Parket bij de Hoge Raad, 16-08-2017, ECLI:NL:PHR:2017:832, 16/06031

Gegevens

Instantie: Parket bij de Hoge Raad

Datum uitspraak: 16 augustus 2017

Datum publicatie: 8 september 2017

ECLI: ECLI:NL:PHR:2017:832

Formele relaties

Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2017:2877, Gevolgd

Zaaknummer: 16/06031

Inhoudsindicatie

Ingevolge artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) stelt de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Ter bevordering van de actualiteit van vigerende bestemmingsplannen is voorgeschreven dat de bestemming van gronden binnen een periode van tien jaar, gerekend vanaf de datum van vaststelling van het bestemmingsplan, telkens opnieuw moet worden vastgesteld.

Om die verplichting tot actualisering kracht bij te zetten is in het vierde lid van artikel 3.1 van de Wro voorzien in een zogenoemde legessanctie. Indien niet voor het verstrijken van de periode van tien jaar de gemeenteraad onderscheidenlijk opnieuw een bestemmingsplan heeft vastgesteld dan wel een verlengingsbesluit heeft genomen, vervalt de bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van na dat tijdstip door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan. Het gaat in de onderhavige procedure om de uitleg en toepassing van deze legessanctie.

Belanghebbende heeft op 29 juli 2013 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning. Het daar ten tijde van de vergunningaanvraag vigerende bestemmingsplan is vastgesteld op 24 oktober 2001. Niet in geschil is dat ten tijde van de aanvraag de voornoemde periode van tien jaar verstreken was.

De Heffingsambtenaar heeft belanghebbende bij legesnota een bedrag aan leges ter zake het verlenen van een omgevingsvergunning in rekening gebracht ter grootte van € 8.606,90. De legesnota is opgebouwd uit tarieven voor i) buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan in de zin van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), ii) welstandsbeoordeling in de zin van artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo en iii) bouwactiviteit in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo.

Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de legesnota, wegens overschrijding van de termijn van tien jaar. De Heffingsambtenaar heeft de legesnota bij uitspraak op bezwaar gehandhaafd.

De Rechtbank heeft, bij uitspraak van 29 oktober 2015, geoordeeld dat het beroep van belanghebbende gegrond is en heeft de legesnota vernietigd. De Rechtbank heeft daartoe overwogen dat de legessanctie van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro opgevat moet worden als een verbod om leges te heffen.

De Rechtbank heeft vervolgens de vraag wat de reikwijdte is van de legessanctie, aldus beantwoord dat het niet passen van de gevraagde omgevingsvergunning in het vigerende bestemmingplan niet tot gevolg heeft dat de verstrekte dienst geen verband houdt met het bestemmingsplan. De aanvraag omgevingsvergunning heeft betrekking op grondgebied waarvoor het bestemmingsplan geldt, zodat de in verband met deze aanvraag verstrekte diensten verband houden met het bestemmingsplan.

Tevens heeft de Rechtbank overwogen dat alle in rekening gebrachte leges direct op de aangevraagde omgevingsvergunning zien. Weliswaar splitst de Heffingsambtenaar het totale legesbedrag uit naar verschillende categorieën, maar feitelijk hebben deze leges betrekking op één en dezelfde vergunningsaanvraag. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat alle in rekening gebrachte leges onder de legessanctie vallen.

Naar aanleiding van het hoger beroep van de Heffingsambtenaar heeft het Hof, bij uitspraak van 1 november 2016, beslist dat de uitspraak van de Rechtbank moet worden bevestigd en heeft het hoger beroep ongegrond verklaard.

Het Hof heeft daartoe overwogen dat het belastbare feit in dezen is het in behandeling nemen van een aanvraag. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag is gedaan en in behandeling is genomen meer dan tien jaar nadat het bestemmingsplan is vastgesteld en dat de legessanctie als bedoeld in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro in werking is getreden.

Het Hof heeft overwogen dat er slechts één belastbaar feit is waarvoor één tarief in rekening gebracht kan worden, dat is opgebouwd uit verschillende (samenhangende) onderdelen. Het Hof heeft geoordeeld dat alle activiteiten die uit de in behandeling genomen aanvraag voortvloeien die kunnen leiden tot het in rekening brengen van leges, als samenhangend moeten worden beschouwd, in die zin dat zij onderdeel zijn van één dienst die door of namens het gemeentebestuur wordt verstrekt en die verband houdt met het bestemmingsplan.

Het College komt thans in cassatie met één middel op tegen de Hofuitspraak. In zijn middel voert het College aan het niet eens te zijn met de wijze waarop het Hof de legessanctie, zoals bedoeld in artikel 3.1, vierde lid van de Wro en de Legesverordening Zevenaar 2013 en de bijbehorende Tarieventabel, heeft geïnterpreteerd en toegepast. Het middel omvat een aantal klachten.

De A-G meent, met name in het licht van de wetsgeschiedenis, dat alle aangevoerde klachten falen.

De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van het College van Burgemeester & Wethouders van de gemeente Zevenaar ongegrond dient te worden verklaard.

Conclusie

mr. R.L.H. IJzerman

Advocaat-Generaal

Conclusie van 16 augustus 2017 inzake:

Nr. Hoge Raad: 16/06031	College van B & W gemeente Zevenaar
Nr. Gerechtshof: 15/01524 Nr. Rechtbank: AWB 15/551
Derde Kamer B	tegen

Leges (Gemeentewet) 2013	[X]

1 Inleiding

1.1

Heden neem ik conclusie in de zaak met nummer 16/06031 naar aanleiding van het beroep in cassatie van het college van Burgemeesters en Wethouders van de gemeente Zevenaar (hierna: het College) tegen de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (hierna: het Hof) van 1 november 2016.¹

1.2

Ingevolge artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) stelt de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Ter bevordering van de actualiteit van vigerende bestemmingsplannen is voorgeschreven dat de bestemming van gronden binnen een periode van tien jaar, gerekend vanaf de datum van vaststelling van het bestemmingsplan, telkens opnieuw moet worden vastgesteld.

1.3

1.4

[X] , belanghebbende, heeft op 29 juli 2013 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning aan de [a-straat] in het buitengebied van de gemeente Zevenaar. Deze omgevingsvergunning is op 16 januari 2014 aan belanghebbende afgegeven.

1.5

Het daar ten tijde van de vergunningaanvraag, op 29 juli 2013, vigerende bestemmingsplan was het Bestemmingsplangebied Buitengebied, vastgesteld op 24 oktober 2001. Niet in geschil is dat ten tijde van de aanvraag de voornoemde periode van tien jaar verstreken was.

1.6

De heffingsambtenaar van de gemeente Zevenaar (hierna: de Heffingsambtenaar) heeft belanghebbende bij schriftelijke kennisgeving (hierna: legesnota) een bedrag aan leges ter zake het verlenen van een omgevingsvergunning in rekening gebracht ter grootte van € 8.606,90. De legesnota is opgebouwd uit tarieven voor i) buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan in de zin van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), ii) welstandsbeoordeling in de zin van artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo en iii) bouwactiviteit in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo.

1.7

Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de legesnota, wegens overschrijding van de termijn van tien jaar. De Heffingsambtenaar heeft de legesnota bij uitspraak op bezwaar gehandhaafd. Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij de rechtbank Gelderland (hierna: de Rechtbank).

1.8

De Rechtbank heeft, bij uitspraak van 29 oktober 2015², geoordeeld dat het beroep van belanghebbende gegrond is en heeft de legesnota vernietigd. De Rechtbank heeft daartoe, onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis, overwogen dat ‘de legessanctie van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro opgevat moet worden als een verbod om leges te heffen’.

1.9

De Rechtbank heeft vervolgens de vraag wat de reikwijdte is van de legessanctie, aldus beantwoord: ‘het niet passen van de gevraagde omgevingsvergunning in het vigerende bestemmingplan heeft (…) niet tot gevolg dat de verstrekte dienst geen verband houdt met het bestemmingsplan. De aanvraag omgevingsvergunning heeft betrekking op grondgebied waarvoor het bestemmingsplan geldt, zodat de in verband met deze aanvraag verstrekte diensten verband houden met het bestemmingsplan’.

1.10

Tevens heeft de Rechtbank overwogen dat ‘alle in rekening gebrachte leges direct op de aangevraagde omgevingsvergunning [zien]. Weliswaar splitst (…) [de Heffingsambtenaar, A-G] het totale legesbedrag uit naar verschillende categorieën, maar feitelijk hebben deze leges betrekking op één en dezelfde vergunningsaanvraag. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat alle in rekening gebrachte leges onder de legessanctie vallen’.

1.11

1.12

Het Hof heeft daartoe overwogen dat ‘het belastbare feit in dezen (…) het in behandeling nemen van een aanvraag [is]. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag is gedaan en in behandeling is genomen meer dan tien jaar nadat het bestemmingsplan is vastgesteld en dat de legessanctie als bedoeld in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro in werking is getreden’.

1.13

Het Hof heeft overwogen dat ‘er (…) slechts één belastbaar feit [is] waarvoor één tarief in rekening gebracht kan worden, dat is opgebouwd uit verschillende (samenhangende) onderdelen’. Het Hof heeft geoordeeld dat ‘alle activiteiten die uit de in behandeling genomen aanvraag voortvloeien die kunnen leiden tot het in rekening brengen van leges als samenhangend worden beschouwd in die zin dat zij onderdeel zijn van één dienst die door of namens het gemeentebestuur wordt verstrekt en die verband houdt met het bestemmingsplan’.

1.14

Het Hof heeft de stelling van de Heffingsambtenaar dat de legessanctie niet van toepassing is omdat de omgevingsvergunning slechts kon worden afgegeven met toepassing van een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid in de zin van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3, van de Wabo niet gehonoreerd. Het Hof heeft daartoe overwogen: ‘ook in dat geval moet immers, voorafgaand aan de toepassing van de afwijkingsmogelijkheid, aan de hand van het vigerende bestemmingsplan worden getoetst of een omgevingsvergunning kan worden afgegeven binnen de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt’.

1.15

Tot slot heeft het Hof geoordeeld dat gelet op de ‘parlementaire geschiedenis van artikel 3.1 van de Wro (…) het werkwoord invorderen in de tekst van de wet naar de bedoeling van de wetgever moet worden gelezen als: vorderen. Daar komt bij dat het vaststellen van de legesnota weinig zin zou hebben omdat de verzending ervan als eerste daad van invordering moet worden gezien en derhalve op grond van artikel 3.1 van de Wro bekendmaking van het besluit niet mogelijk is’. Het Hof heeft geoordeeld dat ‘de ongewenste situatie moet worden vermeden dat niet invorderbare heffingen worden vastgesteld en gehandhaafd. Ook moet worden vermeden dat als gevolg daarvan de betaling van een niet invorderbare heffing door de betaler niet als onverschuldigd betaald kan worden teruggevorderd’.

1.16

1.17

Deze conclusie is verder als volgt opgebouwd. In onderdeel 2 worden de feiten en het geding in feitelijke instanties beschreven, gevolgd door het geding in cassatie in onderdeel 3. Onderdeel 4 omvat een overzicht van wetgeving, wetsgeschiedenis, jurisprudentie en literatuur.³ In onderdeel 5 worden de aangevoerde klachten behandeld; gevolgd door de conclusie in onderdeel 6.

2 De feiten en het geding in feitelijke instanties

Feiten

2.1

Het Hof heeft de feiten als volgt vastgesteld:⁴

2.1

Belanghebbende heeft op 29 juli 2013 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning aan de [a-straat] te [Z] . De omgevingsvergunning is op 16 januari 2014 afgegeven.

2.2

De [a-straat] is gelegen in het buitengebied van de gemeente Zevenaar. Het aldaar vigerende bestemmingsplan op 29 juli 2013 was het Bestemmingsplan Buitengebied 2000, dat op 24 oktober 2001 is vastgesteld.

2.3

De legesnota bedraagt € 8.606,90 en is opgebouwd uit de volgende bedragen:

Artikel 2.12, lid 1a onder 3° Wabo € 4.154,79

Welstandsbeoordeling € 516,32

Bouwactiviteiten € 4.154,79

Verminderingen in verband met de conceptaanvraag € 219.00 neg

Totaal € 8.606,90

Rechtbank Gelderland

2.2

De Rechtbank heeft het geschil als volgt omschreven:⁵

In geschil is of de leges, gelet op het bepaalde in artikel 3.1, vierde lid van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), terecht aan eiser in rekening zijn gebracht.

2.3

De Rechtbank heeft ten aanzien van dit geschil overwogen:

5. In de Tweede nota van wijziging van het wetsvoorstel Wro staat:

(…)⁶

6. In de Nota naar aanleiding van het verslag van dit wetsvoorstel is over de fatale termijnen in de Wro het volgende opgenomen:

(…)⁷

7. Tussen partijen is niet in geschil dat de in artikel 3.1, vierde lid van de Wro genoemde termijn is verstreken, zodat de legessanctie van deze bepaling in werking treedt.

8. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat hij geen leges heft wanneer invordering op grond van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro niet mogelijk is. De rechtbank ziet geen aanleiding dit standpunt onjuist te achten. Als een heffingsbeslissing wordt genomen met het doel deze belasting ook in te vorderen, terwijl invordering duidelijk in strijd is met de wet, zou het rechtszekerheidsbeginsel immers aan het onverkort handhaven van die beslissing in de weg staan. Voorts blijkt uit de onder 6. geciteerde parlementaire toelichting van de Wro dat de Minister verschillende bewoordingen gebruikt om de gevolgen van een termijnoverschrijding aan te duiden. De Minister gebruikt zowel de term “niet langer verschuldigd” als “vervallen van de bevoegdheid om rechten te heffen” waar in de tekst van het wetsvoorstel en de uiteindelijke wettekst gesproken wordt van “invorderen”. De rechtbank is op grond daarvan van oordeel dat de wetgever met de term “invorderen” in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro het oog heeft gehad op het heffen van rechten en niet op het invorderen van geheven rechten op grond van de Invorderingswet 1990. Daaruit volgt dat de legessanctie van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro opgevat moet worden als een verbod om leges te heffen.

9. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld wat de reikwijdte is van de legessanctie. Verweerder stelt zich op het standpunt dat ten aanzien van de onderhavige aanvraag omgevingsvergunning geen sprake is van diensten die verband houden met het bestemmingsplan, omdat de omgevingsvergunning met behulp van een buitenplanse afwijking is verleend. Met een buitenplanse afwijking wordt het vigerende bestemmingplan terzijde gesteld en vindt geen toetsing aan het bestemmingsplan plaats, aldus verweerder.

De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen. Het niet passen van de gevraagde omgevingsvergunning in het vigerende bestemmingplan heeft naar het oordeel van de rechtbank met tot gevolg dat de verstrekte dienst geen verband houdt met het bestemmingsplan. De aanvraag omgevingsvergunning heeft betrekking op grondgebied waarvoor het bestemmingsplan geldt, zodat de in verband met deze aanvraag verstrekte diensten verband houden met het bestemmingsplan.

10. Verweerder stelt voorts dat alleen de leges ter zake van de toetsing aan het bestemmingsplan onder de legessanctie vallen, aangezien alleen deze leges direct betrekking hebben op het verouderde bestemmingplan. Voor de overige in rekening gebrachte leges ontbreekt volgens verweerder dit directe verband. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn redenering. Uit de aangehaalde Tweede nota van wijziging blijkt dat de legessanctie ziet op leges ten aanzien van vergunningen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten. Naar het oordeel van de rechtbank zien alle in rekening gebrachte leges direct op de aangevraagde omgevingsvergunning. Weliswaar splitst verweerder het totale legesbedrag uit naar verschillende categorieën, maar feitelijk hebben deze leges betrekking op één en dezelfde vergunningsaanvraag. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat alle in rekening gebrachte leges onder de legessanctie vallen.

11. Gelet hierop dient het beroep gegrond te worden verklaard.

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden

2.4

Het Hof heeft het geschil als volgt omschreven:⁸

3.1

In geschil is of de legesnota terecht is vastgesteld.

2.5

Het Hof heeft ten aanzien van dit geschil overwogen:

4.2

Op grond van artikel 2 van de Legesverordening 2013 van de gemeente Zevenaar worden onder de naam ‘leges’ rechten geheven voor - onder meer - door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. In de Tarieventabel, behorende bij de Legesverordening 2013 is - onder meer - het volgende opgenomen:

(…)⁹

4.3

Het belastbare feit in dezen is het in behandeling nemen van een aanvraag. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag is gedaan en in behandeling is genomen meer dan tien jaar nadat het bestemmingsplan is vastgesteld en dat de legessanctie als bedoeld in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro in werking is getreden.

4.4

Anders dan de heffïngsambtenaar verdedigt, is het Hof van oordeel dat de omstandigheid dat sprake is geweest van een conceptaanvraag voordat de aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend en bij de behandeling waarvan reeds is gebleken dat het bouwvoornemen in strijd is met het bestemmingsplan, niet met zich brengt dat bij het in behandeling nemen van de aanvraag geen toetsing meer plaatsvindt aan het bestemmingsplan. Bij het behandelen van de definitieve aanvraag zal immers die toets wederom plaats moeten vinden. Dat daarbij zal worden aangesloten bij de eerdere toets ter zake van de conceptaanvraag doet daaraan niet af.

4.5

Hetzelfde heeft te gelden voor de stelling van de heffïngsambtenaar dat de legessanctie niet van toepassing is omdat de omgevingsvergunning slechts kon worden afgegeven met toepassing van een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid. Ook in dat geval moet immers, voorafgaand aan de toepassing van de afwijkingsmogelijkheid, aan de hand van het vigerende bestemmingsplan worden getoetst of een omgevingsvergunning kan worden afgegeven binnen de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Pas bij een ontkennende beantwoording van die vraag wordt aan de toepassing van een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid toegekomen.

4.6

Gelet op de door de Rechtbank reeds aangehaalde parlementaire geschiedenis van artikel 3.1 van de Wro is het Hof, met de Rechtbank, van oordeel dat het werkwoord invorderen in de tekst van de wet naar de bedoeling van de wetgever moet worden gelezen als: vorderen. Daar komt bij dat het vaststellen van de legesnota weinig zin zou hebben omdat de verzending ervan als eerste daad van invordering moet worden gezien en derhalve op grond van artikel 3.1 van de Wro bekendmaking van het besluit niet mogelijk is. Het Hof is voorts van oordeel dat de ongewenste situatie moet worden vermeden dat niet invorderbare heffingen worden vastgesteld en gehandhaafd. Ook moet worden vermeden dat als gevolg daarvan de betaling van een niet invorderbare heffing door de betaler niet als onverschuldigd betaald kan worden teruggevorderd.

4.7

Anders dan de heffingsambtenaar verdedigt moeten alle activiteiten die uit de in behandeling genomen aanvraag voortvloeien die kunnen leiden tot het in rekening brengen van leges als samenhangend worden beschouwd in die zin dat zij onderdeel zijn van één dienst die door of namens het gemeentebestuur wordt verstrekt en die verband houdt met het bestemmingsplan. De in 4.2 geciteerde bepaling uit de Tarieventabel noopt ook tot die conclusie. Er is slechts één belastbaar feit waarvoor één tarief in rekening gebracht kan worden, dat is opgebouwd uit verschillende (samenhangende) onderdelen. De situatie, bedoeld in de laatste volzin van het geciteerde artikel doet zich in dit geval niet voor.

2.6

Nijmeijer heeft geannoteerd:¹⁰

2. De heffingsambtenaar van de gemeente Zevenaar had de tekst van art. 3.1 lid 4 strikt gevolgd en meende dat die bepaling geen betrekking heeft op de bevoegdheid om leges te heffen. Het wetsartikel heeft het immers alleen over invorderen. Die redenering wordt in meer gemeenten gevolgd, zie o.a. de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 30 maart 2016, ECLI:NL:GHDHA:2016:906 met name r.o. 5.3 (…)¹¹. Net als in de casus-Teylingen, volgt het Hof in de hierboven afgedrukte uitspraak die uitleg niet. Het Hof wijst onder meer op de bedoeling van de wetgever en is bovendien van oordeel dat het niet zo mag zijn dat in een geval waarin de bevoegdheid ontbreekt om leges in te vorderen maar naar aanleiding van een verzonden legesnota niettemin is betaald, die betaling niet onverschuldigd is gedaan. Bovendien wordt met het verzenden van de legesnota - het ‘heffen’ van de leges - een eerste daad van invordering gepleegd. Dat is sowieso niet toegestaan (in die zin ook P.J.J. van Buuren, ‘Het vervallen van de invorderingsbevoegdheid als financiële prikkel in de ruimtelijke ordening’, in: H.P.A.M. van Arensdonk, J.J.M. Jansen, L.G.M. Stevens, Wetgevingskunsten, (vriendenbundel aangeboden aan Jan Kees Bartel), SDU Den Haag 2010, p. 55-62, i.h.b. p. 59¹²). Zonder bekendmaking van de legesnota ontstaat geen betalingsverplichting. Ergo: het heffen noch het invorderen van leges is mogelijk.

3. Ook over de vraag wat art. 3.1 lid 4 Wro precies verstaat onder de ‘verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan’, is discussie mogelijk. Hoe direct moet dat verband eigenlijk zijn? In de onder punt 2 genoemde casus Teylingen komt dit aspect evenzeer aan de orde en het Hof merkt daarover op - met verwijzing naar de parlementaire geschiedenis van de Wro - dat ‘verband houden met’ ruim moet worden uitgelegd en dat vergunningen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten daaronder vallen. Dat ligt mijns inziens voor de hand, omdat in het kader van die vergunningen rechtstreeks aan het bestemmingsplan wordt getoetst. Hetzelfde geldt voor een binnenplanse omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan (art. 3.6 lid 1 onder c Wro jo art. 2.12 lid 1 onder a onder 1° Wabo) omdat de bevoegdheid tot het verlenen van een dergelijke omgevingsvergunning rechtstreeks aan het desbetreffende bestemmingsplan wordt ontleend. Minder vanzelfsprekend vind ik dat een buitenplanse omgevingsvergunning (art. 2.12 lid 1 onder a onder 2° of onder 3° Wabo) voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan door de legessanctie wordt getroffen. In de eerste plaats ontbreekt in zo’n geval een verband met de bestemmingsplanregels: er wordt juist van het plan afgeweken, buiten de planregels om. Het Hof kiest echter een (heel) ruime insteek: om te kunnen bepalen of een buitenplanse omgevingsvergunning nodig is, moet het bouwplan eerst aan het bestemmingsplan worden getoetst. Zo bezien is er inderdaad een verband met het bestemmingsplan, maar dat verband is beduidend minder nauw en van een andere orde dan bij een omgevingsvergunning voor bouwen of een binnenplanse afwijkvergunning. Verdedigd zou kunnen worden dat het een te ver verwijderd verband is om nog onder de reikwijdte van art. 3.1 lid 4 Wro te vallen. En is het zo gek om leges te heffen ten aanzien van een buitenplanse afwijkvergunning als wordt bedacht dat in geval de gemeenteraad het bouwplan niet faciliteert door middel van een buitenplanse omgevingsvergunning maar door een (partiele) herziening van het bestemmingsplan (en die keuzevrijheid heeft de raad te allen tijde) de plankosten in rekening kunnen worden gebracht bij de aanvrager van de omgevingsvergunning? Het betreft immers grondexploitatiekosten als bedoeld in art. 6.2.4 onder h Bro. De leeftijd van het bestemmingsplan dat wordt herzien doet in dat verband niet ter zake. Wezenlijk verschil tussen een herziening van het bestemmingsplan en de buitenplanse afwijking is echter dat bij de laatste de bestemmingsplanregeling onveranderd blijft; de planregeling wordt niet (partieel) geactualiseerd. Actualisering is juist hetgeen art. 3.1 lid 4 Wro beoogt. Om die reden vind ik het oordeel van het Hof het meest recht doen aan de doelstelling die aan de legessanctie ten grondslag ligt.

4. Tegen de hierboven afgedrukte uitspraak is beroep in cassatie ingesteld. Ik vermoed dat - gelet op de bestuursrechtelijke consistentie in de door het Hof gekozen benadering - op het punt van ‘heffen = invorderen’ de Hoge Raad het oordeel van het Hof volgt. Of dat ook zo is ten aanzien van de buitenplanse afwijkvergunning, moet worden afgewacht. Op de vraag in hoeverre diegenen die naar aanleiding van een in strijd met art. 3.1 lid 4 Wro verzonden legesnota hebben betaald het (dikwijls aanzienlijke) bedrag kunnen terugvorderen, loop ik in deze annotatie daarom niet vooruit (in dat verband speelt onder meer de in civilibus geldende verjaringstermijn een rol).

2.7

Bergman heeft geannoteerd:¹³

In deze uitspraak heeft het hof voorts beslist dat alle activiteiten die de gemeente heeft verricht voor de vergunningsaanvraag als samenhangend moeten worden beschouwd. Alle activiteiten zijn onderdeel van één dienst (het in behandeling nemen van de aanvraag van een omgevingsvergunning) die door de gemeente wordt verstrekt en die verband houdt met het bestemmingsplan. Er is aldus één belastbaar feit waarvoor één bedrag in rekening kan worden gebracht. De gehele legesaanslag wordt daarom getroffen door de legessanctie. Met deze beslissing sluit het hof aan bij het oordeel van Hof Den Haag in de bovengenoemde uitspraak van 30 maart 2016¹⁴. Daarin werd geoordeeld dat ook als er sprake is van deeltarieven voor de verschillende activiteiten of handelingen die deel uitmaken van het project, er sprake is van één belastbare dienst. De aldus bewerkstelligde heffingsdifferentiatie neemt niet weg dat er sprake is van één belaste dienst (het in behandeling nemen van een aanvraag van een omgevingsvergunning), ter zake waarvan één bedrag verschuldigd is. Maar let op, dit zou anders kunnen zijn indien bepaalde activiteiten in de betreffende legesverordening expliciet als afzonderlijke belastbare diensten zijn aangewezen. In dat geval zouden activiteiten van de gemeente die betrekking hebben op één aanvraag als meerdere diensten kunnen worden aangemerkt. Dit zou ertoe kunnen leiden dat er ter zake van één aanvraag meerdere belastbare feiten zijn, waarvan een aantal wellicht buiten de reikwijdte van art. 3.1 lid 4 Wro kan blijven. In deze zaak was dit dus niet aan de orde.

3 Het geding in cassatie

3.1

Het College heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.

3.2

Het middel van het College luidt:

We zijn het niet eens met de wijze waarop het Hof de legessanctie zoals bedoeld in artikel 3.1 lid 4 Wet ruimtelijke ordening heeft geïnterpreteerd en toegepast. Ook zijn we het niet eens met de wijze waarop het Hof de Legesverordening Zevenaar 2013 en de bijbehorende Tarieventabel heeft geïnterpreteerd en toegepast.

3.3

Dit middel valt uiteen in tien overwegingen, oftewel klachten, welke het College als volgt heeft toegelicht:

Hieraan hebben we de volgende overwegingen ten grondslag gelegd:

1. De consequenties van de overschrijding van de 10-jaarstermijn zijn dat leges terzake van vergunningen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten, zoals bedoeld in respectievelijk artikel 2.1 lid 1 onder a, b en f van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) binnen het betrokken bestemmingsplangebied niet meer kunnen worden ingevorderd. Voor de activiteit 'het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan' 'uit artikel 2.1 lid 1 onder c van de Wabo geldt de legessanctie ons inziens niet. Om dezelfde reden dat gemeenten leges in rekening mogen brengen voor andere Wabo-activiteiten (zoals bijvoorbeeld monumenten, kap, uitweg voeren van handelsreclame etc.), mogen gemeenten ook leges in rekening brengen voor het voeren van de procedures zoals bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a onder 2 en 3 Wabo. De legessanctie is zeker niet van toepassing op de uitgebreide omgevingsvergunning van artikel 2,12, eerste lid onder a, onder 3 Wabo. De omgevingsvergunning op basis van een ruimtelijke onderbouwing is immers de opvolger van het projectbesluit uit de Wro¹⁵. Ten aanzien van het projectbesluitbesluit heeft de wetgever weliswaar ooit de bedoeling gehad om bij niet tijdige herziening van het bestemmingsplan of vaststelling van een beheersverordening de legessanctie van toepassing te laten zijn. Echter, deze legessanctie is expliciet afgeschaft bij de Invoering van de Crisis- en herstelwet.

2. Daarnaast is, ruim 2 jaar na de inwerkintreding van de Wet ruimtelijke ordening, op 1 oktober 2010 de Wabo van kracht geworden. Bij de invoering van de Wabo zijn het projectbesluit en de ontheffing vervangen door de uitgebreide omgevingsvergunning (zoals bedoeld in artikel 2,12, eerste lid, onder a, onderdeel 3 Wabo) respectievelijk de buitenplanse reguliere vergunning ter afwijking van het bestemmingsplan (kruimelprocedure zoals bedoeld in artikel 2,12, eerste lid, onder a, onderdeel 2 van de Wabo juncto artikel 4 Bijlage II Besluit omgevingsrecht). Sindsdien bestaat het projectbesluit als zodanig niet meer. Vaststaat dat bij invoering van de Wabo geen bepaling is opgenomen die regelt dat geen leges kunnen worden ingevorderd indien het bestemmingsplan niet tijdig is geactualiseerd. Daarnaast ontbreekt in de Invoeringswet Wabo een bepaling waaruit zou blijken dat de legessanctie van artikel 3.1, lid 4 Wro ook van toepassing zou zijn op de uitgebreide omgevingsvergunning. De Wabo kent wel een legessanctie bij uitgebreide omgevingsvergunningen (artikel 2.9a Wabo), maar deze heeft betrekking op de tijdige beschikbaarstelling van een verleende vergunning op ruimtelijkeplannen.nl. Die situatie doet zich hier niet voor.

3. Het zou ons bevreemden als de legessanctie van toepassing zou zijn op een (uitgebreide) omgevingsvergunning die met een buitenplanse afwijking is verleend. Een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan is immers praktisch gelijk aan de herziening van een (klein deel van) het bestemmingsplan. Zodra het bestemmingsplan is herzien, is de legessanctie niet meer van toepassing, De legessanctie dient derhalve eveneens niet van toepassing te zijn indien een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan wordt verleend.

4. De legessanctie uit de Wet ruimtelijke ordening is in het leven geroepen om gemeenten ertoe te zetten dat zij de bestemmingsplannen tijdig actualiseren. Een dergelijk initiatief, als het onderhavige zou bij een actualisatie van het bestemmingsplan nimmer zijn meegenomen, vanwege de te grote afwijking van het bestemmingsplan. Met een actualisatieronde worden bestemmingsplannen als het ware geüpdatet, maar daarin worden geen grote afwijkingen meegenomen. Op elk moment hadden we slechts door middel van een uitgebreide omgevingsvergunning mee kunnen werken aan het plan van de initiatiefnemer. De aanvraag paste overigens ook niet in de op het moment van vergunningverlening geldende (op 25 september 2013 vastgestelde) Beheersverordening Buitengebied Zevenaar. De legessanctie betreft bovendien slechts de met een te oud bestemmingsplan samenhangende diensten. Een uitgebreide omgevingsvergunning is dat per definitie niet. Dat staat juist los van het bestemmingsplan. In 2000 waren dat zelfs zelfstandige projectprocedures.

5.Ex nunc toetsing: op het moment van aanvraag (29 juli 2013), was er weliswaar sprake van een te oud bestemmingsplan, echter op het moment van vergunningverlening (16 januari 2014) was er al wel een nieuw planologische regime (zijnde de Beheersverordening Buitengebied Zevenaar, vastgesteld op 25 september 2013 en gepubliceerd op 24 oktober 2013). Vaststaat dat er bij omgevingsvergunningen ex nunc aan het planologische regime wordt getoetst. Alleen om die reden zijn zowel de rechtbank als het Hof er ten onrechte van uitgegaan dat er geen leges in rekening gebracht konden worden.

6. Invorderen/heffen: het Hof gaat ervan uit dat de termen invorderen/heffen moeten worden gelezen als vorderen. Dit zou wellicht kunnen betekenen dat indien de uitspraak van het Hof juist zou zijn, gemeenten ook aan mensen die wel leges hebben betaald, maar daartegen geen rechtsmiddel hebben aangewend, de betaalde leges onverschuldigd zouden moeten terugbetalen. Dit heeft vergaande gevolgen als gemeenten dit doen, terwijl dit niet hoeft, maar ook andersom heeft het vergaande gevolgen als gemeenten dit niet doen, terwijl dit wel had gemoeten. Wij staan op het standpunt dat indien de uitspraak van het Hof in stand blijft, gemeenten slechts degene die tegen de legesfactuur rechtsmiddelen heeft aangewend aanspraak maken op teruggave van de leges. Het kan namelijk niet de bedoeling zijn dat de formele rechtskracht van legesbeschikkingen wordt verbroken door de legessanctie uit de Wro. Is dit standpunt juist? Daarover zouden we ook graag een uitspraak van uw Hoge raad willen hebben.

7. Som der delen:

In de bestreden uitspraak bepaalt het Hof in punt 2.3: (…)¹⁶. Het Hof bepaalt vervolgens in 4.7: (…)¹⁷.

Hieruit blijkt dat het Hof onze legesverordening en de bijbehorende tarieventabel onjuist heeft geïnterpreteerd. Een project in de zin van de Wabo kan bestaan uit verschillende activiteiten (zoals bouw, milieu, uitweg etc). Elke activiteit kan weer bestaan uit verschillende handelingen. Een toets in het kader van een bouwaanvraag bestaat uit de handelingen: toets

bouwbesluit, toets bouwverordening, toets welstand, toets bestemmingsplan. Een bouwaanvraag in strijd met het bestemmingsplan betreft nog een andere handeling, namelijk het opstarten van de planologische procedure om de strijdigheid op te heffen. Ook in de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening zijn er juist aparte tarieven voor verschillende activiteiten en handelingen zoals 'welstand' en 'planologisch strijdig gebruik waarbij tevens sprake is van een bouwactiviteit' etc. opgenomen. Daaruit blijkt juist dat de laatste volzin van het geciteerde artikel hier wel van toepassing is.

8. Op het moment van 'het in behandeling nemen van de aanvraag' ontstaat de belastingschuld. Niet in geschil is dat de aanvraag, die op 29 juli 2013 is ontvangen, eerst op 16 oktober 2013, in verband met het opvragen van aanvullende stukken in het kader van artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht (Awb) in behandeling is genomen. Op 25 september 2013 is echter het nieuwe planologische regime, zijnde de 'Beheersverordening Buitengebied Zevenaar' al door de gemeenteraad vastgesteld. Deze beheersverordening is vervolgens op 24 oktober 2013 gepubliceerd.

9. Met betrekking tot hetgeen is vermeld bij de punten 5 en 8, verzoeken we u ons duidelijkheid te verschaffen over de reikwijdte van de legessanctie met betrekking tot datum indienen aanvraag, datum in behandeling nemen aanvraag, datum verlenen vergunning.

10. Diensten die geen verband houden met het bestemmingsplan, mogen in rekening gebracht worden bij degenen die de dienstverlening in gang hebben gezet. Bij een aanvraag omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo) zijn de toets welstand, de beoordeling van de aanvraag in het kader van de Bouwverordening en het Bouwbesluit (en de uitgebreide omgevingsvergunning, zie daarvoor punt 4) diensten die geen verband houden met het (al dan niet te oude) bestemmingsplan. Voor deze diensten kan het gemeentebestuur wél leges in rekening brengen indien er sprake is van een te oud bestemmingplan zoals bedoeld In artikel 3.1 Wro. Niet onredelijk is dat slechts 10% van de dienstverlening inzake een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen betrekking heeft op de reguliere toetsing aan het bestemmingsplan. Dit punt staat los de leges die we in rekening mogen brengen voor de activiteit 'het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan' uit artikel 2.1 lid 1 onder c van de Wabo (zie punt 1).

Parket bij de Hoge Raad, 16-08-2017, ECLI:NL:PHR:2017:832, 16/06031

Parket bij de Hoge Raad, 16-08-2017, ECLI:NL:PHR:2017:832, 16/06031

Gegevens

Inhoudsindicatie

Conclusie

1 Inleiding

2 De feiten en het geding in feitelijke instanties

3 Het geding in cassatie

4 Wetgeving, wetsgeschiedenis, jurisprudentie en literatuur

5 Beoordeling van de klachten.

6 Conclusie