Rechtbank Noord-Nederland, 28-01-2020, ECLI:NL:RBNNE:2020:289, AWB - 17 _ 2447

1.1.

Eiser is eigenaar en gebruiker van de woning aan de [woonadres eiser] .

1.2.

Verweerder heeft namens het Wetterskip Fryslân (het waterschap) in verband met het gebruik van de bij 1.1 vermelde woning voor het jaar 2017 aan eiser een aanslag zuiveringsheffing opgelegd op basis van drie vervuilingseenheden. De dagtekening van het aanslagbiljet, waarop ook de aanslagen watersysteemheffing gebouwd en watersysteemheffing ingezetenen staan vermeld, is 30 april 2017.

1.3.

De aanslag zuiveringsheffing is gebaseerd op de Verordening zuiveringsheffing Wetterskip Fryslân 2017 (de Verordening), zoals op 15 november 2016 vastgesteld door het algemeen bestuur van het waterschap. Uit artikel 15 van de Verordening volgt dat bij een meerpersoonshuishouden de vervuilingswaarde van stoffen die vanuit een woonruimte worden afgevoerd wordt gesteld op drie vervuilingseenheden. Op grond van artikel 18 van de Verordening bedraagt het tarief van de zuiveringsheffing € 57,20 per vervuilingseenheid.

1.4.

Eiser heeft bij brief van 1 mei 2017, door verweerder ontvangen op 3 mei 2017, bezwaar gemaakt tegen de aanslag zuiveringsheffing 2017. In het bezwaarschrift verzoekt eiser om te worden gehoord voordat een beslissing wordt genomen.

1.5.

1.6.

a) netto lasten van € 87,0 miljoen

b) netto belastingopbrengsten van € 84,3 miljoen

c) een onttrekking uit de bestemmingsreserves van € 2,7 miljoen

d) een toevoeging aan de algemene reserve van € 0,01 miljoen

B. Voor de taak zuiveringsbeheer:

a) netto lasten van € 48,8 miljoen

b) netto belastingopbrengsten van € 49,5 miljoen

c) een toevoeging aan de algemene reserve van 0,7 miljoen.

1.7.

1.8.

1.3.

2. Reserves

a. algemene reserves;

b. bestemmingsreserves voor tariefsegalisatie;

c. overige bestemmingsreserves.

(…)

2.1.

2.2.

2.3.

2. Tussen partijen is in geschil het antwoord op de vraag of de aanslag zuiveringsheffing moet worden vernietigd wegens onverbindend van de Verordening door schending van de opbrengstlimiet van artikel 122d, eerste lid, van de Waterschapswet. Tevens is in geschil of eiser in de bezwaarfase ten onrechte niet is gehoord. Eiser heeft ter zitting zijn beroepsgrond inzake de (onzorgvuldigheid van de) motivering van de uitspraak op bezwaar laten varen.

3. Eiser stelt dat hij in de bezwaarfase ten onrechte niet is gehoord, terwijl hij daar in het bezwaarschrift wel om had verzocht. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat het horen van eiser in de bezwaarfase inderdaad ten onrechte achterwege is gebleven. De rechtbank sluit zich, mede gezien de aard van de door eiser aangedragen gronden van bezwaar, aan bij dit gezamenlijke standpunt van partijen. Daarmee staat vast dat verweerder de hoorplicht van artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft geschonden.

4.1.

De rechtbank zal vervolgens moeten beoordelen welke gevolgen in dit geval aan schending van de hoorplicht moeten worden verbonden. Ingevolge artikel 6:22 van de Awb kan de rechtbank aan schending van de hoorplicht voorbijgaan, als eiser door de gang van zaken niet is benadeeld. De rechtbank zal dan wel moeten motiveren waarom eiser niet is benadeeld, waarbij niet kan worden volstaan met de enkele motivering dat het gebrek al is hersteld doordat eiser zijn bezwaren in beroep schriftelijk naar voren heeft kunnen brengen. Die omstandigheid zal in de regel echter wel voldoende zijn, als de rechtbank vaststelt dat over de van belang zijnde feiten en de waardering daarvan tussen partijen (uiteindelijk) geen verschil van mening bestaat en het geschil betrekking heeft op een aangelegenheid waarbij verweerder geen beleidsvrijheid toekomt (zie Hoge Raad 18 april 2003, nr. 37790, ECLI:NL:HR:2003:AF7495).

4.2.

Omdat partijen in deze zaak van mening verschillen over de relevante feiten en de waardering daarvan, is de rechtbank van oordeel dat eiser door de gang van zaken rondom het horen is benadeeld. De rechtbank zal de uitspraak op bezwaar daarom niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb in stand laten. De uitspraak op bezwaar zal worden vernietigd.

4.3.

De rechtbank heeft vervolgens de keuze de zaak terug te wijzen naar verweerder, met de opdracht eiser alsnog te horen, dan wel zelf in de zaak te voorzien met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb. De rechtbank zal in dit geval zelf in de zaak voorzien, omdat eiser desgevraagd ter zitting heeft verklaard dat hij daaraan de voorkeur geeft. De rechtbank zal daarom hierna haar oordeel geven over het inhoudelijke geschil dat partijen verdeeld houdt.

5. Uit het voorgaande volgt dat de beroepsgrond van eiser inzake schending van de hoorplicht slaagt. Omdat de uitspraak op bezwaar zal worden vernietigd (zie 4.2.), is het beroep daarom gegrond.

6. Eiser stelt zich, kort samengevat, op het standpunt dat de dotatie aan de Algemene reserve zuiveringsbeheer van € 700.000 in het jaar 2017 niet als last ter zake kan worden aangemerkt. Daarom is volgens eiser de opbrengstlimiet die is begrepen in artikel 122d, eerste lid, van de Waterschapswet overschreden en dient de Verordening (gedeeltelijk) onverbindend te worden verklaard.

7. Verweerder stelt, eveneens kort samengevat, dat een dotatie aan de Algemene reserve zuiveringsbeheer op grond van de Waterschapswet en de daarop gebaseerde verslaggevingsvoorschriften is toegestaan als 'last ter zake'. De Verordening is daarom in die visie van verweerder niet onverbindend en de aanslag zuiveringsheffing is terecht aan eiser opgelegd.

8. De rechtbank overweegt ten aanzien van de opbrengstlimiet als volgt. Ingevolge artikel 122d, eerste lid, van de Waterschapswet wordt onder de naam zuiveringsheffing ter zake van afvoeren een heffing ingesteld ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de behartiging van de taak inzake het zuiveren van afvalwater. In de parlementaire geschiedenis is ten aanzien van deze zuiveringsheffing onder andere het volgende opgemerkt:

“Het waterschap besteedt de opbrengsten van de zuiveringsheffing slechts ter bekostiging van zijn zuiveringstaak. Zuiveringskosten zijn al die kosten die samenhangen met de uitvoering van de zuiveringstaak, ofwel die kosten die samenhangen met brengen van stoffen op een riolering of op een zuiveringtechnisch werk. Naast de kosten gemoeid met de bouw en exploitatie van zuiveringstechnische werken betreft het tevens de kosten gemoeid met planvorming, beheersing van het afvoeren op de riolering (onder andere vergunningverlening en handhaving), het vastleggen, opleggen en de invordering van de zuiveringsheffing, bestuur en externe communicatie alsmede de samenwerking met gemeenten in de afvalwaterketen.” (Kamerstukken II 2005/06, 30 601, nr. 3 (MvT), p. 58)

9. Naar het oordeel van de rechtbank is de zuiveringsheffing een bestemmingsheffing en volgt zowel uit de bewoordingen van artikel 122d van de Waterschapswet als uit de hierboven weergegeven parlementaire behandeling dat, naar de bedoeling van de wetgever, de geraamde baten van de zuiveringsheffing de geraamde lasten ter zake niet mogen overtreffen (opbrengstlimiet). De rechtbank ziet hierin aanleiding om de rechtspraak van de Hoge Raad omtrent de limietoverschrijding als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet overeenkomstig toe te passen (vergelijk HR 23 mei 2014, 13/02955, ECLI:NL:HR:2014:1192).

10. Uit het voorgaande volgt dat dezelfde regels inzake stelplicht en bewijslast in acht dienen te worden genomen als die welke gelden voor de toetsing aan de in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet voorgeschreven opbrengstlimiet. Deze regels zijn door de Hoge Raad vastgesteld in onder andere zijn arresten van 24 april 2009, zaaknummer 07/12961, ECLI:NL:HR:2009:BI1968 en van 4 april 2014, zaaknummer 12/02475, ECLI:NL:HR:2014:777, en kunnen als volgt worden samengevat. Indien een belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, ligt het op de weg van de heffingsambtenaar inzicht te geven in de raming van baten en lasten die in de begroting zijn opgenomen. Hierbij hoeft niet ten aanzien van alle in de begroting opgenomen posten zekerheid of een volledig inzicht te bestaan. Omdat de bewijslast van de feiten die overschrijding van de opbrengstlimiet onderbouwen op de belanghebbende rust, dient hij, nadat de heffingsambtenaar aldus inzicht heeft verschaft, voldoende gemotiveerd te stellen waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een “bate” of “last ter zake”. Vervolgens dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen te verschaffen. Aan die inlichtingen mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de stellingen van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is.

11. Verweerder heeft overeenkomstig de hiervoor vermelde regels inzicht gegeven in de ramingen van de baten en lasten door het verstrekken van onder andere de bij 1.7 en 1.8 vermelde stukken. Nu eiser op dit punt verder niets heeft gesteld, laat staan heeft bestreden, acht de rechtbank verweerder met het overleggen van genoemde stukken geslaagd in de op hem rustende bewijslast om voldoende inzicht te verschaffen in de ramingen. Het ligt dan vervolgens op de weg van eiser om voldoende gemotiveerd te stellen waarom naar zijn mening ten aanzien van één of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat. Eiser stelt in dit verband dat voor zover de raming betrekking heeft op toevoeging van € 700.000 aan de Algemene reserve zuiveringsheffing geen sprake is van een ‘last ter zake’. In de visie van eiser zou deze dotatie enkel een last ter zake kunnen vormen als sprake zou zijn van een dotatie aan een voorziening.

12. De rechtbank overweegt dat ingevolge artikel 98 van de Waterschapswet de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag worden ingericht overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels. Deze verslaggevingsvoorschriften zijn in hoofdstuk 4 van het Waterschapsbesluit en in de Regeling beleidsvoorbereiding en verantwoording waterschappen nader uitgewerkt. Uit het Waterschapsbesluit volgt onder andere dat de begroting een paragraaf dient te bevatten over het weerstandsvermogen, dat de begroting per kostendrager de geraamde toevoegingen en onttrekkingen aan reserves weergeeft en dat op de balans de reserves worden onderscheiden naar algemene reserves, bestemmingsreserves voor tariefsegalisatie en overige bestemmingsreserves, waarbij per reserve de aard, reden, gewenste omvang, alsmede toevoegingen en onttrekkingen afzonderlijk worden toegelicht (zie artikel 4.11, tweede lid onder g, artikel 4.24, derde lid onder f, artikel 4.52, eerste lid, en artikel 4.53, tweede lid, van het Waterschapsbesluit). In de door verweerder overgelegde begrotingsstukken en de Nota Reserves en voorzieningen is door het waterschap uitvoering aan deze bepalingen gegeven.

13. Uit de hiervoor vermelde wettelijke bepalingen volgt dat de vorming van reserves door waterschappen is toegestaan. Op grond van artikel 4.11 van het Waterschapsbesluit dient de begroting onder meer een paragraaf ‘weerstandsvermogen’ te bevatten, waarbij het weerstandsvermogen volgens artikel 4.8 van het Waterschapsbesluit bestaat uit de relatie tussen de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover het waterschap beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken en alle risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen. Naar het oordeel van de rechtbank zullen bij de vorming van het vereiste weerstandsvermogen - niet alleen zijnde de minimum norm -reserves een belangrijke rol spelen. Uit de door verweerder overgelegde stukken volgt dat in het geval van Wetterskip Fryslân de Algemene reserve watersysteembeheer en de algemene reserve zuiveringsheffing als weerstandsvermogen dienen om financiële tegenvallers bij respectievelijk het watersysteembeheer en het zuiveringsbeheer op te vangen.

14. De rechtbank overweegt verder dat de financiering van de waterschappen ingevolge artikel 113 van de Waterschapswet voornamelijk plaatsvindt door middel van rechten en bestemmingsheffingen. Daarbij is, in tegenstelling tot bijvoorbeeld gemeenten, geen sprake van uitkeringen uit algemene middelen of inkomsten uit vrij aanwendbare belastingen. Dit heeft tot gevolg dat het hiervoor vermelde weerstandsvermogen van het waterschap, bestaande uit de gevormde algemene reserves, gevoed dient te worden uit de door het waterschap geheven watersysteemheffing en de zuiveringsheffing. In dit licht acht de rechtbank het verklaarbaar dat toevoegingen aan de reserves vooraf, dus op begrotingsbasis, kunnen plaatsvinden en niet, zoals eiser voorstaat, slechts achteraf op realisatiebasis. De rechtbank merkt bovendien op dat uit de bij 12. vermelde voorschriften, anders dan uit de voor de gemeenten geldende comptabiliteitsvoorschriften, niet volgt dat alleen dotaties aan voorzieningen lasten ter zake zouden kunnen vormen en dotaties aan reserves niet.

15. De rechtbank acht verder van belang dat het waterschap afzonderlijke algemene reserves heeft ingesteld voor de verschillende wettelijke taken die zij behartigt, te weten het watersysteembeheer en het zuiveringsbeheer (kostendragers). Verweerder heeft bovendien desgevraagd ter zitting verklaard, hetgeen door eiser niet is bestreden, dat het waterschap haar algemene reserves alleen aanwendt voor de kostendragers waarvoor de desbetreffende reserves zijn gevormd. Indien er eventueel structurele tekorten per kostendrager optreden, zullen deze via de desbetreffende heffing worden gecompenseerd en niet door het aanwenden van financiële middelen van een andere kostendrager. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee een afdoende 'waterscheiding' tussen de verschillende reserves aangebracht en is daarmee gewaarborgd dat de Algemene reserve zuiveringsbeheer uitsluitend beschikbaar blijft voor aanwending ten behoeve van het zuiveringsbeheer van het waterschap.

16. Tot slot neemt de rechtbank nog in aanmerking de toelichting die verweerder ter zitting aan de hand van pagina 29 van de begroting heeft gegeven inzake het geraamde verloop van de Algemene reserve zuiveringsbeheer. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat er weliswaar de komende jaren nog dotaties aan deze reserve zullen plaatsvinden, maar dat vanaf 2021 sprake is van een afname om de tariefstijging wegens de toenemende kosten van waterzuivering te dempen.

17. Op grond van het bij 12. tot en met 16. overwogene komt de rechtbank tot het oordeel dat de dotatie van € 700.000 aan de Algemene reserve zuiveringsbeheer voor het jaar 2017 bij het waterschap als ‘last ter zake’ kan worden aangemerkt. Voor dat geval is tussen partijen niet in geschil dat de opbrengstlimiet niet is overschreden. Hierdoor slaagt de beroepsgrond van eiser inzake de onverbindendheid van de Verordening niet en is de aanslag zuiveringsheffing terecht aan eiser opgelegd.

18. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep enkel gegrond is vanwege de omstandigheid dat eiser ten onrechte niet is gehoord (zie hiervoor bij 5.). De uitspraak op bezwaar dient daarom te worden vernietigd. Omdat de inhoudelijke beroepsgrond van eiser niet slaagt, ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van de vernietigde uitspraak op bezwaar in stand te laten.

19. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 46 vergoedt.

20. Eiser heeft ter zitting desgevraagd verklaard geen verzoek te doen tot vergoeding van proceskosten. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.