Rechtbank Gelderland, 04-04-2017, ECLI:NL:RBGEL:2017:1709, AWB - 16 _ 2753

1. In 2007 heeft eiseres het waterschap Rivierenland (hierna: het waterschap) op de hoogte gebracht van haar plannen tot ontwikkeling van het gebied rond het adres [A-straat 1] te [Q] (hierna: het project). Hierover is tussen de betrokken partijen sindsdien diverse keren overleg gevoerd.

2. In mei 2012 heeft eiseres een aanvraagformulier ingevuld ten behoeve van een watervergunning voor het project. Bij e-mail van 9 mei 2012 heeft ing. [D] , beleidsadviseur afdeling vergunningen (hierna: [D] ), daarover het volgende aan eiseres geschreven:

3. Bij e-mail van 30 oktober 2012 heeft eiseres gereageerd. Daarbij heeft zij onder meer het volgende geschreven (waarbij [D] is aangeduid met “ [E] ”):

4. Op 8 juli 2015 heeft eiseres de onderhavige aanvraag ingediend, ten behoeve van een watervergunning voor bouwwerkzaamheden in de beschermingszone van een A-water en het aanpassen van het A-water met bijbehorende werkzaamheden nabij de [A-straat 1] te [Q] . De vergunningsaanvraag heeft betrekking op het bouwen van een appartemententoren in een water, het gedeeltelijk omleggen van een water, het leggen van een tijdelijke dam met duiker en het verleggen van kabels. De werkzaamheden ter zake van de waterwerken bestonden in hoofdzaak uit het verplaatsen van de aanwezige duiker.

5. Op 28 augustus 2015 heeft het college van dijkgraaf en heemraden Rivierenland (hierna: het college) de watervergunning verleend. Bij besluit van dezelfde datum heeft verweerder de legesnota opgelegd.

6. Eiseres heeft op 23 september 2015 bezwaar gemaakt tegen de aan haar verleende watervergunning.

7. Op 13 oktober 2015 is de appartemententoren bij notariële akte gesplitst in veertig appartementsrechten.

8. Bij uitspraak op bezwaar van 8 maart 2016 heeft het college het bezwaar ter zake van de watervergunning afgewezen. Eiseres heeft hiertegen geen beroep ingesteld.

9. Eiseres heeft bij brief aan verweerder van 11 april 2016 verzocht om toepassing van de hardheidsclausule. Dit verzoek is door verweerder bij brief van 26 april 2016 afgewezen.

10. In geschil is of de legesnota tot het juiste bedrag is opgelegd. Met name gaat het om de vraag of de grondslag voor de heffing van leges juist is bepaald. Daarnaast stelt eiseres dat de heffing in strijd is met de hardheidsclausule en dat verweerder heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van bestuur, meer specifiek het vertrouwensbeginsel.

11. Op grond van artikel 115, eerste lid, onderdeel b, van de Waterschapswet kan een waterschap een recht heffen voor het genot van door het bestuur van het waterschap verstrekte diensten.

12. Op grond van artikel 1 van de Legesverordening Waterschap Rivierenland 2015 (hierna: Legesverordening) worden onder de naam leges rechten geheven ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het door het waterschap verlenen van diensten, genoemd in de bij deze verordening behorende tarieventabel (hierna: de Tarieventabel).

13. Op grond van artikel 5, derde lid, van de Legesverordening beslist de ambtenaar belast met de heffing over toepassing van de hardheidsclausule.

14. Hoofdstuk 2 van de Tarieventabel bepaalt voor zover van belang:

(…)”

15. In de toelichting op de Tarieventabel staat, voor zover van belang, het volgende:

16. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eiseres een aanvraag heeft gedaan voor een watervergunning en dat deze aanvraag in behandeling is genomen. Daarmee staat vast dat het belastbare feit zich heeft voorgedaan en dat een bedrag aan leges verschuldigd is geworden. Evenmin is in geschil dat indien wordt uitgegaan van de volledige bouwkosten het maximumtarief van € 40.000 verschuldigd is. Materieel is slechts in geschil of de volledige bouwkosten dienen te worden betrokken in de berekening van het tarief.

17. Eiseres stelt dat verweerder de grondslag voor de leges onjuist heeft bepaald en beroept zich daarbij op de toelichting op de Tarieventabel. Volgens eiseres dient de grondslag te worden verminderd, omdat de aanvraag van de watervergunning betrekking heeft op een op zichzelf staand deel van de appartemententoren en niet op de gehele appartemententoren. Uit niets blijkt dat dit een (louter) fysiek criterium betreft. De appartemententoren is opgesplitst in veertig appartementsrechten, waaronder twaalf parkeerplekken in de parkeergarage. Van de garage bevinden slechts vijf parkeerplaatsen zich op een waterstaatswerk. Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat de heffingsgrondslag voor de leges bestaat uit de bouwkosten van deze vijf parkeerplekken. Subsidiair is eiseres van mening dat de parkeergarage - zowel juridisch als feitelijk - een op zichzelf staand deel is, wat meebrengt dat de bouwkosten van de gehele garage als uitgangspunt dienen. Deze zijn € 160.000.

18. Verweerder heeft betwist dat de afzonderlijke parkeerplekken kunnen worden beschouwd als op zichzelf staande delen in de zin van de Legesverordening. Hetzelfde heeft te gelden voor de parkeergarage in zijn geheel. Volgens verweerder is sprake van een fysiek criterium. De parkeergarage maakt deel uit van de appartemententoren, bevindt zich op dezelfde locatie en kan niet worden gesloopt met instandhouding van de appartemententoren.

19. De rechtbank overweegt als volgt. De Legesverordening neemt als uitgangspunt dat leges verschuldigd zijn voor aanvragen ter zake van werkzaamheden in, op, boven of onder waterstaatswerken. De bouw van de appartemententoren als zodanig voldoet aan die definitie en valt dus als uitgangspunt in zijn geheel onder de reikwijdte van de Legesverordening. Dit strookt ook met de toelichting, waarin dat uitgangspunt is herhaald: de volledige bouwkosten worden in aanmerking genomen. Alleen in de toelichting wordt een tegemoetkoming geregeld voor het geval een bouwwerk, zoals hier, slechts gedeeltelijk op een waterstaatswerk wordt geplaatst. De toelichting zelf dient dan ook het antwoord te geven op de vraag voor welke situaties deze tegemoetkoming geldt. De voorbeelden die worden genoemd duiden er naar het oordeel van de rechtbank op dat een fysiek criterium is beoogd, waarbij het erom gaat of een gedeelte van een bouwwerk zonder al te veel moeite en blijvende schade kan worden afgescheiden van het restant en slechts één van die delen daadwerkelijk op het waterstaatswerk staat.

20. In dit geval is het gedeelte dat op het waterstaatswerk staat niet af te scheiden van de rest. Dit betreft immers niet alleen een deel van de parkeergarage, maar ook een deel van de woonlagen daarboven die onderdeel uitmaken van de appartemententoren. Dat gedeelte van de appartemententoren is niet af te scheiden van de rest. De rechtbank vindt in de Legesverordening, de Tarieventabel en de toelichting daarop geen enkele aanwijzing dat daarin beoogd is de legesberekening te beperken tot de eerste vier hoogtemeters, zoals eiseres heeft betoogd. De aanvraag is ook niet beperkt tot het plaatsen van een parkeergarage, maar omvat de volledige appartemententoren. Gelet hierop heeft verweerder de Legesverordening en de Tarieventabel correct toegepast door de volledige bouwkosten van afgerond € 1,8 miljoen als grondslag te nemen voor de berekening van de hoogte van de leges.

21. Eisers heeft aangevoerd dat het heffen van leges tot het maximale tarief in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Hiertoe heeft zij het volgende gesteld. Eiseres heeft het waterschap al in 2007 op de hoogte gesteld van haar bouwplannen. Dit heeft in 2012 geleid tot een aanvraag voor een watervergunning. Op grond van de op dat moment geldende verordening gold voor die aanvraag een tarief van 1,5% van de bouwkosten tot een maximum van € 30.000. In de correspondentie tussen eiseres en het waterschap heeft het waterschap het vertrouwen gewekt dat de leges zouden worden berekend op basis van alleen de kosten van het te bouwen waterstaatwerk (het verleggen en vernieuwen van een duiker). In het bijzonder wijst eiseres op de e-mail van 9 mei 2012.

22. Verweerder betwist dat eiseres al in 2012 een aanvraag heeft ingediend. Hij stelt dat er in de periode van 2007 tot 2015 slechts sprake was van vooroverleg en planvorming. Ten aanzien van de door eiseres aangehaalde e-mail stelt verweerder zich op het standpunt dat daaruit geen concrete, ondubbelzinnige toezegging over de hoogte van de leges valt af te leiden en dat de beleidsadviseur ook niet de bevoegde instantie is om zich daarover uit te laten.

23. De rechtbank onderscheidt in de stellingen van eiseres twee onderdelen. In de eerste plaats is aangevoerd dat in 2012 een aanvraag in behandeling is genomen, althans dat eiseres daarvan mocht uitgaan. In de tweede plaats is volgens eiseres vertrouwen gewekt over de grondslag voor de in rekening te brengen leges.

24. In de e-mail van 9 mei 2012 zou een aanwijzing kunnen worden gevonden dat een aanvraag in behandeling is genomen, omdat voor de opmerking dat het aanvraagformulier correct is ingevuld kennisneming daarvan vereist is. Tegelijk zijn er aanwijzingen dat die kennisneming in het kader van vooroverleg heeft plaatsgevonden, gelet ook op de nadere reactie van eiseres in oktober 2012. Daarin spreekt zij zelf van een concept, wat een aanwijzing vormt dat eiseres met de eerdere toezending slechts heeft bedoeld te laten beoordelen of de wijze van invulling juist was, maar nog niet al daadwerkelijk een aanvraag heeft ingediend. Dit lijkt te meer waarschijnlijk nu de onderliggende berekeningen van kosten nog ontbraken. De ondertekening waarop eiseres in de e-mail van 30 oktober 2012 wijst, maakt dit niet anders, nu zij in hetzelfde onderdeel van de e-mail aangeeft dat de kosten van de werkzaamheden ten behoeve van de leges later onderbouwd zullen worden voor de feitelijke legesafdracht. Eiseres heeft aldus niet aannemelijk gemaakt dat zij al in 2012 een aanvraag heeft gedaan en evenmin dat zij kon menen dat er een aanvraag in behandeling was genomen.

25. Met betrekking tot de hoogte van de bouwkosten hecht de rechtbank veel waarde aan de uitlating van [D] in de e-mail van 9 mei 2012. Het geciteerde deel daarvan laat zich moeilijk anders lezen dan dat voor de legesberekening slechts de kosten in relatie tot de watergangen relevant waren. Eiseres heeft die begroot op € 60.000 en daarop is geen reactie van [D] of verweerder gevolgd dat dit niet volledig zou zijn. Terecht heeft verweerder opgemerkt dat [D] als beleidsadviseur niet bevoegd is uitlatingen over de hoogte van de leges te doen, maar een beroep op het vertrouwensbeginsel kan ook slagen als sprake is van de schijn van bevoegdheid (vergelijk Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 14 april 2015, ECLI:NL:GHARL:2015:2733, welke uitspraak door de Hoge Raad bij arrest van 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1042, in stand is gelaten). Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval sprake van de schijn van bevoegdheid. Er is, gedurende lange tijd, overleg gevoerd met [D] . Zoals eiseres ter zitting heeft opgemerkt, is het zeer gebruikelijk dat de hele aanvraag op die wijze wordt behandeld, zonder enig contact met de heffingsambtenaar. [D] heeft ook over de leges inhoudelijke mededelingen gedaan, in elk geval ter zake van de benodigde gegevens ter bepaling van de heffingsgrondslag. Hij heeft kennelijk nimmer aan eiseres laten weten dat een ander orgaan bevoegd is over de leges te beslissen. Van eiseres kan niet zonder meer verwacht worden dat zij over die kennis beschikt. In de gegeven omstandigheden mocht eiseres redelijkerwijs aannemen dat de door [D] gedane uitlatingen in de e-mail van 9 mei 2012 konden worden toegerekend aan verweerder. De uitlatingen waren inhoudelijk ook niet zo bijzonder dat eiseres hiernaar nader onderzoek had behoren te doen. Vanuit haar visie was het enige relevante punt voor de aanvraag dat een duiker moest worden verplaatst. Na het verplaatsen van die duiker - wat volgens eiseres ook in het belang van verweerder was, omdat deze te klein was - viel de appartemententoren niet meer binnen de grenzen van het waterstaatswerk. In die omstandigheden mocht eiseres naar het oordeel van de rechtbank afgaan op de mededeling van [D] en heeft zij daaraan het gerechtvaardigde vertrouwen ontleend dat alleen de kosten in relatie tot het waterwerk zouden worden betrokken in de legesberekening. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dus.

26. Tussen partijen is niet in geschil dat de kosten in relatie tot het waterwerk € 60.000 bedragen. Gelet op de Tarieventabel bedraagt het tarief daarom € 250 vermeerderd met 2,3% van € 60.000, oftewel € 1.630. De rechtbank verlaagt de legesnota tot dat bedrag.

27. Gelet op het voorgaande wordt het beroep gegrond verklaard.

28. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 990 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495 en een wegingsfactor 1). Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken. In de bezwaarfase heeft eiseres geen gemachtigde ingeschakeld en niet om een vergoeding verzocht.