Parket bij de Hoge Raad, 13-07-2018, ECLI:NL:PHR:2018:783, 17/04189

1. Deze aanvulling op de vordering tot cassatie in het belang der wet betreft nog immer de beslissing van de wrakingskamer in de rechtbank Zeeland-West-Brabant, zittingsplaats Breda, van 17 december 2015, waarbij “het wrakingsverzoek gericht tegen de wrakingskamer […] buiten behandeling” is gesteld. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat met het tegen de wrakingskamer gerichte wrakingsverzoek misbruik wordt gemaakt van dit middel en dat de wrakingskamer het verzoek tot haar wraking buiten behandeling zal laten.

2. Op 13 maart 2018 heb ik reeds gevorderd dat de Hoge Raad de bestreden beslissing van de rechtbank in het belang der wet zal vernietigen en deze vordering zo zal verstaan dat de door de Hoge Raad gegeven beslissing geen nadeel zal toebrengen aan de door betrokkene verkregen rechten.¹ De Hoge Raad heeft mij in de gelegenheid gesteld die vordering aan te vullen. Van die gelegenheid maak ik hierbij gebruik.

3. In deze aanvulling zal ik ingaan op de vraag naar de rechtspraak van ’s lands hoogste bestuursrechters omtrent het onderwerp van de wraking. Binnen het bereik van de term ‘bestuursrechter’ breng ik in dit verband: de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb).² De vraag luidt: “of een wrakingskamer het eerste tegen haar gerichte wrakingsverzoek buiten behandeling mag laten indien zij vaststelt dat het verzoek moet worden aangemerkt als misbruik van de wrakingsregeling.”³

4. Aanvullend daarop zal ik onderzoeken of uit de hier bedoelde jurisprudentie enige handreikingen zijn te destilleren voor beantwoording van die vraag.

5. Alvorens ik nader inga op de voorliggende vraag zal ik eerst het wettelijk kader schetsen. De artikelen 8:15 tot en met 8:18 Awb, die niet alleen de procedures naar aanleiding van verzoeken tot wraking van leden van de reeds genoemde hoogste bestuursrechters normeren, doch krachtens art. 29 Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) van overeenkomstige toepassing zijn op de cassatieprocedure in belastingzaken, luiden:

6. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) hebben gezamenlijk in aansluiting op de hierboven aangehaalde regelgeving de Wrakingsregeling bestuursrechterlijke colleges 2013 vastgesteld (hierna: de regeling).⁵ In deze wrakingsregeling zijn de uitgangspunten neergelegd die de bestuursrechterlijke colleges beogen toe te passen bij de uitoefening van hun processuele bevoegdheden in het kader van een verzoek om wraking van een van haar leden. Onder omstandigheden kan aanleiding bestaan om van die uitgangspunten af te wijken. De regeling bevat geen verbindende voorschriften en er kunnen geen aanspraken aan worden ontleend, aldus de considerans.⁶ Art. 3 van de regeling bevat de uitgangspunten inzake het buiten behandeling laten van een wrakingsverzoek. Dit artikel luidt:

7. De wetsgeschiedenis van de Awb⁷ wijst uit dat met het wetsontwerp in zekere mate aansluiting werd gezocht bij regels van burgerlijk procesrecht, doch dat daarbij terughoudendheid werd betracht vanwege het uiteenlopende karakter van het bestuurlijk procesrecht en het burgerlijk procesrecht. Voor specifieke onderdelen, waaronder de wrakingsregeling, is echter gestreefd naar harmonisatie tussen de verschillende rechtsgebieden:

8. Blijkens de wetsgeschiedenis behelst de ratio van de wrakingsregeling het waken tegen inbreuken op de rechterlijke onpartijdigheid en tegen de schijn van inbreuken op de rechterlijke onpartijdigheid. Art. 8:15 Awb omschrijft die inbreuken als “feiten of omstandigheden waardoor de rechterlijke onpartijdigheid schade kan leiden.”¹⁰

9. Art. 8:18, vierde lid, Awb bevat een misbruikbepaling die chicaneus gebruik van de wrakingsbevoegdheden beoogt tegen te gaan. De bestuursrechter kan in geval van misbruik van deze bevoegdheid bepalen dat een volgend wrakingsverzoek niet in behandeling wordt genomen. Deze grond wordt in de beslissing vermeld.

10. In de wetsgeschiedenis is het ontwerp van deze bepaling voorzien van de volgende – summiere – toelichting:

11. Gelet op de bewoordingen van art. 8:18, vierde lid, Awb, in het bijzonder de woorden ‘volgend verzoek’, kan de behandelend rechter alleen dan besluiten een wrakingsverzoek niet aan de wrakingskamer voor te leggen indien naar aanleiding van een eerder ingediend wrakingsverzoek door de ‘bestuursrechter’ is bepaald dat er sprake is van misbruik van procesrecht.¹² De toelichting op het artikellid wijst uit dat het moet gaan om “herhaalde”, althans om meer¹³ wrakingsverzoeken op grond van “gepretendeerde nova”. Hieruit valt af te leiden dat indien nieuwe feiten en omstandigheden bekend zijn geworden nadat op het eerdere wrakingsverzoek is beslist, de bepaling van art. 8:18, vierde lid, Awb niet in beeld komt. Dit is in lijn met hetgeen in art. 8:16, vierde lid, Awb is bepaald en voorts in overeenstemming met de strafvorderlijke bepalingen aangaande de wrakingsbevoegdheid (art. 512-518 Sv).

12. Uit het voorgaande blijkt niet eenduidig dat de in art. 8:18, vierde lid, Awb genoemde beslissing is voorbehouden aan de wrakingskamer. Art. 8:18, vierde lid, Awb spreekt immers van de ‘bestuursrechter’, een ruim begrip.¹⁴ Het verband met de daaraan voorafgaande bepalingen, wijst echter uit dat daarmee uitsluitend de wrakingskamer wordt bedoeld.¹⁵ Art. 3, eerste lid, van de hiervoor onder 6 geciteerde regeling strookt hiermee door te impliceren dat de beslissing om een wrakingverzoek aan te merken als misbruik van procesrecht als bedoeld in art. 8:18, vierde lid, Awb, moet zijn genomen door de wrakingskamer. Indien die beslissing is genomen, kan de behandelend rechter bij een volgend wrakingsverzoek besluiten dat dit verzoek niet meer wordt voorgelegd aan de wrakingskamer. Voorts bepaalt het tweede lid van art. 3 van de regeling dat de wrakingskamer in een aantal gevallen kan beslissen een verzoek tot wraking niet in behandeling te nemen, en dit buiten zitting. Deze omstandigheden betreffen de situaties dat (a) het verzoek is gedaan nadat in de hoofdzaak de einduitspraak openbaar is gemaakt, (b) het wrakingsverzoek geen betrekking heeft op een met de behandeling van de zaak belast lid van het college, (c) het verzoek slechts betrekking heeft op het college als zodanig, (d) het een volgend verzoek ten aanzien van hetzelfde lid betreft en er geen nieuwe feiten en omstandigheden worden voorgedragen en (e) het verzoek niet is gemotiveerd. Van deze uitgangspunten kan echter, zoals onder 6 besproken, worden afgeweken.¹⁶

13. Ik loop enkele uitspraken langs waarop ik in dit verband (andermaal) de aandacht van Uw Raad wil vestigen.

14. Daartoe maak ik allereerst melding van CRvB 25 november 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BG5547. In deze zaak had de wrakingskamer van de rechtbank Zutphen het eerste per brief ingekomen wrakingsverzoek niet-ontvankelijk verklaard, omdat dit niet voldeed aan het vereiste dat het verzoek betrekking heeft op één of meer met naam genoemde rechters, noch aan het vereiste dat het verzoek wordt onderbouwd met concrete, op de betrokken rechter(s) toegespitste argumenten. De CRvB oordeelde echter dat de brief van verzoeker onmiskenbaar een gemotiveerd wrakingsverzoek inhield, ondanks dat het geen argumenten bevatte die op de betrokken rechters waren toegespitst. Derhalve had de rechtbank verzoeker ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard in zijn wrakingsverzoek. Daaruit vloeide voort dat de waarborgen die (onder meer) in art. 8:18 Awb zijn vervat niet waren nageleefd. De CRvB overwoog dat, vanwege de in het geding zijnde rechterlijke onpartijdigheid, het van eminent belang is dat de behandeling van een wrakingsverzoek zorgvuldig verloopt. Tot slot overwoog CRvB dat

15. Uit deze inmiddels bijna tien jaar oude uitspraak (van vóór de inwerkingtreding van de regeling) kan volgen dat een wrakingskamer een eerste wrakingsverzoek niet niet-ontvankelijk mag verklaren zonder dat een zitting van de wrakingskamer heeft plaatsgevonden. Curieus is dat art. 3, tweede lid, eerste volzin van de hiervoor besproken regeling met deze uitspraak in strijd lijkt te zijn. Daarin is immers als uitgangspunt opgenomen dat de wrakingskamer – onder bepaalde voorwaarden – zonder een zitting te houden kan beslissen om een wrakingsverzoek niet te behandelen. Ik heb deze uitspraak hier opgenomen omdat zij op gespannen voet staat met de regeling, en ik mij dus afvraag of en in hoeverre deze uitspraak nog de geldende opvattingen van de CRvB weerspiegelt. Niettemin wordt er in de literatuur wel eens naar verwezen.

16. Thans volgen enkele uitspraken die meer zijn toegesneden op de voorliggende vraag.

17. In de zaak die uitmondde in CRvB 19 april 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW3667, dus daterend van vóór de inwerkingtreding van de regeling op 1 mei 2013, had de verzoeker een kleine twee weken vóór de zitting van de wrakingskamer van 30 maart 2012 middels een faxbericht de rechters “die zitting zullen hebben in de meervoudige kamer die het wrakingsverzoek van 30 maart 2012 zal behandelen” gewraakt, en daartoe naar voren gebracht “dat hij zich niet kan verenigen met de afwijzende beslissing op zijn verzoek om uitstel van de zitting en de - naar aanleiding van de melding van verzoeker dat hij getuigen wenst te horen gedane - mededeling dat hij ter zitting kan toelichten om welke reden hij getuigen wenst te horen.” Hierop overwoog de wrakingskamer van de CRvB:

18. De uitspraak CRvB 14 juni 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA3217, werd ingegeven door het volgende. De verzoeker had verzocht om de wraking van de leden van de behandelende, meervoudige kamer van de CRvB. Staande de behandeling van dit verzoek door de wrakingskamer verzocht de verzoeker aan de voorzitter van de wrakingskamer om één van de andere leden (mr. Z) ‘te ontslaan’. Toen aan dat verzoek géén, dan wel kennelijk onvoldoende voortvarend gevolg werd gegeven verzocht de verzoeker de wraking van de gehele wrakingskamer. De wrakingskamer wees dit verzoek af, overwoog daartoe, én bepaalde op de voet van art. 18, vierde lid, Awb, in de aanvulling op het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak:

19. Kortom, de wrakingskamer van de CRvB heeft het tegen haarzelf gerichte wrakingsverzoek zelf behandeld én afgewezen, het verzoek aangemerkt als misbruik van recht en heeft vervolgens bepaald dat een volgend verzoek om wraking van de wrakingskamer om die reden niet in behandeling zal worden genomen.

20. In de zaak die leidde tot de uitspraak van de CRvB van 22 oktober 2013,¹⁸ had de verzoeker de wraking verzocht van de behandelend (enkelvoudig) rechter, en vervolgens ook van de leden van de wrakingskamer, zulks op de daartoe aangevoerde grond dat zij lid waren van een criminele organisatie en dat (onder meer) om die reden ‘het instituut’ CRvB niet in staat was de zaak op de juiste wijze te behandelen. De wrakingkamer overwoog én besliste:

21. Ten slotte wijs ik andermaal op een uitspraak van de ABRvS van 3 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2612, dus ook van ná inwerkingtreding van de regeling. Daarin had de verzoeker de wraking verzocht van de leden van de ABRvS die zijn zaak behandelden, en daarna, doch nog vóór de zitting van de wrakingskamer, ook van de leden van de wrakingskamer. De wrakingskamer heeft dit verzoek zelf afgewezen, zonder een specifieke, op dit verzoek (tot wraking van de wrakingskamer) toegesneden motivering, en bovendien overwogen:

22. Na deze casuïstiek keer ik terug naar de voorliggende vraag, te weten: “of een wrakingskamer het eerste tegen haar gerichte wrakingsverzoek buiten behandeling mag laten indien zij vaststelt dat het verzoek moet worden aangemerkt als misbruik van de wrakingsregeling.”

23. De tekst van de regelgeving van de artikelen 8:15 tot en met 8:18 Awb geeft op zichzelf geen ruimte voor een positieve beantwoording van die vraag. In zoverre stemt deze regelgeving overeen met de wrakingsregeling in het Wetboek van Strafvordering, zoals door mij ook besproken in de vordering tot cassatie in het belang der wet waarop het voorliggende document een aanvulling is. Volgens deze regelgeving moet een wrakingsverzoek worden behandeld door een andere dan de gewraakte rechter, terwijl ingeval misbruik wordt vermoed het oordeel daarover niet toekomt aan de gewraakte rechter, maar aan de rechter die het verzoek tot wraking beoordeelt, niet zijnde de rechter tegen wie het verzoek tot wraking aanhangig is gemaakt. Indien de rechter die is geroepen tot oordelen over het verzoek om wraking daadwerkelijk misbruik van de wrakingsregeling constateert, kan alleen die rechter bepalen dat een volgend verzoek om wraking niet in behandeling wordt genomen.

24. Met de hierboven aangehaalde en op 1 mei 2013 in werking getreden ‘regeling’ beogen de hoogste bestuursrechters voor eenieder kenbaar te maken hoe zij binnen het bestek van de wrakingsprocedure toepassing zullen geven aan de bevoegdheden die hun zijn toebedeeld in de Awb. Die ambitie roept op zichzelf geen vragen op.

25. De door mij aangehaalde casuïstiek schetst nog een ander beeld. In die gevallen werd telkens de wrakingskamer van de hoogste bestuursrechters gewraakt. Deze gevallen zijn niet specifiek genormeerd door de artikelen 8:15 tot en met 8:18 Awb. Indien aan die bepalingen, en met name art. 8:18, eerste lid, Awb mutatis mutandis toepassing wordt gegeven, zou de gewraakte wrakingskamer de behandeling van het tegen de wrakingskamer gerichte verzoek tot wraking in handen moeten stellen van wéér een andere rechter. Dat gebeurde hier niet. De wrakingskamers lieten het tegen die kamer zelf gerichte verzoek buiten behandeling c.q. wezen het verzoek af in essentie op inhoudelijke gronden. In twee van de vier gevallen werd tevens misbruik van de wrakingsprocedure geconstateerd. Dát was op zichzelf niet de aanleiding om het verzoek buiten behandeling te laten c.q. af te wijzen, doch gaf wel aanleiding voor toepassing van het bepaalde in art. 8:18, vierde lid, Awb (ten aanzien van opvolgende verzoeken). De notie van misbruik lag (ook) in de resterende twee gevallen overigens vrij evident besloten.

Mijn constatering is dat ook de wrakingskamers van de hoogste bestuursrechter in hun jurisprudentie, naast de gevallen waarin art. 3 van de regeling reeds voorziet, op zoek zijn gegaan naar – nog andere – buitenwettelijke mogelijkheden om dit misbruik te redresseren.

26. Kortom, de wrakingskamers in de door mij besproken casuïstiek hebben het eerste tegen hen gerichte wrakingsverzoek niet buiten behandeling gelaten op de enkele grond van misbruik van de wrakingsregeling. Ofschoon de oplossingsrichtingen waarvoor de hoogste bestuursrechters kennelijk hebben gekozen daarmee niet in volle omvang overeenkomen met mijn voorstellen in de vordering tot cassatie in het belang der wet, zijnde een omstandigheid die de Hoge Raad ongetwijfeld in zijn overwegingen zal betrekken, zie ik wel degelijk steun voor mijn opvatting dat het (ongeschreven) procesrecht enige ruimte biedt voor het treffen van maatregelen die de letter van de wet in bepaalde mate te buiten gaan. Gelet op het voorgaande zie ik geen aanleiding tot wijziging van mijn standpunt zoals is verwoord in de op 13 maart 2018 gevorderde cassatie in het belang der wet.²¹