaseerd op een wettelijk voorschrift inzake belastingen, te weten op een verordening die haar grondslag vindt in artikel 225 Gemeentewet (waarin de gemeentelijke bevoegdheid tot heffing van parkeerbelasting is neergelegd). Het verschil met de zaak die speelde in de uitspraak van 30 mei 1990, Gst. 6914, 8 was - zo overwoog de AbRS in haar uitspraak van 12 april 1999 - hierin gelegen dat 'niet (...) een beslissing op een aanvraag om parkeervergunning of parkeerabonnement op grond van een regeling voor het zgn. belanghebbendeparkeren, maar eerdergenoemd aanwijzingsbesluit ter toets staat'.

In de casus die speelt in de hierboven afgedrukte uitspraak is echter een vergelijkbaar besluit tot aanwijzing van locaties die bedoeld zijn voor het belanghebbendeparkeren aan de orde. Waarom is het dan volgens de AbRS nu wèl een appellabel besluit? Begrijp ik het goed, dan is de redenering de volgende.

Enerzijds steunt het aanwijzingsbesluit op artikel 225 Gemeentewet en (artikel 9 van) de Verordening parkeerbelastingen, een verordening die haar grondslag vindt in artikel 225 Gemeentewet. In zoverre is dit aanwijzingsbesluit gebaseerd op een wettelijk voorschrift inzake belastingen en is het dus ingevolge artikel 8:4, sug g niet appellabel.

Anderzijds is dit aanwijzingsbesluit echter óók gebaseerd op de Parkeerverordening, een regeling die steunt op artikel 149 Gemeentewet (jo. artikel 6 Wegenverkeerswet). Dit is dus géén wettelijk voorschrift inzake belastingen. Artikel B van deze verordening bepaalt dat b. en w. weggedeelten kunnen aanwijzen die bestemd zijn voor het parkeren door vergunninghouders. Ingevolge artikel H van deze verordening is het - behoudens ontheffing - aan anderen dan (parkeer)vergunninghouders verboden een voertuig te parkeren op weggedeelten die bestemd zijn voor parkeren door vergunninghouders.

De AbRS overweegt: 'Het aanwijzingsbesluit vindt, voorzover het de uitzondering op het parkeerverbod betreft, grondslag in de parkeerverordening (en dus in zoverre niet in de Verordening parkeerbelastingen; JT), niet zijnde een wettelijk voorschrift inzake belastingen'.'

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

1 De bevoegdheid tot het vaststellen van dit besluit is op grond van artikel 87 van de Gemeentewet en de Verordening op de stadsdelen overgedragen aan het dagelijks bestuur.

2 Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, p. 103.

3 Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, p. 105.

4 Kamerstukken II 1958/59, 5363, nr. 3, p. 14 (MvT).

5 P.J.J. van Buuren & T.C. Borman, Algemene wet bestuursrecht. Tekst & Commentaar, Deventer: Kluwer 2003,p. 339 en 341.

6 J.G. Brouwer, 'Artikelsgewijs commentaar artikel 8:4', in: N.S.J. Koeman (red.), Handboek Algemene Wet Bestuursrecht, Deventer: Kluwer (losbl.).

7 In dezelfde zin: ABRvS 19 september 2002, nr. 200002598/1, BB 2002/172, JB 2001/277 en ABRvS 22 mei 2002, nr. 200102799/1, JB 2002/171, NA 2002/187.