Parket bij de Hoge Raad, 27-08-2013, ECLI:NL:PHR:2013:829, 13/00409

De belanghebbende betoogt dat de weigering van kinderbijslag in strijd komt met verschillende bepalingen uit diverse internationale verdragen, met name met het recht om zonder discriminatie een familieleven te kunnen hebben (art. 8 juncto 14 EVRM). Het Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK) geeft voorts recht op ondersteuning bij de opvoeding ten behoeve van haar zoon. Het recht op kinderbijslag is haars inziens bovendien een basisvoorziening ex art. 10 t/m 12 van het VN-Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten (IVESCR) waar zij recht op heeft. Zij beroept zich ook op art. 5 van het VN-Verdrag inzake de Uitbanning van Alle Vormen van Rassendiscriminatie en op het Europees Sociaal Handvest (ESH).

Met betrekking tot het beroep op artikel 16 en 17 van het ESH overweegt de rechtbank het volgende. Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB (zie onder meer de uitspraak LJN AO2554) zijn de door eiseres in dit geding aangehaalde bepalingen van het ESH niet een ieder verbindend in de zin van artikel 94 van de Grondwet. Bij deze vaststelling zijn zowel de bewoordingen als de strekking van deze bepalingen in aanmerking genomen alsmede hetgeen ter zake in algemene zin in de Memorie van Toelichting bij de wetten tot goedkeuring van deze verdragen is opgemerkt. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres met betrekking tot bedoelde verdragsbepalingen heeft aangevoerd, waaronder de verwijzing naar de diverse op die verdragen betrekking hebbende stukken, onvoldoende basis voor een andersluidend oordeel in die zin dat die bepalingen thans wel als een ieder verbindende gedragsbepalingen in de zin van artikel 94 van de Grondwet zouden moeten worden aangemerkt.

Blijkens het eerste lid van artikel 8 EVRM heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Het tweede lid bepaalt dat geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van opgesomde doeleinden, daaronder begrepen het economisch welzijn van het land. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privé-leven. Deze verplichtingen kunnen ook het nemen van maatregelen inhouden. Of dergelijke verplichtingen bestaan is afhankelijk van de vraag of het juiste evenwicht tussen het algemeen belang en de belangen van de individuele persoon in acht is genomen, bij de beantwoording waarvan de overheid steeds een zekere mate van beoordelingsvrijheid heeft.

In zijn uitspraak van 22 december 2008 heeft de CRvB overwogen dat het EHRM respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als the “very essence” van het EVRM aanmerkt. Het in artikel 8 van het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privé-leven en gezinsleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen en het gezinsleven te beschermen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privé-leven en bescherming van het gezinsleven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meer malen geoordeeld dat artikel 8 van het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkene.

Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat door de weigering van verweerder om aan eiseres kinderbijslag te verstrekken de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van eiseres en haar zoon onmogelijk wordt gemaakt. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat niet naar voren is gekomen dat eiseres en haar zoon belemmerd zijn in het uitoefenen van hun recht op gezinsleven. Hieruit volgt dat geen sprake is van een aantasting van de hierboven beschreven “very essence” van het EVRM. De door eiseres naar voren gebrachte uitspraken van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens hebben de rechtbank niet tot een ander oordeel gebracht.

Tevens heeft de gemachtigde ter zitting gewezen op een (internationale) discussie over een minimum levensstandaard. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat kinderbijslag verstrekt dient te worden ter waarborging van een minimumlevensstandaard voor kinderen. Daartoe wijst de rechtbank op vaste jurisprudentie van de CRvB waarin is bepaald dat een minderjarig kind van vreemdelingen op grond van zeer dringende redenen bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) kan worden toegekend. Het begrip zeer dringende redenen ten aanzien van minderjarige kinderen dient in deze gevallen conform het bepaalde in art. 3 en 27 IVRK te worden uitgelegd.”

De Rechtbank heeft belanghebbendes beroep daarom ongegrond verklaard. Zij heeft hoger beroep ingesteld.

In hoger beroep heeft de belanghebbende haar stellingen herhaald. Drie dagen voor de zitting, 8 maart 2011, wees het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) arrest in de zaak Ruiz Zambrano (zie 8.2 hierna), over de betekenis van het Unieburgerschap ex art. 20 en 21 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU) voor nationale immigratie- en naturalisatiewetgeving. De SVB heeft de CRvB daarop verzocht om procedures waarbij kinderen met de Nederlandse nationaliteit waren betrokken, aan te houden om de betekenis van dat arrest voor die procedures - waaronder die van de belanghebbende - te kunnen onderzoeken. De CRvB heeft dit verzoek ingewilligd. Na de zitting heeft de CRvB partijen uitgenodigd om hun zienswijze op de implicaties van Ruiz Zambrano uiteen te zetten en hij heeft het onderzoek heropend. Op 5 mei 2011 wees het HvJ EU vervolgens arrest in de zaak McCarthy (zie 8.3 hierna), eveneens betreffende het Unieburgerschap en immigratiewetgeving. Op 23 juni 2011 heeft de SVB zijn mening over de gevolgen van Ruiz Zambrano en McCarthy gegeven. De belanghebbende heeft daarop bij brief van 5 juli 2011 gereageerd en de CRvB verzocht een prejudiciële vraag te stellen aan het HvJ EU. Dat heeft de CRvB niet gedaan. Op 15 november 2011 wees het HvJ arrest in de zaak Dereçi (zie 8.4 hierna), wéér over het Unieburgerschap en nationale immigratiewetgeving. Op 14 februari 2012 heeft de CRvB de belanghebbende schriftelijk vragen gesteld. Bij brief van 19 maart 2012 heeft zij daarop gereageerd. Op 14 juni 2012 heeft een tweede zitting plaatsgevonden. Belanghebbendes zaak is op die zitting gezamenlijk met negen andere zaken behandeld.⁸Bij brief van 20 juli 2012 heeft de CRvB de belanghebbende gevraagd een overzicht van de aan haar zoon verleende bijstand te overleggen. Bij brief van 1 augustus 2012 heeft de belanghebbende geantwoord dat de CRvB zich daarvoor beter kon wenden tot de gemeente die die bijstand heeft verleend omdat deze dat overzicht sneller en eenvoudiger kan produceren. Bij brief van 3 augustus 2012 heeft de CRvB de belanghebbende geantwoord dat zij het overzicht zelf moet verstrekken omdat de betreffende gemeente in haar procedure geen partij is.⁹ Bij brief van 23 augustus 2012 heeft de belanghebbende een overzicht verstrekt.¹⁰

De belanghebbende betoogde dat uit genoemde arresten van het HvJ EU volgt dat zij een verblijfsrecht ontleent aan het Unieburgerschap van haar zoon en daarom recht heeft op kinderbijslag. Weigering van kinderbijslag zou er haars inziens toe leiden dat haar zoon wordt belemmerd in het effectieve genot van de rechten die hij ontleent aan zijn status van EU-burger. De SVB daarentegen meende dat die arresten niet inhouden dat uit het EU-burgerschap van belanghebbendes zoon van rechtswege een EU-verblijfsrecht voor de belanghebbende voortvloeit. Evenmin volgt er uit dat recht op kinderbijslag zelf één van de “belangrijkste aan de status van Unieburger verbonden rechten” is. De Unierechtelijke verblijfsrichtlijnen zijn in casu niet van toepassing, zodat een verblijfsrecht slechts zou kunnen voortvloeien uit verdragsconforme toepassing van het vreemdelingenrecht. Het beroep op Unierecht doet dus de vraag rijzen of de beslissing van de Nederlandse autoriteiten over belanghebbendes verblijfsrecht inbreuk maakt op de belangrijkste aan de status van EU-burger ontleende rechten van haar zoon. Die vraag noch die beslissing is echter aan de SVB, maar aan de immigratie- en naturalisatiedienst (IND). Pas nadat een verblijfsvergunning is afgegeven, kan volgens de SVB worden toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van belanghebbendes aanspraak op kinderbijslag.

Anders dan appellante lijkt te veronderstellen, gaat het bij het in 4.6 genoemde onderzoek niet om de beantwoording van de vraag of de weigering om aan appellante kinderbijslag toe te kennen tot gevolg heeft dat het kind wordt verplicht het grondgebied van Nederland of de Unie als geheel te verlaten, maar primair hierom of de weigering om appellante hier te lande verblijf toe te staan, met zich brengt dat het kind, burger van de Unie, geen andere keus heeft dan met appellante, staatsburger van het derde land, buiten de Unie te verblijven. In het licht van het arrest Ruiz Zambrano brengt het nuttig effect van de status van de burger van de Unie met zich mee dat de ouder die het verblijfsrecht toekomt ook over voldoende bestaansmiddelen moet kunnen beschikken om te voorzien in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin.

Uit de arresten kan worden gedestilleerd dat bij de beoordeling of aan een staatsburger van een derde land op grond van artikel 20 van het VWEU een verblijfsrecht toekomt, verschillende omstandigheden in ieder geval van belang zijn, zoals de leeftijd van het kind, het feit dat de andere ouder de nationaliteit van een lidstaat van de Unie heeft en de mate waarin het kind (financieel) afhankelijk is van de verzorgende ouder/staatsburger van een derde land. Ook de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft inmiddels verschillende uitspraken gedaan waarin is getoetst of er sprake is van de situatie dat de burger van de Unie zijn recht om op het grondgebied van de Unie te verblijven wordt ontzegd, als aan zijn ouder, die staatsburger is van een derde land, geweigerd wordt hier te lande te verblijven.

Indien uit deze beoordeling volgt dat aan appellante een verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het VWEU toekomt, dient zich de vraag aan of appellante ten tijde in geding aanspraak heeft op kinderbijslag ingevolge de AKW. Voor dit oordeel is van belang of appellante als verzekerde in de zin van artikel 6 van de AKW kan worden aangemerkt. Naast de nog te verrichten toetsing door de Svb of appellante ingevolge het eerste lid van artikel 6 van de AKW ten tijde in geding als verzekerde kan worden aangemerkt, is hierbij nog het volgende van belang.

Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de AKW is niet verzekerd de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). Ingevolge het vierde lid van artikel 6 van de AKW is bij het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen, laatstelijk, Stb. 1998, 746 (KB 746) uitbreiding gegeven aan de groep van vreemdelingen die verzekerd kan zijn voor de volksverzekeringen. Aldus kunnen alleen vreemdelingen die een verblijfstitel hebben als in artikel 6, tweede lid, van de AKW genoemd of die behoren tot de kring der verzekerden onder KB 746, voor de AKW verzekerd zijn. Vastgesteld wordt dat appellante in ieder geval niet voldoet aan de voorwaarden voor verzekering van KB 746.

Indien appellante, als familielid van een burger van de Unie, een (afgeleid) recht op verblijf ontleent aan artikel 20 van het VWEU, is sprake van een verblijfstitel die niet met name wordt genoemd in artikel 6, tweede lid, van de AKW. Artikel 8, onder e van de Vw 2000 in verbinding met artikel 1 onder e van die wet heeft immers betrekking op rechtmatig verblijf van de gemeenschapsonderdaan, waaronder zijn familieleden, zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. Een dergelijke regeling is bijvoorbeeld de verblijfsrichtlijn 2004/38/EG.¹¹ Het Hof heeft echter in de arresten Ruiz Zambrano en Dereci overwogen dat richtlijn 2004/38/EG niet van toepassing is op een situatie als hier aan de orde waarin de burger van de Unie geen gebruik heeft gemaakt van zijn recht op vrij verkeer. De burger van de Unie kan echter wel een beroep doen op de verdragsbepalingen betreffende het burgerschap van de Unie. Ook in de Vw 2000 is thans nog niet voorzien in een situatie waar het rechtmatig verblijf van het familielid van de burger van de Unie rechtstreeks voortvloeit uit het VWEU en niet is ontleend aan de verblijfsrichtlijn 2004/38/EG. Nu uit de bewoordingen van artikel 8, onder e in verbinding met artikel 1, onder e, van de Vw 2000 volgt dat de grondslag voor de binnenkomst en het verblijf van een gemeenschapsonderdaan is gelegen in het Unierecht en dat het verblijfsrecht rechtstreeks aan dat recht wordt ontleend, is er ruimte voor verdragsconforme toepassing van artikel 6, tweede lid, van de AKW op de situatie waarin het verblijfsrecht wordt ontleend aan artikel 20 van het VWEU.

Voor zover uit het in 4.6 bedoelde onderzoek zou volgen dat appellante geen verblijfsrecht toekomt op grond van artikel 20 van het VWEU, dient in dit geding de vraag nog te worden beantwoord of uit het internationale recht moet worden afgeleid dat appellante niet mag worden uitgesloten van de verzekering voor de AKW, omdat zij ten tijde in geding niet beschikte over een verblijfstitel als in artikel 6, tweede lid, van de AKW genoemd. Die vraag wordt ontkennend beantwoord, waarbij wordt verwezen naar hetgeen is overwogen in de uitspraak van de Raad van 15 juli 2011, LJN BR1905 en het arrest van de Hoge Raad van 23 november 2012, LJN BW7740.¹²

Hetgeen onder 4.1 tot en met 4.11 is overwogen, leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De aangevallen uitspraak, waarbij dit besluit in stand is gelaten, dient derhalve vernietigd te worden. Het beroep van appellante dient gegrond verklaard te worden en het bestreden besluit dient vernietigd te worden. Voor het doen van een tussenuitspraak ziet de Raad geen ruimte. Een opdracht aan de Svb op grond van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet verdraagt zich niet met het rechtsmiddel van beroep in cassatie dat openstaat tegen de toepassing door de Raad van bepalingen inzake het begrip verzekerde. Derhalve zal de Raad bepalen dat de Svb een nieuwe beslissing op bezwaar neemt, waarbij de Svb tevens dient te beslissen over de gevorderde kosten voor verleende rechtsbijstand in bezwaar.”

De CRvB heeft op die gronden belanghebbendes hoger beroep gegrond verklaard.¹³