Parket bij de Hoge Raad, 25-02-2021, ECLI:NL:PHR:2021:180, 20/01559
Parket bij de Hoge Raad, 25-02-2021, ECLI:NL:PHR:2021:180, 20/01559
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 25 februari 2021
- Datum publicatie
- 12 maart 2021
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2021:180
- Formele relaties
- Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2021:1188
- Zaaknummer
- 20/01559
Inhoudsindicatie
A-G IJzerman heeft conclusie genomen over de vraag of de kerkenvrijstelling in de verordening op de rioolheffing van de gemeente Loppersum in strijd is met het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke wetgeving, met als gevolg vernietiging.
Het gaat om het beroep in cassatie van [X], belanghebbende, tegen de uitspraken van Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 21 april 2020, nr. 19/00903.
Belanghebbende is een woningcorporatie en was in 2014 eigenaar van 680 percelen in de (voormalige) gemeente Loppersum. De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende voor het jaar 2014 aanslagen in de rioolheffing opgelegd voor een bedrag van in totaal € 208.386. Belanghebbende heeft zich in bezwaar en (hoger) beroep op het standpunt gesteld dat die aanslagen om verschillende redenen ten onrechte zijn opgelegd, maar is daarin niet gevolgd. Het Hof heeft geoordeeld dat:
i) Belanghebbende uitsluitend een overschrijding van de opbrengstlimiet met 0,37% aannemelijk heeft gemaakt en dat deze overschrijding dermate marginaal is dat er geen gevolgen aan verbonden worden.
ii) De Rechtbank terecht heeft geoordeeld dat er een objectieve en redelijke rechtvaardiging is voor de ongelijke behandeling in de Verordening tussen enerzijds belanghebbende en anderzijds eigenaars van kerkgebouwen die als zodanig onder de kerkenvrijstelling in de Verordening vallen.
iii) Belanghebbendes beroep op begunstigend beleid ten behoeve van eigenaars van kerkgebouwen niet slaagt.
iv) De Verordening rioolheffing 2014 niet in strijd is met artikel 9 van de Kaderrichtlijn water (KRW).
Het beroep in cassatie van belanghebbende is gericht tegen de vier bovengenoemde oordelen. De A-G meent dat alleen de tweede klacht slaagt.
Belanghebbende heeft zich op het standpunt gesteld dat in de Verordening sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke lagere wet- of regelgeving, omdat in de Verordening ten onrechte zijn vrijgesteld (eigenaars van) ‘eigendommen, uitsluitend dienende tot openbare eredienst of voor bijeenkomsten van genootschappen op geestelijke grondslag, andere dan kerkgenootschappen’. De aangevoerde schending van het gelijkheidsbeginsel is volgens de A-G rechtens mede op te vatten als schending in de Verordening van het gelijkheidsbeginsel en discriminatieverbod ingevolge artikel 1 van de Grondwet.
Rechtbank en Hof hebben weliswaar aan belanghebbende toegegeven dat zowel kerkgebouwen als de woningen van belanghebbende zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering, zodat er in zoverre sprake is van gelijke gevallen, maar er zou een objectieve en redelijke rechtvaardiging aanwijsbaar zijn voor het gemaakte onderscheid. De gezochte rechtvaardigingsgrond zou gelegen zijn in ‘de omstandigheid dat kerken openbaar toegankelijk zijn en het algemeen belang dienen’, terwijl dat niet geldt voor het woningbestand van belanghebbende.
De A-G merkt op dat een aangevoerde rechtvaardiging alleen aanvaardbaar is indien die inhoudelijk draagkrachtig is, oftewel: objectief en redelijk te achten is. Dat kan, naar de A-G meent, alleen worden beoordeeld in het kader van de heffing waar het om gaat.
De gemeente heeft er in casu, als te doen gebruikelijk, voor gekozen de kosten van de afvoer van huishoudelijk afvalwater en hemelwater, door middel van de rioolheffing te verhalen op de eigenaars van de percelen die geacht kunnen worden bij die gemeentetaken baat of profijt te hebben. Bezien vanuit de rioolheffing en het daaraan ten grondslag liggende kostenverhaal, is er geen reden kerkgebouwen vrij te stellen, omdat van daaruit evenveel – zo niet meer – kosten worden opgeroepen als vanuit andere woningen of gebouwen, terwijl het profijt er net zo goed is ten gunste van kerkgebouwen.
De A-G ziet geen verband tussen deze heffing en het openbaar zijn van een bepaald (kerk)gebouw of het dienen van het algemeen belang vanuit een bepaald gebouw. Daarom is de aangevoerde rechtvaardigingsgrond zijns inziens niet passend in dit kader en dus niet objectief gerechtvaardigd of redelijk te achten. Overigens geldt volgens de A-G hetzelfde ten aanzien van de in de Verordening opgenomen vrijstelling voor ‘gebouwen, uitsluitend dienende voor onderwijs, waarvoor door de gemeente subsidie of vergoeding wordt verleend’.
Er is niet gebleken van de aanwezigheid van documenten waaruit zou kunnen blijken wat de gemeenteraad van Loppersum destijds heeft bewogen om in de Verordening een vrijstelling op te nemen voor kerkgebouwen en bepaalde onderwijsgebouwen. Wat resteert is dat de rechter zelf op zoek kan gaan naar een rechtvaardigingsgrond voor de ongelijke behandeling. De A-G meent echter dat die er niet is. Voorts wijst de A-G erop dat in het kader van exceptieve toetsing gebrekkige motivering van een belastingverordening kan bijdragen tot buiten toepassing laten.
De A-G meent dat de hier aanwezige schending van het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke lagere regelgeving, moet leiden tot vernietiging van de aan belanghebbende opgelegde aanslagen.
Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer 20/01559
Datum 25 februari 2021
Belastingkamer B
Onderwerp/tijdvak Rioolheffing 2014
Nr. Gerechtshof 19/00903
Nr. Rechtbank LEE 17/3838
CONCLUSIE
R.L.H. IJzerman
in de zaak van
[X]
tegen
Het college van Burgemeester & Wethouders van de (voormalige) gemeente Loppersum
1 Inleiding
Heden neem ik conclusie naar aanleiding van het beroep in cassatie van [X] , belanghebbende, tegen de uitspraak van Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (hierna: het Hof) van 21 april 2020,1 inzake de voor het jaar 2014 aan belanghebbende opgelegde aanslagen in de gemeentelijke rioolheffing, ingevolge de Verordening op de heffing en invordering van een rioolheffing in de gemeente Loppersum 2014 (hierna: de Verordening rioolheffing 2014, of kortweg: de Verordening).
Belanghebbende is een woningcorporatie en was in 2014 eigenaar van 680 percelen in de (voormalige) gemeente Loppersum. Ten tijde van het indienen van het beroep in cassatie door belanghebbende was Loppersum nog een zelfstandige gemeente. Per 1 januari 2021 is Loppersum onderdeel geworden van de gemeente Eemsdelta.2 In het vervolg van deze conclusie zal nog gesproken worden over de gemeente Loppersum, dan wel: de gemeente.
De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende voor het jaar 2014 aanslagen in de rioolheffing opgelegd voor een bedrag van in totaal € 208.386.
Belanghebbende heeft zich op het standpunt gesteld dat die aanslagen om verschillende redenen ten onrechte zijn opgelegd en heeft bezwaar gemaakt. Bij uitspraak op bezwaar heeft de heffingsambtenaar de aanslagen gehandhaafd.
Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij de rechtbank Noord-Nederland, die het beroep ongegrond heeft verklaard.
Belanghebbende heeft vervolgens hoger beroep ingesteld bij het Hof. Het geschil in hoger beroep heeft zich toegespitst op de volgende vragen:
i) Is bij de vaststelling van de onderhavige rioolheffing de opbrengstlimiet van artikel 228a van de Gemeentewet overschreden en zo ja met welke gevolgen?
ii) Is in de Verordening zelf het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke lagere wet- of regelgeving geschonden?
iii) Is in de uitvoering van de Verordening door de heffingsambtenaar het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur geschonden?3
iv) Is de Verordening in strijd met artikel 9 van de Richtlijn 2000/60/EG van het Europees parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (hierna: de KRW)?
Het Hof heeft geoordeeld dat:
i) Belanghebbende uitsluitend een limietoverschrijding van 0,37% aannemelijk heeft gemaakt en dat deze overschrijding dermate marginaal is dat er geen gevolgen aan verbonden worden.
ii) De Rechtbank terecht heeft geoordeeld dat er een objectieve en redelijke rechtvaardiging is voor de ongelijke behandeling in de Verordening tussen enerzijds belanghebbende en anderzijds eigenaars van kerkgebouwen die als zodanig onder de kerkenvrijstelling in de Verordening vallen. Weliswaar zijn zowel kerken als de woningen van belanghebbende aangesloten op de gemeentelijke riolering, zodat er in zoverre sprake is van gelijke gevallen, maar de Rechtbank ziet een rechtvaardigingsgrond voor het gemaakte onderscheid in ‘de omstandigheid dat kerken openbaar toegankelijk zijn en het algemeen belang dienen’.
iii) Belanghebbendes beroep op begunstigend beleid ten behoeve van eigenaars van kerkgebouwen niet slaagt, omdat belanghebbende niet aannemelijk heeft gemaakt dat het door de heffingsambtenaar in 2014 gevoerde beleid een bewust begunstigend karakter had.
iv) De Verordening rioolheffing 2014 niet in strijd is met artikel 9 van de KRW.
Het beroep in cassatie van belanghebbende is gericht tegen de vier bovengenoemde oordelen; echter met dien verstande dat belanghebbende de door het Hof op 0,37% vastgestelde limietoverschrijding als zodanig niet bestrijdt en geen algehele vernietiging meer vordert, maar partiële vernietiging met dienovereenkomstige vermindering van de aanslagen met 0,37%.
De opbouw van deze conclusie is verder als volgt. In onderdeel 2 zijn de feiten en het geding in feitelijke instanties weergegeven. Onderdeel 3 bevat een uiteenzetting van het geding in cassatie. Onderdeel 4 omvat een overzicht van de relevante wetgeving, wetsgeschiedenis, jurisprudentie en literatuur. In onderdeel 5 wordt het cassatiemiddel van belanghebbende besproken; gevolgd door de conclusie in onderdeel 6.4
2 De feiten en het geding in feitelijke instanties
Het Hof heeft de feiten, voor zover thans in cassatie van belang, als volgt vastgesteld:
Belanghebbende is een woningcorporatie (toegelaten instelling). Zij was bij het begin van het belastingjaar 2014 genothebbende krachtens eigendom van de in de gemeente Loppersum gelegen 680 percelen ter zake waarvan bij de onderhavige aanslagen rioolheffing is geheven.
Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen deze aanslagen.
(…)
Volgens de begroting van de gemeente Loppersum voor het jaar 2014 bedragen de ter zake van de rioolheffing geraamde baten € 1.316.756. Dit bedrag bestaat uit een opbrengst van € 1.212.929,10 voor woningen (uitgaande van een tarief van €.306,45), € 23.444,19 voor eenheden (uitgaande van een tarief van € 153,23), € 65.580,30 voor niet-woningen (uitgaande van een tarief van € 306,45) en € 14.802,34 voor niet-woningen laag tarief (uitgaande van een tarief van € 91,94).
De ter zake van de rioolheffing geraamde lasten bedragen
[na enige herberekening; A-G] (…)
€ 1.311.905 (…) zodat het verschil tussen dit bedrag en de geraamde baten € 4.851 bedraagt.
(…)
De gemeenteraad van de gemeente Loppersum heeft op 4 november 2013 de Verordening op de heffing en de invordering van een rioolheffing in de gemeente Loppersum 2014 (hierna: de Verordening rioolheffing 2014) vastgesteld.
De gemeente Loppersum heeft met ingang van 2016 kerken niet langer vrijgesteld van de rioolheffing. In het desbetreffende raadsvoorstel van 2 november 2015 is hierover opgenomen: “Daarnaast stellen we voor het artikel over de vrijstellingen te laten vervallen. Dit betrof de vrijstelling voor eigendommen van de gemeente met een publieke taak, eigendommen uitsluitend voor openbare erediensten en gesubsidieerde onderwijs gebouwen. De VNG5 attendeert erop dat het vrijstellingsartikel strijdig is met het gelijkheidsbeginsel”.
Rechtbank Noord-Nederland
De Rechtbank6 heeft het beroep van belanghebbende ongegrond verklaard, waartoe onder meer is overwogen:
Juridisch kader
Op grond van artikel 228a van de Gemeentewet kan, onder de naam rioolheffing, door de gemeente een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan – kort gezegd – de verwerking van huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater en hemelwater, en aan maatregelen ter beheersing van de grondwaterstand.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 228a en de bewoordingen van dat artikel blijkt dat, naar de bedoeling van de wetgever, de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake niet mogen overtreffen. Voor het onderhavige belastingjaar komt aan artikel 229b van de Gemeentewet in dit verband geen betekenis (meer) toe. Dit laat onverlet dat de rechtspraak van de Hoge Raad omtrent de limietoverschrijding als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet overeenkomstig kan worden toegepast (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 23 mei 2014, ECLI:NL:HR:2014:1192).
Uit het voorgaande volgt dat dezelfde regels inzake stelplicht en bewijslast in acht dienen te worden genomen als die welke gelden voor de toetsing aan de in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet voorgeschreven opbrengstlimiet. Deze regels zijn door de Hoge Raad vastgesteld in onder andere zijn arresten van 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968 en van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777, en kunnen als volgt worden samengevat. Indien een belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, ligt het op de weg van de heffingsambtenaar inzicht te geven in de raming van baten en lasten welke in de begroting zijn opgenomen. Hierbij hoeft niet ten aanzien van alle in de begroting opgenomen posten zekerheid of een volledig inzicht te bestaan. Omdat de bewijslast van de feiten die overschrijding van de opbrengstlimiet onderbouwen op de belanghebbende rust, dient hij, nadat de heffingsambtenaar aldus inzicht heeft verschaft, voldoende gemotiveerd te stellen waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een “bate” of “last ter zake”. Vervolgens dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen te verschaffen. Aan die inlichtingen mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de stellingen van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is.
Opbrengstlimiet
(…)
7. Uit hetgeen hiervoor bij 4.1 tot en met 6.3 is overwogen, volgt dat de raming van de baten en de lasten slechts in zoverre dient te worden aangepast dat de geraamde lasten met
€ 4.851 moeten worden bijgesteld tot € 1.311.905. Dit brengt mee dat de geraamde baten
de geraamde lasten met een bedrag van € 4.851 overschrijden (€ 1.316.756 -/- € 1.311.905). Dit leidt ertoe dat de opbrengstlimiet met 0,37% (€ 4.851 / (€ 1.311.905/100) x 100%) is overschreden. Deze overschrijding is echter dermate marginaal dat de rechtbank daaraan geen gevolgen zal verbinden, noch ten aanzien van de rechtsgeldigheid van de Verordening rioolheffing 2014, noch ten aanzien van de hoogte van de aanslagen (zie in deze zin Hoge Raad, 3 november 1999, nr. 34 616, ECLI:NL:HR:1999:AA2917).
Gelijkheidsbeginsel
(…)
Eiseres beroept zich (…) op het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke (lagere) wetgeving. In dat verband stelt eiseres dat uit de Verordening rioolheffing 2014 een ongelijke behandeling voortvloeit, nu kerken op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 2 van de Verordening rioolheffing 2014 zijn vrijgesteld van de rioolheffing. De door verweerder hiervoor aangevoerde rechtvaardigingsgrond, inhoudende dat kerken het algemeen belang dienen, acht eiseres onvoldoende ter rechtvaardiging van dit verschil in behandeling. Dit geldt temeer nu zelfs de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) van mening is dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Overigens stelt eiseres dat ook zij het algemeen belang dient, omdat zij zorgt voor de huisvesting van sociaal zwakkeren. Hierbij heeft eiseres erop gewezen dat anders dan in de uitspraak van deze rechtbank van 8 september 2016, ECLI:NL:RBNNE:2016:4046, woningen niet zijn uitgezonderd van de vrijstelling.
Verweerder stelt dat de gemeentelijke wetgever met het opnemen van de vrijstelling voor kerken in de Verordening rioolheffing 2014 de aan hem toekomende beoordelingsvrijheid niet heeft overschreden. Kerken zijn vrijgesteld van de rioolheffing omdat zij zich vanwege de openbaarheid en het functioneren ten algemene nutte voor de gemeenschap, voldoende onderscheiden ten opzichte van percelen die voor individueel gebruik bestemd zijn. Er bestaat dus een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor de vrijstelling voor kerken. Verweerder verwijst verder naar hetgeen deze rechtbank ter zake heeft geoordeeld in de bij 9.1 bedoelde uitspraak. Verweerder wijst erop dat woningen niet kunnen delen in de vrijstelling.
Ingevolge artikel 4, aanhef en onderdeel 2 van de Verordening rioolheffing 2014 zijn vrijgesteld van de rioolheffing:
“eigendommen, uitsluitend dienende tot openbare eredienst of voor bijeenkomsten van genootschappen op geestelijke grondslag, andere dan kerkgenootschappen”.
De rechtbank overweegt dat artikel 4, aanhef en onderdeel 2, van de Verordening rioolheffing 2014 leidt tot een onderscheid in behandeling tussen enerzijds eigendommen uitsluitend dienende tot openbare eredienst of voor bijeenkomsten van genootschappen op geestelijke grondslag, andere dan kerkgenootschappen en anderzijds eigendommen die niet als zodanig dienen. De rechtbank overweegt dat dit door de gemeentelijke wetgever gemaakte onderscheid niet is gebaseerd op artikel 228a van de Gemeentewet als wet in formele zin, terwijl artikel 228a van de Gemeentewet dit onderscheid ook niet verbiedt. Daarom zal de rechtbank aan artikel 1 van de Grondwet toetsen of dit door de gemeentelijke wetgever gemaakte onderscheid ten aanzien van kerken geoorloofd is.
De rechtbank overweegt dat niet in geschil is dat zowel kerken als eiseres’ woningen direct of indirect zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering. In zoverre is sprake van gelijke gevallen. De ongelijke behandeling van deze gevallen houdt volgens verweerder verband met de omstandigheid dat kerken openbaar toegankelijk zijn en het algemeen belang dienen. De rechtbank acht dit een objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond voor het verschil in behandeling. Hieraan doet niet af dat de gemeente met ingang van 2016 kerken op advies van de VNG niet langer heeft vrijgesteld van de rioolheffing. Dat de gemeente op een later moment tot andere inzichten is gekomen, neemt niet weg dat de voor het jaar 2014 aangevoerde grond voor de vrijstelling van kerken voor dat jaar als een objectieve en redelijke rechtvaardiging kan gelden. De rechtbank wijst eiseres erop dat aan haar zou kunnen worden toegegeven dat zij ook het algemeen belang dient voor zover zij zich richt op de huisvesting van sociaal zwakkeren, maar dat de zojuist bedoelde rechtvaardigingsgrond ziet op de bestemming van de eigendommen zelf. Niet in geschil is dat eiseres’ onroerende zaken als (individuele) woning dienen, terwijl de kerken bestemd zijn voor de openbare eredienst. Daarnaast worden de bij kerken behorende woningen/pastorieën op grond van de Verordening rioolheffing 2014 wel in de rioolheffing betrokken, aangezien de vrijstelling voor kerken alleen geldt ten aanzien van eigendommen die uitsluitend dienen tot de openbare eredienst. De bij 9.1 bedoelde beroepsgrond van eiseres faalt dus.
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden
De geschilomschrijving bij het Hof luidde:
In geschil is of de aanslagen in de rioolheffing terecht aan belanghebbende zijn opgelegd. Het geschil spitst zich toe op de volgende vragen:
- Is bij de heffing van rioolheffing de opbrengstlimiet van artikel 228a van de Gemeentewet overschreden?
- Is bij de totstandkoming van de Verordening rioolheffing 2014 het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke (lagere) wetgeving geschonden?
- Is de Verordening rioolheffing 2014 in strijd met artikel 9 van de Richtlijn 2000/60/EG van het Europees parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (de Kaderrichtlijn water, hierna: de KRW)?
Het Hof heeft het door de Rechtbank – in onderdeel 2.2 van deze conclusie weergegeven – juridische kader onderschreven en is gekomen tot het oordeel:
Het vorenoverwogene brengt mee dat belanghebbende uitsluitend een limietoverschrijding van 0,37 percent aannemelijk heeft gemaakt. Evenals de Rechtbank acht het Hof deze overschrijding dermate marginaal dat het daaraan geen gevolgen zal verbinden, noch ten aanzien van de rechtsgeldigheid van de Verordening rioolheffing 2014, noch ten aanzien van de hoogte van de aanslagen (vgl. Hoge Raad, 3 november 1999, nr. 34 616, ECLI:NL:HR:1999:AA2917).
Belanghebbende doet mede een beroep op het gelijkheidsbeginsel, primair als beginsel van behoorlijke (lagere) wetgeving. In dat verband stelt belanghebbende dat uit de Verordening rioolheffing 2014 een ongelijke behandeling voortvloeit, nu kerken op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 2, van de Verordening rioolheffing 2014 zijn vrijgesteld van de rioolheffing. De door de heffingsambtenaar hiervoor aangevoerde rechtvaardigingsgrond, inhoudende dat kerken het algemeen belang dienen, acht belanghebbende onvoldoende ter rechtvaardiging van dit verschil in behandeling. Dit geldt temeer, aldus belanghebbende, nu zelfs de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (de VNG) van mening is dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Overigens stelt belanghebbende dat ook zij het algemeen belang dient, omdat zij zorgt voor de huisvesting van sociaal zwakkeren.
Ingevolge artikel 4, aanhef en onderdeel 2, van de Verordening rioolheffing 2014 zijn vrijgesteld van de rioolheffing: “eigendommen, uitsluitend dienende tot openbare eredienst of voor bijeenkomsten van genootschappen op geestelijke grondslag, andere dan kerkgenootschappen”.
De Rechtbank heeft dienaangaande onder meer overwogen (waarbij belanghebbende als “eiseres” is aangeduid en de heffingsambtenaar als “verweerder”):
“De rechtbank overweegt dat artikel 4, aanhef en onderdeel 2, van de Verordening rioolheffing 2014 leidt tot een onderscheid in behandeling tussen enerzijds eigendommen uitsluitend dienende tot openbare eredienst of voor bijeenkomsten van genootschappen op geestelijke grondslag, andere dan kerkgenootschappen en anderzijds eigendommen die niet als zodanig dienen. De rechtbank overweegt dat dit door de gemeentelijke wetgever gemaakte onderscheid niet is gebaseerd op artikel 228a van de Gemeentewet als wet in formele zin, terwijl artikel 228a van de Gemeentewet dit onderscheid ook niet verbiedt. Daarom zal de rechtbank aan artikel 1 van de Grondwet toetsen of dit door de gemeentelijke wetgever gemaakte onderscheid ten aanzien van kerken geoorloofd is. (…) De rechtbank overweegt dat niet in geschil is dat zowel kerken als eiseres’ woningen direct of indirect zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering. In zoverre is sprake van gelijke gevallen. De ongelijke behandeling van deze gevallen houdt volgens verweerder verband met de omstandigheid dat kerken openbaar toegankelijk zijn en het algemeen belang dienen. De rechtbank acht dit een objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond voor het verschil in behandeling. Hieraan doet niet af dat de gemeente met ingang van 2016 kerken op advies van de VNG niet langer heeft vrijgesteld van de rioolheffing. Dat de gemeente op een later moment tot andere inzichten is gekomen, neemt niet weg dat de voor het jaar 2014 aangevoerde grond voor de vrijstelling van kerken voor dat jaar als een objectieve en redelijke rechtvaardiging kan gelden. De rechtbank wijst eiseres erop dat aan haar zou kunnen worden toegegeven dat zij ook het algemeen belang dient voor zover zij zich richt op de huisvesting van sociaal zwakkeren, maar dat de zojuist bedoelde rechtvaardigingsgrond ziet op de bestemming van de eigendommen zelf. Niet in geschil is dat eiseres’ onroerende zaken als (individuele) woning dienen, terwijl de kerken bestemd zijn voor de openbare eredienst. Daarnaast worden de bij kerken behorende woningen/pastorieën op grond van de Verordening rioolheffing 2014 wel in de rioolheffing betrokken, aangezien de vrijstelling voor kerken alleen geldt ten aanzien van eigendommen die uitsluitend dienen tot de openbare eredienst. De (…) bedoelde beroepsgrond van eiseres faalt dus.”.
Met de hiervoor – onder 4.17 – aangehaalde overwegingen heeft de Rechtbank, naar het oordeel van het Hof, op goede gronden een juiste beslissing genomen. Het Hof neemt deze overwegingen dan ook over en maakt deze tot de zijne.
Belanghebbende heeft voorts gesteld dat de heffingsambtenaar bij de uitvoering van de Verordening rioolheffing 2014 het gelijkheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden door 25 kerkgebouwen, welke niet uitsluitend dienen tot openbare eredienst, maar tevens worden gebruikt voor andere activiteiten, in het onderhavige jaar vrij te stellen van rioolheffing. Belanghebbende heeft zich in dat kader beroepen op begunstigend beleid. De heffingsambtenaar heeft deze stelling gemotiveerd betwist door te stellen dat de desbetreffende kerkgebouwen door de heffingsambtenaar in het onderhavige jaar als vrijgesteld werden gecodeerd als er (ook) openbare erediensten werden gehouden. Enkel in de situatie waarin een kerkgebouw niet (mede) werd gebruikt voor het houden deze erediensten, werd de kerkenvrijstelling niet toegepast. De heffingsambtenaar heeft verklaard dat daarbij geen sprake was van begunstigend, maar louter van interpretatief beleid. Belanghebbende, op wie de last rust, bij betwisting daarvan, aannemelijk te maken dat het door de heffingsambtenaar in 2014 gevoerde beleid een bewust begunstigend karakter had, heeft dat niet gedaan. Uit de door haar overgelegde stukken blijkt nergens van een bewust begunstigend beleid. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur faalt dan ook.
Belanghebbende stelt ten slotte nog dat de Verordening rioolheffing 2014 in strijd is met artikel 9 van de KRW. Het Hof verwerpt deze beroepsgrond op de gronden vermeld in het arrest van de Hoge Raad van 8 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3082. Gelet op dit arrest ziet het Hof ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Europese Hof van Justitie.
Slotsom
Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep ongegrond.
3 Het geding in cassatie
Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Loppersum (hierna: het College) heeft een verweerschrift ingediend.
Belanghebbende heeft als cassatiemiddel aangevoerd:
Verzuim van vormen en/of schending van het recht, onder meer artikel 9 Kaderrichtlijn Water, de algemene rechtsbeginselen en artikel 228a Gemeentewet, dan wel verzuim van vormen waarvan de niet-inachtneming met nietigheid is bedreigd. Het Hof heeft ten onrechte althans op gronden die de beslissing niet kunnen dragen geoordeeld dat het hoger beroep van [X] ongegrond is, doordat het Hof heeft geoordeeld dat de gemeente Loppersum (hierna: de gemeente) niet in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel zowel als beginsel van behoorlijke (lagere) wetgeving als beginsel van behoorlijk bestuur, dat de gemeente niet in strijd heeft gehandeld met de Europese Kaderrichtlijn Water (hierna: KRW) en ten slotte dat ondanks een marginale overschrijding van de opbrengstlimiet niet sprake is van een gedeeltelijk onverbindende verordening.
Uit de toelichting op het cassatiemiddel blijkt dat vier klachten worden aangevoerd (door belanghebbende aangeduid als ‘middelonderdelen’). Belanghebbende heeft haar eerste klacht als volgt toegelicht:
[X] heeft kennis genomen van de uitspraak van uw Raad d.d. 8 december 2017 maar persisteert in haar grief dat sprake is van strijd met artikel 9 van de Kaderrichtlijn Water. In voornoemde procedure is uw Raad namelijk verzocht om prejudiciële vragen te stellen aan het HvJ EU. Uw Raad heeft dit (klaarblijkelijk) niet nodig geacht.
Mocht op basis van toekomstige jurisprudentie van het HvJ EU blijken dat voornoemde uitspraak van uw Raad in strijd is met het Europese recht meent [X] dat voor een succesvol beroep op herziening van belang is dat tot de hoogste rechterlijke instantie is doorgeprocedeerd. [X] verwijst in dat kader naar het arrest Kühne & Heitz zoals hiervoor genoemd in het juridisch kader onder 2.1.1.
Het Hof heeft zich over voornoemde rechtsvraag niet uitgelaten. [X] verzoekt uw Raad om hieromtrent duidelijkheid te verschaffen en zo gewenst hieromtrent prejudiciële vragen te stellen.
De tweede klacht licht belanghebbende als volgt toe:
De gemeente heeft tijdens de hoorzitting aangegeven dat kerken op grond van de Verordening zijn vrijgesteld en dat hiervoor de volgende rechtvaardiging is aan te voeren: “Kerken zijn vrijgesteld omdat zij het algemeen belang dienen. De vrijstelling voor door de gemeente gesubsidieerde scholen is om redenen van efficiency in de verordening opgenomen”
De gemeente heeft echter geen enkel document aangeleverd waarmee is aangetoond dat de aangevoerde rechtvaardiging (het dienen van het algemeen belang) daadwerkelijk ten grondslag ligt aan de betreffende vrijstelling. Het zijn slechts de uitlatingen van de heffingsambtenaar waarmee [X] het moet doen.
Met ingang van 2016 is besloten om de vrijstelling te laten vervallen doordat de gemeente van mening is dat geen sprake is van een rechtvaardigingsgrond en de vrijstelling leidt tot strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Uitgangspunt bij de rioolheffing is dat alle percelen die zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering bijdragen in de kosten van de riolering. De gehanteerde vrijstelling is dan ook in strijd met de aard van de heffing.
De rioolaansluitingen van de woningen van [X] zijn gelijk aan die van de vrijgestelde kerken. Er is sprake van gelijke gevallen die ongelijk behandeld worden. De Rechtbank en het Hof zijn echter van mening dat voor die ongelijke behandeling van gelijke gevallen een rechtvaardiging bestaat, namelijk dat kerken openbaar toegankelijk zijn en het algemeen belang dienen. Dit is echter niet een grond die een dergelijke vrijstelling (ongelijke behandeling) rechtvaardigt. Het is ook niet een rechtvaardigingsgrond die de VNG wel mogelijk acht zoals aangegeven bij 2.2.3. Er wordt namelijk niet een relatie gemaakt met het gebruik van de dienst (afvoer van water) of bijvoorbeeld praktische problemen in de uitvoering. Aldus is onduidelijk waarom de door de Rechtbanken daarmee het Hof aanwezig geachte openbare toegankelijkheid en algemeen belang bij kerken een rechtvaardiging vormt voorde vrijstelling. [X] stelt dan ook dat geen sprake is van een objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond voor de ongelijke behandeling van gelijke gevallen,
Verder is [X] een toegelaten instelling die middels de verhuur van haar woningen aan sociaal zwakkeren eveneens werkzaam is in het kader van het algemeen belang, met andere woorden de woningen van [X] dienen net zo goed als de kerken het algemeen belang. De aangevoerde rechtvaardigingsgrond zou derhalve evenzeer van toepassing zijn op [X] .
Hierbij is het niet relevant of de woningen al dan niet openbaar toegankelijk zijn zoals door de Rechtbank is gesteld en door het Hof is overgenomen. Voornoemd punt speelt namelijk alleen een rol bij de kwalificatie van de vrijstelling zelf en niet bij de rechtvaardiging. Er moet sprake zijn van een “openbare eredienst”. Voorts is dat ook afhankelijk van het specifieke algemeen belang dat wordt nagestreefd. Voor het huisvesten van sociaal zwakkeren is niet vereist dat de woning openbaar toegankelijk is. Zo heeft elk algemeen belang zijn specifieke kenmerken maar doet dit niets af aan het feit dat het algemeen belang wordt gediend. Nadere invulling van de rechtvaardigingsgrond door de Rechtbank respectievelijk Hof is nergens op gefundeerd. De gemeente heeft namelijk, zoals is vastgesteld, niets hieromtrent gedocumenteerd en concludeert bij de afschaffing van de vrijstelling zelfs dat er niet een rechtvaardigingsgrond is.
De conclusie van het Hof omtrent dit onderdeel is dan ook onjuist, althans onvoldoende gemotiveerd en daarmee onbegrijpelijk. [X] verzoekt uw Raad bovenstaande zienswijze te bevestigen en de uitspraak van het Hof (op dit punt) te vernietigen.
Bij de derde klacht heeft belanghebbende de volgende toelichting gegeven:
Het Hof heeft in de omschrijving van het geschil (r.o. 3.1) miskend dat [X] als grief heeft aangevoerd dat eveneens sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur. De grief is door het Hof verder wel behandeld, maar het Hof concludeert ten onrechte dat deze faalt.
In de gemeente bevinden zich, voor zover door [X] kan worden vastgesteld, 25 kerken. Door middel van de aangeleverde producties is komen vast te staan dat de gemeente kerken vrijgesteld heeft van rioolheffing ondanks dat niet werd voldaan aan de in artikel 4 van de verordening gestelde eisen, meer in het bijzonder de ‘uitsluitend’ eis.
Tijdens de zitting bij het Hof d.d. 4 februari 2020 heeft de heffingsambtenaar het volgende verklaard:
“Voor de vrijstelling is voldoende als er (ook) openbare erediensten worden gehouden, aldus de heffingsambtenaar. In 2014 was het beleid aldus dat werd vastgesteld of in een kerkgebouw (ook) openbare erediensten werden gehouden, in welk geval het gebouw de codering “kerk” kreeg. Bij die codering volgde automatisch de vrijstelling. Er is daar zuiver sprake van interpretatief beleid. Het is zeker niet bedoeld als een bewuste begunstiging”
Uit voornoemde verklaring kan worden afgeleid dat ook indien een kerk slechts sporadisch respectievelijk bijkomstig, en dus niet ‘uitsluitend’, werd gebruikt voor openbare erediensten, naast andere activiteiten, de vrijstelling werd toegepast.
[X] heeft betoogd dat voornoemde wijze van handelen niet is terug te voeren op een pleitbare uitleg van de Verordening. Er is sprake van een geheel nieuwe door de heffingsambtenaar in de uitvoering gehanteerde vrijstelling (en daarmee beleid) die niet in de Verordening is opgenomen.
Het Hof is echter die mening niet toegedaan. Er zou volgens het Hof niet sprake zijn van bewust begunstigend beleid, althans volgens het Hof heeft [X] niet aannemelijk gemaakt dat dit het geval is, gelet op de stelling van de gemeente dat sprake zou zijn van interpretatief beleid.
[X] kan op dit punt het Hof niet volgen. Het begrip “uitsluitend” laat geen ruimte voor een andere interpretatie dan dat het betreffende gebouw voor 100% moet worden gebruikt voor openbare eredienst.
Er kan dan ook geen sprake zijn van de interpretatie van wetgeving in de zin van een pleitbare uitleg van de verordening. De heffingsambtenaar was zich bewust van het feit dat de vrijstelling niet in overeenstemming was met de Verordening en bevoordeelde de kerken desondanks. Daarmee was dan ook sprake van bewust begunstigend beleid.
Voornoemde toont eveneens aan dat niet wordt voldaan aan de tweede door Uw Raad gestelde eis wil sprake zijn van interpretatief beleid waarop derden zich niet succesvol kunnen beroepen. Het moet namelijk aannemelijk zijn dat zonder die onjuiste rechtsopvatting het beleid achterwege zou zijn gebleven. Daar is echter in onderhavige situatie geen sprake van. Het was de gemeente namelijk volledig duidelijk dat alleen bij een 100% (uitsluitend) gebruik voor openbare erediensten het gebouw kon worden vrijgesteld van de rioolheffing. Daarmee is dan ook aannemelijk dat de gemeente zich bewust was van de onjuiste rechtsopvatting maar desondanks in afwijking van de Verordening de kerken heeft vrijgesteld.
Bovenstaande wordt eveneens onderbouwd met het feit dat de gemeente tot en met 2017 de kerken niet in de heffing heeft betrokken terwijl reeds met ingang van 2016 de betreffende vrijstelling was afgeschaft.
De conclusie van het Hof omtrent dit onderdeel is dan ook onjuist, althans onvoldoende gemotiveerd en daarmee onbegrijpelijk. [X] verzoekt uw Raad bovenstaande zienswijze te bevestigen en de uitspraak van het Hof (op dit punt) te vernietigen.
Haar vierde klacht heeft belanghebbende als volgt toegelicht:
Indien uitsluitend de dotatie aan de egalisatiereserve uit de geraamde lasten moet worden geëlimineerd, zoals de Rechtbank en het Hof hebben bepaald, dan zou de Verordening gedeeltelijk onverbindend moeten worden verklaard ondanks een slechts marginale overschrijding van de opbrengstlimiet. De door de Rechtbanken het Hof genoemde jurisprudentie van uw Raad stamt namelijk uit 1999 toen nog niet de “betekende mate norm” door Uw Raad was vastgesteld, deze stamt namelijk uit 2009.
Destijds werd daarmee voorkomen dat een marginale overschrijding al voldoende was voor algehele onverbindendheid. Sinds de “betekenende mate norm” leidt een marginale overschrijding niet meer tot algehele onverbindendheid, maar tot gedeeltelijke onverbindendheid. Dit betekent dan ook dat de overweging van de Hoge Raad op een andere wijze moeten worden toegepast respectievelijk moet worden heroverwogen in de zin van dat ook bij een marginale overschrijding sprake is van een gedeeltelijk onverbindende verordening.
De conclusie van het Hof omtrent dit onderdeel is dan ook onjuist, althans onvoldoende gemotiveerd en daarmee onbegrijpelijk. Gezien het bovenstaande verzoekt [X] uw Raad subsidiair te oordelen dat de Verordening 2014 gedeeltelijk niet kan verbinden en de aanslagen rioolheffing voor dat jaar dientengevolge niet geheel in stand kunnen blijven en dienen te worden verminderd met 0,37% respectievelijk € 771,03.