Parket bij de Hoge Raad, 13-12-2024, ECLI:NL:PHR:2024:1417, Bijlage 23 01441 23 01443 23 01474 23 01475 23 01477 23 01478 23 01479 23 01481 23 01482 23 01485 23 01533

De Rijksoverheid, het verpakkend bedrijfsleven en de Nederlandse gemeenten hebben op hoofdlijnen afspraken gemaakt over het beheer van verpakkingsafval en de verplichtingen uit het Bbv. Deze afspraken zijn neergelegd in de Raamovereenkomst 2008-2012 en de Raamovereenkomst 2013-2022 (3.34 e.v.). Op basis van deze raamovereenkomsten hebben gemeenten met Stichting [A] afspraken gemaakt over de taken die zij verrichten en de vergoedingen die zij daarvoor ontvangen. De algemene kaders voor deze afspraken zijn neergelegd in een Uitvoerings- en Monitoringsprotocol (UMP) (3.40 e.v.). Aan de hand van dat UMP kunnen gemeenten individueel bepaalde keuzes maken, onder meer voor de soort vergoeding die zij wensen te ontvangen. Hiertoe sluiten de gemeenten een deelnemersovereenkomst met Stichting [A] (3.45). Ik wijs tot slot in het bijzonder nog op bijlage G3 bij het UMP (3.46 e.v.), waarin de verschillende mogelijke vergoedingen zijn uitgewerkt die gemeenten ontvangen voor hun activiteiten binnen de verpakkingsketen.

Kort overzicht van de relevante partijen binnen de verpakkingsketen

Kaderrichtlijn afvalstoffen

De Kaderrichtlijn regelt sinds 2008 de behandeling en het beheer van afvalstoffen binnen de Europese Unie.⁷ Deze richtlijn richt zich onder meer op het versterken van afvalpreventie en de vermindering van de milieueffecten van afvalproductie, en beoogt rekening te houden met de gehele levenscyclus van producten en materialen in plaats van uitsluitend de afvalfase.⁸ Het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ is daarbij een leidend beginsel. In de considerans van de Kaderrichtlijn wordt het volgende overwogen:

“(26) Het beginsel “de vervuiler betaalt” is een leidend beginsel op Europees en internationaal niveau. De producent en de houder van de afvalstoffen moeten het afval beheren op een manier die een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu waarborgt.

(27) De invoering van het begrip “uitgebreide verantwoordelijkheid voor producenten” bij deze richtlijn is een van de middelen die ertoe moeten bijdragen dat bij het ontwerpen en produceren van goederen het efficiënte gebruik van grondstoffen gedurende de gehele levenscyclus van de goederen, met inbegrip van reparatie, hergebruik, demontage en recycling, ten volle in aanmerking wordt genomen en wordt gefaciliteerd, zonder dat het vrij verkeer van goederen in de interne markt in het gedrang komt.”

De Kaderrichtlijn maakt, voor zover hier van belang, onderscheid tussen de ‘afvalstoffenproducent’ en de ‘afvalstoffenhouder’. Deze begrippen zijn als volgt gedefinieerd:

“Artikel 3

Definities

In deze richtlijn wordt verstaan onder:

(…)

5. “afvalstoffenproducent”: eenieder wiens activiteiten afvalstoffen voortbrengen (eerste producent) of eenieder die voorbehandelingen, vermengingen of andere bewerkingen verricht die leiden tot een wijziging in de aard of de samenstelling van die afvalstoffen;

6. “afvalstoffenhouder”: de afvalstoffenproducent dan wel de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in zijn bezit heeft;

(…)”

Zoals al bleek uit de considerans wordt in de Kaderrichtlijn het begrip ‘uitgebreide producentenverantwoordelijkheid’ (UPV) geïntroduceerd. De UPV wordt door de lidstaten nader vormgegeven en kan onder meer bestaan uit de verplichting voor producenten tot het beheer van overgebleven afvalstoffen en de financiële verantwoordelijkheid daarvoor:

“Artikel 8

Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid

1. Ter stimulering van hergebruik en de preventie, recycling en andere nuttige toepassing van afvalstoffen kunnen de lidstaten wettelijke of andere maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat iedere natuurlijke of rechtspersoon die beroepsmatig producten ontwikkelt, vervaardigt, behandelt, verwerkt, verkoopt of invoert (producent van het product) een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid draagt.

Die maatregelen kunnen onder andere bestaan uit het aanvaarden van teruggebrachte producten en de van gebruikte producten overgebleven afvalstoffen, alsmede het daaropvolgende beheer van de afvalstoffen, en de financiële verantwoordelijkheid voor die activiteiten. Verder kunnen deze maatregelen de verplichting omvatten openbaar beschikbare informatie te verstrekken over de mate waarin het product herbruikbaar en recycleerbaar is.”

Bij het opstellen van wetgeving voor de preventie en het beheer van afvalstoffen dienen de lidstaten een zogenoemde afvalhiërarchie te hanteren, waarin een prioritering is aangebracht tussen verschillende opties voor het beheer van afvalstoffen. Met het oog op hergebruik, recycling en andere nuttige toepassingen dienen de lidstaten gescheiden afvalinzameling in te voeren. Deze gescheiden afvalinzameling geldt vanaf 2015 in ieder geval voor papier, metaal, kunststof en glas:

“Artikel 4

Afvalhiërarchie

1. Bij het opstellen van wetgeving en beleidsinitiatieven voor de preventie en het beheer van afvalstoffen wordt als prioriteitsvolgorde de volgende afvalhiërarchie gehanteerd:

a) preventie;

b) voorbereiding voor hergebruik;

c) recycling;

d) andere nuttige toepassing, bv. energieterugwinning; en tevens

e) verwijdering.

(…)

Artikel 10

Nuttige toepassing

1. De lidstaten nemen de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat afval overeenkomstig artikelen 4 en 13 handelingen voor nuttige toepassing ondergaat.

2. Met het oog op de naleving van het bepaalde in lid 1 en om nuttige toepassing te faciliteren of te verbeteren, worden afvalstoffen gescheiden ingezameld indien zulks uitvoerbaar is op technisch, milieu- en economisch gebied, en niet gemengd met afvalstoffen of materialen die niet dezelfde eigenschappen hebben.

Artikel 11

Hergebruik en recycling

1. De lidstaten nemen passende maatregelen ter bevordering van het hergebruik van producten en activiteiten ter voorbereiding van hergebruik, met name door het aanmoedigen van het opzetten en ondersteunen van hergebruiks- en reparatienetwerken, toepassing van economische instrumenten, aanbestedingscriteria, kwantitatieve doelstellingen of andere maatregelen.

De lidstaten nemen maatregelen om recycling van hoge kwaliteit te bevorderen en voeren hiertoe gescheiden afvalinzamelingen in waar dat technisch, milieuhygiënisch en economisch haalbaar is en geschikt om aan de noodzakelijke kwaliteitsnormen voor de desbetreffende recyclingsectoren te voldoen.

Overeenkomstig het bepaalde in artikel 10, lid 2, wordt tegen 2015 een gescheiden inzameling ingevoerd voor tenminste het volgende: papier, metaal, kunststof en glas.

(…)”

De kosten van afvalbeheer worden volgens de Kaderrichtlijn gedragen overeenkomstig het beginsel ‘de vervuiler betaalt’. Dit brengt mee dat de kosten worden gedragen door de afvalproducent of de afvalhouder. De verantwoordelijkheid voor het beheer van afvalstoffen ligt eveneens op de afvalproducent of de afvalhouder. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat deze partijen de afvalverwerking zelf verrichten, laten verrichten of daartoe regelingen (laten) treffen door een publieke of private inzamelaar van afvalstoffen:

“Artikel 14

Kosten

1. Overeenkomstig het beginsel „de vervuiler betaalt” moeten de kosten van het afvalbeheer worden gedragen door de eerste afvalproducent, de huidige of de vorige houders van afvalstoffen.

2. De lidstaten kunnen besluiten de kosten van het afvalbeheer geheel of gedeeltelijk te laten dragen door de producent van het product waaruit het afval is voortgekomen, en de distributeurs van een dergelijk product in deze kosten te laten delen

(…)

Artikel 15

Verantwoordelijkheid voor het beheer van afvalstoffen

1. De lidstaten nemen de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat een eerste afvalproducent of andere houder van afvalstoffen zelf de afvalverwerking verricht, die verwerking laat verrichten door een handelaar, een inrichting of een onderneming die afvalverwerkingshandelingen verricht, of daartoe regelingen laat treffen door een publieke of private inzamelaar van afvalstoffen, met inachtneming van de artikelen 4 en 13.

2. Indien het afval van de eerste producent of houder voor voorafgaande behandeling wordt afgegeven aan een van de in lid 1 bedoelde natuurlijke of rechtspersonen wordt in de regel niet vrijgesteld van de verantwoordelijkheid voor de nuttige toepassing of verwijdering in haar geheel.

Onverminderd Verordening (EG) nr. 1013/2006 kunnen de lidstaten de voorwaarden voor de verantwoordelijkheid nader bepalen en besluiten in welke gevallen de eerste producent de verantwoordelijkheid voor de gehele verwerkingsketen behoudt of in welke gevallen de verantwoordelijkheid van de eerste producent en de houder kan worden gedeeld met of overgedragen aan de actoren van de verwerkingsketen.

3. De lidstaten kunnen overeenkomstig artikel 8 besluiten de verantwoordelijkheid voor het regelen van het afvalbeheer, geheel of gedeeltelijk te laten dragen door de producent van het product waaruit het afval is voortgekomen en de distributeurs van een dergelijk product voor deze regelingen mede verantwoordelijk te laten zijn.

(…)”

Ik merk over de Kaderrichtlijn tot slot op dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat hun bevoegde instanties één of meer afvalbeheerplannen vaststellen (art. 28(1) Kaderrichtlijn). Een afvalbeheerplan bevat onder meer een analyse van de bestaande situatie inzake afvalbeheer en een evaluatie van de wijze waarop het plan de uitvoering van de doelstellingen van de Kaderrichtlijn zal ondersteunen. Op het Nederlandse afvalbeheerplan kom ik later in deze bijlage terug (3.22 e.v.).

Wet milieubeheer en het Landelijk afvalbeheersplan

Ik wijs in de eerste plaats op art. 9.5.2 Wm. Deze delegatiebepaling regelt dat bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld over onder meer het beheer en de inzameling van afvalstoffen. Daarbij kunnen in het bijzonder regels worden gesteld en verantwoordelijkheden worden opgelegd aan degene die producten op de markt brengt waarvan afvalstoffen overblijven:

“Artikel 9.5.2

1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen ter stimulering van hergebruik, preventie, recycling en andere nuttige toepassing, van een doelmatig beheer van afvalstoffen of anderszins in het belang van de bescherming van het milieu regels worden gesteld met betrekking tot het vervaardigen, in Nederland invoeren, toepassen, voorhanden hebben, aan een ander ter beschikking stellen, in ontvangst nemen, innemen, nuttig toepassen en verwijderen van bij de maatregel aangewezen stoffen, preparaten of producten of afvalstoffen. Met betrekking tot producten worden zodanige regels niet gesteld in het belang dat artikel 9.5.1 beoogt te beschermen.

(…)
3. Tot de regels, bedoeld in het eerste lid, kunnen tevens behoren regels, inhoudende de verplichting voor degene die bij de maatregel aangewezen stoffen, preparaten of producten op de markt brengt:

(…)
b. die stoffen, preparaten of producten en de daarvan overgebleven afvalstoffen, na gebruik, in te nemen en te beheren, alsmede de financiële verantwoordelijkheid daarvoor of de verantwoordelijkheid voor het regelen van het afvalbeheer geheel of gedeeltelijk te dragen;

(…)”

Overeenkomstig art. 10.21 Wm dienen gemeenten ervoor zorg te dragen dat ten minste eenmaal per week de huishoudelijke afvalstoffen worden ingezameld bij binnen hun grondgebied gelegen percelen. Groente-, fruit- en tuinafval dient in ieder geval afzonderlijk te worden ingezameld. Andere bestanddelen van huishoudelijk afval kunnen voorts op besluit van de gemeenteraad afzonderlijk worden ingezameld. Ter bestrijding van de kosten die zijn verbonden aan het beheer⁹ van huishoudelijke afvalstoffen kan de gemeenteraad een heffing instellen (afvalstoffenheffing):

“Artikel 10.21

1 De gemeenteraad en burgemeester en wethouders dragen, al dan niet in samenwerking met de gemeenteraad en burgemeester en wethouders van andere gemeenten, ervoor zorg dat ten minste eenmaal per week de huishoudelijke afvalstoffen met uitzondering van grove huishoudelijke afvalstoffen worden ingezameld bij elk binnen haar grondgebied gelegen perceel waar zodanige afvalstoffen geregeld kunnen ontstaan.

2 Groente-, fruit- en tuinafval wordt daarbij in ieder geval afzonderlijk ingezameld.

3 De gemeenteraad kan besluiten tot het afzonderlijk inzamelen van andere bestanddelen van huishoudelijke afvalstoffen.

(…)

Artikel 15.33

1. De gemeenteraad kan ter bestrijding van de kosten die voor haar verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen een heffing instellen, waaraan kunnen worden onderworpen degenen die, al dan niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht, gebruik maken van een perceel ten aanzien waarvan krachtens de artikelen 10.21 en 10.22 een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.

(…)”

LAP 2 is op 11 november 2009 vastgesteld en op 24 december 2009 in werking getreden.¹¹ LAP 2 is opgedeeld in enerzijds het beleidskader voor het afvalbeheer in Nederland en anderzijds een uitwerking van het beleidskader voor specifieke (categorieën van) afvalstoffen, de zogenoemde sectorplannen. Ik citeer hier slechts de passages die de rol van gemeenten beschrijven:

“9.4 Taken en bevoegdheden van gemeenten

Gemeenten hebben onder meer de volgende (wettelijke) taken en bevoegdheden:

1. Het zorgdragen voor (gescheiden) inzamelen van huishoudelijk afval.

2. Het treffen van maatregelen om afvalpreventie en -scheiding van huishoudelijk afval te optimaliseren.

(…)

Per 28 december 2017 is LAP 2 vervangen door LAP 3.¹² Net als LAP 2 is LAP 3 opgedeeld in het beleidskader en de sectorplannen. Ik beperk mij wederom tot de bespreking van het beleidskader. Over de rol van gemeenten wordt in het beleidskader het volgende vermeld:

“B.3.3 Rol van gemeenten

B.3.3.1 Keuzevrijheid

Gemeenten spelen een belangrijke rol bij de gescheiden inzameling van (grof) huishoudelijk afval en restafval van bedrijven. De gemeente is verantwoordelijk voor het gemeentelijk afvalbeheer als dienst van algemeen belang.

(…)

B.4.7.1 Inzamelen van huishoudelijk afval

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen. (…)

Gemeenten kunnen zelf beslissen of ze het huishoudelijk afval door een eigen inzameldienst of door een andere inzamelaar laten inzamelen.

De Wm kent een verplichting voor gemeenten tot het gescheiden inzamelen van gft-afval. Daarnaast moeten gemeenten (mede) zorg dragen voor de gescheiden inzameling van glas, papier/karton, kunststof verpakkingsafval, textiel en KCA. (…)”

Besluit beheer verpakkingen 2014

Het Bbv stelt verplichtingen aan een ‘producent of importeur’ die producten ‘in de handel brengt’. Deze begrippen zijn gedefinieerd in art. 1 Bbv:

Ҥ 1. Begripsbepalingen

Artikel 1

1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

f. in de handel brengen: voor het eerst beroepsmatig op de markt aanbieden van een product;

g. producent of importeur: degene die:

1°. stoffen, preparaten of andere producten in een verpakking in de handel brengt;

2°. beroepsmatig stoffen, preparaten of andere producten in een verpakking invoert en zich van de verpakking ontdoet;

3°. beroepsmatig een ander opdracht geeft de verpakking van stoffen, preparaten of andere producten te voorzien van zijn naam, logo of merkteken;

4°. een verpakking in de handel brengt die is bestemd om bij het aan de gebruiker ter beschikking stellen van stoffen, preparaten of andere producten daaraan te worden toegevoegd;”

Het Bbv stelt twee soorten verplichtingen die voor de onderhavige zaken van belang zijn. In de eerste plaats bepaalt het Bbv dat de producent of importeur zorg draagt voor de gescheiden inname of de inname en nascheiding van verpakkingsafval (hierna: gescheiden inname), ten minste voor zover dat nodig is om te kunnen voldoen aan de verplichting tot recycling of nuttige toepassing van de afvalstoffen. De kosten voor de gescheiden inname komen daarbij voor rekening van de producent of importeur, mits sprake is van huishoudelijk afval en niet van bedrijfsafval.¹⁵ In dat laatste geval komen de kosten voor rekening van degene die zich van de afvalstoffen ontdoet:

Ҥ 3. Inname, recycling en overig afvalbeheer

Artikel 5

1. De producent of importeur draagt zorg voor de gescheiden inname of de inname en nascheiding van door hem in Nederland in de handel gebrachte verpakkingen en van de door hem ingevoerde verpakkingen waarvan hij zich in dat kalenderjaar heeft ontdaan, ten minste voor zover nodig om te kunnen voldoen aan de verplichtingen uit de artikelen 6 en 7.

2. De kosten van de gescheiden inname of de inname en nascheiding van verpakkingen komen voor rekening van de producent of importeur.

3. In afwijking van het tweede lid komen de kosten van de gescheiden inname of de inname en nascheiding van als bedrijfsafval vrijkomende verpakkingen voor rekening van degene die zich van de desbetreffende afvalstoffen ontdoet.”

In de tweede plaats stelt het Bbv de verplichting tot verslaglegging over de uitvoering van de overige verplichtingen uit het Bbv. Deze verplichting geldt voor de producent of importeur die jaarlijks meer dan 50.000 kilogram aan verpakkingen in de handel brengt of invoert en zich van die verpakkingen ontdoet:

Ҥ 4. Verslaglegging

Artikel 8

1.De producent of importeur van wie het totaal van de door hem in de handel gebrachte verpakkingen en van de door hem ingevoerde verpakkingen waarvan hij zich heeft ontdaan jaarlijks meer dan 50.000 kilogram bedraagt, zendt elk jaar voor 1 augustus aan Onze Minister een verslag over de uitvoering in het voorafgaande kalenderjaar van de artikelen 3, 6, 7, 12 en 15.

(…)”

Zoals ook volgt uit de hiervoor aangehaalde bepalingen gaat het Bbv uit van een producentenverantwoordelijkheid. In het algemene deel van de toelichting op het Bbv wordt hierover het volgende vermeld:¹⁶

“Net als bij het Besluit 2005 is producentenverantwoordelijkheid het uitgangspunt van het Besluit. (…)

Ook dient de producent of importeur vanwege de producentenverantwoordelijkheid zorg te dragen voor de inname en verwerking (waaronder recycling) van verpakkingsafval dat door de producent of importeur in de handel is gebracht of door hem in Nederland is ingevoerd en waarvan hij zich heeft ontdaan. De producent of importeur dient tevens door middel van een verslag inzichtelijk te maken op welke wijze hij heeft voldaan aan bepaalde verplichtingen van het Besluit. Voor de uitvoering van deze verplichtingen zijn de producenten en importeurs financieel verantwoordelijk.”

Op grond van art. 9 Bbv kunnen producenten en importeurs collectief uitvoering geven aan de verplichting tot gescheiden inname en de verplichting tot verslaglegging. Van deze mogelijkheid is gebruikgemaakt. Verschillende partijen hebben een zogenoemde afvalbeheersbijdrageovereenkomst (ABBO) opgesteld. De ABBO is vervolgens algemeen verbindend verklaard, zodat deze overeenkomst geldt voor een ieder die jaarlijks meer dan 50.000 kilogram aan verpakkingen in Nederland invoert of op de markt brengt.¹⁷ In de ABBO is bepaald dat Stichting [B] ( [B] ) de verplichtingen uit het Bbv op zich neemt, in ruil voor een afvalsbeheersbijdrage van de individuele producenten en importeurs. De toelichting op het Bbv vermeldt hierover:¹⁸

“Op grond van de algemeen verbindendverklaring zal [B] uitvoering geven aan de Raamovereenkomst en de algemeen verbindend verklaarde ABBO. [B] voldoet ten behoeve van de producenten en importeurs aan (de relevante bepalingen) uit het Besluit. Daartoe int [B] bij producenten en importeurs, die in Nederland meer dan 50.000 kg verpakkingen per jaar in de handel brengen of importeren, de afvalbeheersbijdrage. Voor deze grens is vanwege beheersmatige redenen gekozen. Omdat bij de uitvoering van de afvalbeheersactiviteiten (zoals de inzameling en het recycling van verpakkingsafval) veelal niet te achterhalen is welke producent of importeur de verpakkingen in de handel heeft gebracht respectievelijk heeft geïmporteerd, voert [B] voor alle producenten en importeurs die in Nederland verpakkingen in de handel hebben gebracht of hebben geïmporteerd, de verplichtingen uit het Besluit uit.”

Ondanks de producentenverantwoordelijkheid spelen de Nederlandse gemeenten ook een rol bij de inzameling van huishoudelijk afval (vgl. 3.20). De in dit verband aan de gemeenten toebedeelde taken zijn onder meer neergelegd in een raamovereenkomst. Deze overeenkomst bespreek ik hierna (3.34 e.v.). Voor nu merk ik op dat gemeenten zorgdragen voor de gescheiden inzameling van huishoudelijk verpakkingsafval. Hiervoor ontvangen zij een vergoeding. In de toelichting op het Bbv is hierover het volgende opgenomen (cursiveringen CE):¹⁹

“Gemeenten zijn op grond van artikel 10.21 van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) verplicht tot inzameling van het huishoudelijk afval, waaronder verpakkingsafval dat bij huishoudens is vrijgekomen. Vanwege de financiële verantwoordelijkheid van producenten en importeurs voor de inname en verwerking/recycling van verpakkingsafval, is in de Raamovereenkomst afgesproken dat gemeenten voor bepaalde taken, zoals de inzameling van huishoudelijk verpakkingsafval, een vergoeding van producenten en importeurs ontvangen.

(…)

In de Raamovereenkomst hebben de betrokken partijen, namelijk de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het verpakkende bedrijfsleven en het Ministerie van I en M afspraken gemaakt over de uitvoering van de vastgestelde doelen, zowel voor de verduurzaming, voor de inzameling en recycling als voor de vermindering van de kosten voor kunststof verpakkingsafval.

Omdat dit Besluit Producentenverantwoordelijkheid als uitgangspunt heeft, zijn de verplichtingen tot de producent of importeur gericht. De gemeenten zijn op grond van de Wm verantwoordelijk voor het ophalen van afval bij de burger. Om die reden zijn ook de gemeenten bij deze afspraken betrokken. Zij leveren tegen betaling een dienst aan de producenten of importeurs door verpakkingsafval gescheiden bij de burger op te halen of achteraf uit het restafval te scheiden zodanig dat dit een gelijkwaardig niveau heeft als het verpakkingsafval dat via bronscheiding is ingezameld. Het verpakkende bedrijfsleven en de gemeenten maken hiertoe private contractuele afspraken.

(…)

Van de gemeenten ontvangt [B] opgave over de hoeveelheid ingezameld verpakkingsafval.”

Raamovereenkomst verpakkingen

Voor de onderhavige zaken is in beginsel de raamovereenkomst van belang die gold voor de jaren 2013 tot en met 2022 (Raamovereenkomst 2013-2022).²² Deze raamovereenkomst heeft betrekking op de verpakkingsmaterialen glas, papier en karton, hout, metalen en kunststof, maar bevat hoofdzakelijk nieuwe afspraken over kunststof verpakkingsafval. Voor de overige verpakkingsmaterialen blijven de afspraken van kracht die zijn neergelegd in de raamovereenkomst die gold voor de jaren 2008 tot en met 2012 (Raamovereenkomst 2008-2012).²³ Dit is vooral van belang voor de afspraken over de vergoeding die gemeenten ontvangen voor de gescheiden inzameling van de materiaalsoorten.

Zie in dit verband art. 1 Raamovereenkomst 2013-2022:

“Artikel 1. Reikwijdte

1. Deze overeenkomst bestaat uit afspraken voor de verpakkingsmaterialen: glas, papier en karton, hout, metalen en kunststof.

2. Afspraken over de inzameling van glas, papier en karton, hout en metalen, blijven ongewijzigd ten opzichte van de afspraken op basis van de Raamovereenkomst, gesloten op 27 juli 2007, inclusief addendum, tenzij in deze overeenkomst expliciet anders is bepaald.”

Achter art. 1(2) is een voetnoot opgenomen die luidt:

“Uit inventarisatie volgt dat alle artikelen uit de Raamovereenkomst 2007, de annexen en het addendum vervallen behalve: punten 4, 5 en 17 en Annex 1: de artikelen 2.1 t/m 2.3 en art. 3.”

Regels over de vergoeding die gemeenten ontvangen voor de gescheiden inzameling van alle verpakkingsmaterialen behalve kunststof, zijn dus neergelegd in de Raamovereenkomst 2008-2012, alsmede annex 1 bij die Raamovereenkomst. De punten 2, 4 en 5 van Raamovereenkomst 2008-2012 luiden als volgt:

“2 Gemeenten krijgen uit het Afvalfonds een vergoeding uitgekeerd voor de (registratie van de) inzameling van verpakkingen uit huishoudens, op grond van het tussen de VNG en het verpakkende bedrijfsleven overeengekomen akkoord, waarin de gemeenten de inzameling namens het bedrijfsleven uitvoeren. (…)

4. Alle gemeenten in Nederland ontvangen een vergoeding voor de gescheiden inzameling van verpakkingsafval uit het huishoudelijk afval conform het Besluit en overeenkomstig de overeengekomen vergoedingen als afgesproken in annex 1, ook al zouden daarmee macro hogere percentages worden bereikt dan in het Besluit zijn voorgeschreven.

5. De gemeenten dienen de onder 2 genoemde vergoeding te besteden aan uitgaven ten behoeve van het afvalstoffenbeleid. Voorzover de vergoeding niet leidt tot extra uitgaven voor het afvalstoffenbeleid, zal, met in acht neming van artikel 15, een verrekening met de afvalstoffenheffing plaatsvinden.”

Annex 1²⁴ regelt in art. 2.1 tot en met 2.3 de vergoedingen die gemeenten ontvangen voor de gescheiden inzameling van de materiaalsoorten papier en karton, glas en metaal. Voor de materiaalsoort papier en karton heeft iedere gemeente de keuze tussen twee vergoedingssystemen:

“2.1. Papier en karton

Ten aanzien van papier en karton hebben gemeenten twee keuze mogelijkheden.

A.

De gemeente draagt zorg voor de gescheiden inzameling van verpakkingen van papier en karton inclusief de aflevering tot de bewerker. De gemeente heeft de beschikking over deze ingezamelde verpakkingen. De verkoopopbrengst komt geheel ten goede aan de gemeente. Bij een marktprijs lager dan € 40,- per ton wordt het verschil door het afvalfonds aangevuld tot € 40,- per ton. Indien de transportafstand vanaf de gemeentegrens tot aan de dichtstbijzijnde bewerker groter is dan 30 km, krijgt de gemeente voor het aantal kilometers boven de 30 km uit het afvalfonds een extra vergoeding van 0,14 cent per ton per kilometer. Bij een marktprijs gelijk aan of hoger dan € 40,- per ton plus de eventueel van toepassing zijnde transportvergoeding is het afvalfonds geen bijdrage verschuldigd.

B.

De gemeente draagt zorg voor de gescheiden inzameling van verpakkingen van papier en karton inclusief de aflevering tot de bewerker. De gemeente heeft de beschikking over de ingezamelde verpakkingen. De gemeente ontvangt uit het afvalfonds een registratievergoeding van € 6,25 per ton voor de monitoring van de hoeveelheid ingezamelde verpakkingen.

Glazen verpakkingen

De gemeente draagt zorg voor de gescheiden inzameling van glazen verpakkingen, inclusief de aflevering tot de bewerker. De gemeente heeft de beschikking over de ingezamelde glazen verpakkingen. De verkoopopbrengst komt geheel ten goede aan de gemeente. Bij een marktprijs lager dan € 50,- per ton (bontglas € 40,- per ton) wordt het verschil door het afvalfonds aangevuld tot € 50,- per ton (bontglas € 40,- per ton). Indien de transportafstand vanaf de gemeentegrens tot aan de dichtstbijzijnde verwerker groter is dan 50 km, krijgt de gemeente voor het aantal kilometers boven de 50 km uit het afvalfonds een extra vergoeding van 0,14 cent per ton per kilometer. Bij een marktprijs gelijk aan of hoger dan € 50,- per ton (bontglas € 40,- per ton) plus de eventueel van toepassing zijnde transportvergoeding is het afvalfonds geen bijdrage verschuldigd.

Metalen verpakkingen

De gemeente draagt zorg voor de gescheiden inzameling c.q. nascheiding van metalen verpakkingen, inclusief de aflevering tot de bewerker. De gemeente heeft de beschikking over de ingezamelde verpakkingen. De verkoopopbrengst komt geheel ten goede aan de gemeente. Bij een marktprijs lager dan € 60,- per ton wordt het verschil door het afvalfonds aangevuld tot € 60,- per ton. Bij een marktprijs gelijk aan of hoger dan € 60,- per ton is het afvalfonds geen bijdrage verschuldigd.”

Zoals gezegd (3.35) bevat de Raamovereenkomst 2013-2022 vooral nieuwe afspraken over kunststof verpakkingsafval. Zo is bepaald dat gemeenten het verpakkend bedrijfsleven faciliteren bij het invullen van hun verplichtingen en vanaf 1 januari 2015 ook zorgdragen voor het sorteren van kunststof verpakkingsafval. De gemeenten kunnen er vanaf die datum ook voor kiezen het kunststof verpakkingsafval zelf te vermarkten:

“Artikel 8. Ketenregie

1. Gemeenten faciliteren het verpakkende bedrijfsleven bij het invullen van hun verantwoordelijkheid voor kunststof verpakkingsafval op grond van het Besluit.

2. Vanaf 1 januari 2015 zorgen de gemeenten ook voor het sorteren van kunststofverpakkingsafval. Gemeenten kunnen vanaf 1 januari 2015 ook kiezen voor het zelf vermarkten van het her te gebruiken materiaal. In 2013 en 2014 blijft het verpakkende bedrijfsleven het her te gebruiken materiaal sorteren en vermarkten.

(…)”

De Raamovereenkomst 2013-2022 bevat ook afspraken over de vergoeding die gemeenten ontvangen voor de gescheiden inzameling van kunststof verpakkingsafval, hoewel slechts op hoofdlijnen. De raamovereenkomst bepaalt dat de hoogte wordt vastgesteld aan de hand van drie kostenstudies. Ik verwijs naar art. 6 en art. 7 van de Raamovereenkomst 2013-2022. Nadere afspraken over de vergoeding zijn neergelegd in het addendum bij deze raamovereenkomst.²⁵ Gedurende de looptijd van de Raamovereenkomst 2013-2022 ontvangen gemeenten een ‘minimumvergoeding’:²⁶

“2.1 Minimum vergoeding

Om gemeenten zekerheid te bieden tot het maken van investeringen, krijgen gemeenten voor de looptijd van de raamovereenkomst een minimumvergoeding. Deze vergoeding bedraagt 95% van het bedrag van de kostenstudie 2018 (zie artikel 7 lid 5,6 Raamovereenkomst). Deze kostenstudie is naar verwachting in het voorjaar van 2013 afgerond.”

Uitvoerings- en monitoringsprotocol (UMP) en deelnemersovereenkomst

De rol van de gemeenten wordt in het UMP als volgt toegelicht:²⁸

“Een gemeente is verantwoordelijk voor de inzameling van verpakkingsafval bij huishoudens op grond van artikel 10.21 van de Wm. Ze neemt daarbij het beleidskader van het Landelijk Afvalbeheerplan in acht met daarin regels over de gescheiden inzameling van afvalstoffen.

Een gemeente regisseert de keten van het huishoudelijk verpakkingsafval vanaf de inzameling bij huishoudens tot en met de aanlevering bij een recycler. Voor de ontvangst en verdere bewerking van het ingezamelde verpakkingsafval contracteert de gemeente zelf een afvalbedrijf dat door [A] erkend is. De gemeente zorgt ervoor dat het materiaal voldoet aan de daarvoor gestelde kwaliteitseisen.

Gemeenten worden voor de uitvoering van het verpakkingendossier deelnemer bij [A] . De gemeente zorgt voor een tijdige, periodieke opgave aan [A] van het inzamel- en recyclegewicht van het verpakkingsafval. De gemeente is verantwoordelijk voor de kwantitatieve en kwalitatieve betrouwbaarheid van de gegevens in de opgave. Een gemeente beheert hiervoor verpakkingsgegevens in een afvaladministratie of wijst een organisatie voor de Opgave en Afvaladministratie Gemeente (hierna: OAG-organisatie) aan om dit namens haar te doen. Een juiste opzet en werking van deze afvaladministratie waarborgt de verifieerbaarheid van deze gegevens. Een door de gemeente aangewezen OAG-organisatie meldt zich aan bij [A] voor een verklaring over de opzet. De regels voor uitvoering en monitoring staan beschreven in het Uitvoeringsprotocol Gemeenten”

In de deelnemersovereenkomst³⁰ zijn de onderlinge verplichtingen van Stichting [A] en de desbetreffende gemeente nogmaals opgenomen en nader uitgewerkt. Deze verplichtingen komen er, kort gezegd, op neer dat de gemeente zorgdraagt voor de gescheiden inzameling van verpakkingsafval en hierover opgaaf doet bij Stichting [A] en dat Stichting [A] op haar beurt de opgaaf controleert en de geaccordeerde opgaaf doorstuurt naar [B] , zodat [B] aan de hand van de opgaaf een vergoeding kan verstrekken aan de gemeente. Ik citeer enkele relevante bepalingen uit de deelnemersovereenkomst:

“Artikel 2. Verplichtingen

1. De Gemeente en [A] verplichten zich naar elkaar om – elk voor de aan hen toegekende rol – zich te houden aan het bepaalde in de Raamovereenkomst 2013 - 2022.

2. De Gemeente draagt per materiaalsoort zorg voor de gescheiden inzameling van verpakkingsafval dan wel de inzameling en nascheiding van verpakkingsafval zodat de producenten en importeurs aan hun verplichtingen uit hoofde van het Besluit kunnen voldoen. De Gemeente zal dienaangaande een zodanige administratie (de “Afvaladministratie”) voeren dat Opgave kan worden gedaan als bedoeld in Artikel 4 van deze Overeenkomst.

3. [A] zal aan de Gemeente de gelegenheid bieden om Opgave te doen als bedoeld in Artikel 4 van deze Overeenkomst, onder meer door het in stand houden en door-ontwikkelen van de webapplicatie Wastetool. Voorts zal [A] zorg dragen voor correcte afhandeling van deze Opgave conform het Uitvoeringsprotocol Huishoudens, onder meer door het voorleggen van de Opgave aan [B] ten behoeve van het uitkeren van vergoedingen aan de Gemeente.

(…)

Artikel 4. Opgave

1. De Gemeente doet aan [A] Opgave in de webapplicatie Wastetool van al het door of namens de Gemeente ingezamelde Verpakkingsafval volgens de richtlijnen in het Uitvoeringsprotocol Huishoudens. De Gemeente zal de Opgave doen binnen 3 maanden na afloop van een kalenderjaar.

(…)

Artikel 5. Controle

1. [A] beoordeelt de Opgave en voert controles uit naar de juistheid en volledigheid van de Opgave. De Gemeente of de door de Gemeente ingeschakelde dienstverleners zullen hieraan hun medewerking verlenen.

(…)

Artikel 6. Informatieverstrekking aan [B]

[A] legt de geaccordeerde Opgave van de Gemeente voor aan [B] ter vergoeding van de kosten aan de Gemeente met in acht name van de (annexen bij) de Raamovereenkomst 2013 – 2022 en (de materiaalspecifieke bijlagen bij) het Uitvoeringsprotocol Huishoudens. [A] zal [B] alle door [B] gewenste informatie verstrekken over de beoordeling van de hoeveelheid van het door de Gemeente ingezamelde Verpakkingsafval.”

De vergoedingen

De vergoeding wordt jaarlijks uitgekeerd. De berekening van de vergoeding en de voorwaarden voor uitkering ervan zijn neergelegd in bijlage G3 van het UMP.³³ In bijlage G3 zijn de volgende ‘basisvoorwaarden’ neergelegd voor toekenning van de jaarvergoeding:

“3.1 Algemene vergoedingsvoorwaarden

Uitgangpunt voor alle materiaalsoorten is dat een gemeente de regie voert voor de uitvoering van de inzameling en recycling van het verpakkingsafval van Nederlandse huishoudens. De gemeente heeft de beschikking over het ingezamelde materiaal.