Rechtbank 's-Gravenhage, 29-08-2012, ECLI:NL:RBSGR:2012:18962 BX8703, AWB 10/7485

Stichting [X], gevestigd te [Z], eiseres

(gemachtigde: [A]),

Eiseres heeft daartegen bij brief van 27 oktober 2010 beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Verweerder heeft vóór de zitting de volgende nadere stukken ingediend:

- op 11 april 2012, ingekomen bij de rechtbank op 12 april 2012, een aanvulling op het verweerschrift, met bijlagen (hierna: het aanvullend verweerschrift);

- op 24 mei 2011 een fax, met bijlagen (hierna: de fax van 24 mei 2012).

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2012 te 's-Gravenhage.

Namens eiseres zijn daar verschenen de gemachtigde, bijgestaan door [B] en [C]. Namens verweerder zijn verschenen [D], [E], [F] en [G].

Feiten

Op grond van de stukken van het geding en het verhandelde ter zitting staat het volgende vast:

1. Op 17 mei 2006 heeft eiseres een "Aanvraag bouwvergunning" ingediend. De aanvraag luidt, voor zover hier van belang:

"2 Uw bouwvergunning

2a Welke bouwvergunning vraagt u aan?

(...)

Reguliere bouwvergunning fase 1

(...)

2b Heeft u voor deze bouwwerkzaamheden al eerder een bouwvergunning aangevraagd?

(...) Nee (...)

(...)

3 Lokale en kadastrale aanduiding van het bouwwerk/perceel en eigendomssituatie

3a Straat en huisnummer Nieuwbouwlocatie [H]

Postcode en plaats Pijnacker-Nootdorp

3b Kadastrale aanduiding

Gemeente Pijnacker-Nootdorp

(...)

3c Eigendomssituatie perceel/kavel

Eigen grond (...)

4 De bouwwerkzaamheden

4a Geeft een korte omschrijving van het bouwplan

Het gaat om het geheel (...) oprichten (...) van Woonvoorzieningen [H]

4b Gaat het om een tijdelijk bouwwerk?

Nee

(...)

5 Gebruik van het bouwwerk

(...)

5d Voor hoevEel woningen/wooneenheden vraagt u de bouwvergunning aan?

Aantal huurwoningen 198 st (...)

(...)

5e (...)

6 (...)

7 (...)

8 Kosten

8 Aanneemsom of raming van de kosten (exclusief BTW) € 28.000.000

9 Uitvoeren van de bouwwerkzaamheden

9a Hoe worden de bouwwerkzaamheden uitgevoerd?

(...) Nog niet bekend"

4. In zijn openbare vergadering van 24 november 2005 heeft de raad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp vastgesteld de Verordening tot zesde wijziging van de Legesverordening 2003 (hierna: de Wijzigingsverordening 2006). De Wijzigingsverordening 2006 is op 14 december 2005 bekendgemaakt in de Gemeenteberichten van de gemeente Pijnacker-Nootdorp.

De wijziging betreft de tekst en de tarieven van hoofdstuk 5 van de kennelijk tot de Legesverordening 2003 behorende tarieventabel.

"HOOFDSTUK 5-BOUWVERGUNNINGEN

(...)

Bouwvergunningen

5.2. Het tarief bedraagt ter zake van het in behandeling nemen van:

(...)

5.2.3. - een aanvraag tot het verkrijgen van een reguliere bouwvergunning:

(...)

5.2.3.2 indien de bouwkosten meer bedragen dan € 2.269,00, voor iedere € 454,00 of gedeelte ervan € 10,25

Met dien verstande, dat voor de eerste € 2.269,00 een bedrag van € 93,45 aan leges wordt berekend."

(...)

5.5.2 Indien de aanvraag betrekking heeft op een bouwplan waarvoor een vergunning moet worden verleend met toepassing van:

Artikel (...) 19 (...) van de Wet op de ruimtelijke ordening (...) wordt het op grond van 5.2 verschuldigde bedrag verhoogd met:

(...)

indien de bouwkosten meer bedragen dan € 22.690,00 € 996,73

(...)

Verhogingen

(...)

5.5.5 Indien (...) de in (...) 5.2.3 bedoelde bouwaanvraag voor advies wordt voorgelegd aan de Welstandscommissie wordt het op grond van 5.2 verschuldigde bedrag verhoogd met:

(...)

- Indien de bouwkosten € 455.000,00 bedragen of meer € 485,58

vermeerderd mer 0,25 ‰ van de bouwkosten

(...)

5.5.7 Voor elke publicatie die dient plaats te vinden (...) € 89,73

(...)

Bodemgesteldheidonderzoek

5.12 Het tarief bedraagt ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot beoordeling van:

(...)

15.12.2.3 een nader onderzoek € 314,50

15.12.2.4 een saneringsondererzoek € 314,50

15.12.2.5 een saneringspan € 314,50

(...)"

Geschil

6. In geschil is of het gevorderde bedrag dient te worden vernietigd omdat de Legesverordening 2003, zoals deze luidde na de wijziging bij de Wijzigingsverordening 2006, onverbindend is.

8. Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van de uitspraak op bezwaar en het gevorderde bedrag. Zij verzoekt voorts om een proceskostenvergoeding en om een vergoeding van immateriële schade van ten minste

€ 3.000.

9.1. In het verweerschrift: de geraamde legesopbrengsten voor 2006 bedragen

€ 3.564.255 en de geraamde "lasten ter zake" bedragen € 3.949.586. De geraamde legesopbrengsten voor 2006 overschrijden de geraamde "lasten ter zake" dus niet; zij dekken 90,24% van de lasten.

11. Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.

Verweerder voert aan dat bij de berekening van de immateriële schadevergoeding rekening moet worden gehouden met de door eiseres in de bezwaarfase veroorzaakte vertraging.

12.2. Bij brief van 2 april 2009 merkt eiseres over het onder 12.1 aangehaalde "Overzicht geraamde Baten en Lasten van de legesheffing op basis van de begroting 2006" het volgende op:

"Bij het bestuderen van de overzichten is ons gebleken dat bij de ramingen van de bouwleges de geraamde baten en lasten van de vinexlocaties hierin niet zijn meegenomen. In de motivering van onze bezwaarschriften hebben wij reeds aangegeven dat de geraamde baten bouwleges veel hoger zijn dan de geraamde lasten ter zake.

(. . .).

Wij hebben al meerdere keren richting de gemeente aangegeven dat wij voor de betreffende jaren in het bezit dienen te komen van een gespecificeerde kostentoerekening waaruit blijkt welke kosten de gemeente aan de verschillende leges toerekent. Tot op heden hebben wij een dergelijk overzicht nog niet van de gemeente mogen ontvangen. Dit heeft ons verbaasd daar wij meerdere malen op zeer gedetailleerde wijze hebben uitgelegd aan welke eisen de kostentoerekening dient te voldoen. Graag zouden wij deze kostentoerekeningen alsnog van de gemeente ontvangen."

12.3. In de gronden van het beroep, ingediend bij brief van 22 november 2010, betoogt eiseres:

"Met dagtekening 28 november 2007 heeft eiseres van [verweerder] het jaarverslag 2006 ontvangen waarin zowel de begrotingscijfers als de gerealiseerde cijfers over dat jaar in staan vermeld. Volgens pagina 68 van de programmabegroting 2006 is de kostendekkendheid van de bouwleges voor 2006 op begrotingsbasis ruim 212 % (geraamde baten € 3.230.000, geraamde lasten € 1.519.000).

Uit de jaarrekening blijken naast de bouwleges twee andere legesposten, namelijk de leges burgerzaken en de leges APV. De begrote baten bij deze posten zijn respectievelijk

€ 380.000 en € 37.000 (productie 14, lees productie 15). Uitgaande van een gemiddelde kostendekkendheid van 90 % voor deze posten geeft de kostendekkendheid van de Legesverordening 2006 het volgende beeld:

"Bouw en woningtoezicht

Het begroten van de opbrengsten van bouwleges is moeilijk omdat deze afhankelijk zijn van veel (externe) factoren. Al meerdere jaren blijkt sprake van een hogere opbrengst dan oorspronkelijk in de begroting werd geraamd. Ook dit jaar overstijgen de werkelijke opbrengsten de ramingen ruimschoots. Over 2006 werd een totaalopbrengst leges nieuwbouw verwacht (najaarsnota 2006) van 2,6 miljoen terwijl een opbrengst leges nieuwbouw van € 1,2 miljoen was geraamd (begroting 2006).

Om een betere grip te krijgen op de opbrengsten is met ingang van de begroting 2007 de opbrengst bouwleges geraamd volgens een nieuwe methodiek. De methodiek raamt de leges op basis van de verwachte woningbouw maal een gemiddelde opbrengst per nieuwbouwwoning van € 2.800 (ervaringscijfer).

Wat heeft het gekost?

In de volgende tabel staan de baten en lasten die aan het programma zijn verbonden. De tabel wordt toegelicht.

Toelichting

De overdrachten onder de baten bevatten de ontvangen leges van zowel welstand, bestaande bouw als nieuwbouw. Zoals eerder al is aangegeven in de najaarsnota is de raming bijgesteld voor wat betreft de nieuwbouw naar € 2,6 miljoen. De werkelijk ontvangen leges voor nieuwbouw bedragen € 3,4 miljoen. De hogere opbrengst wordt veroorzaakt door een eind december verleende bouwvergunning van € 750.000 voor een deel van [J]."

12.6. In het "Rapport van feitelijke bevindingen -leges", opgesteld door [K] N.V. (hierna: het Rapport ) van dagtekening 27 februari 2012 (bijlage 6 bij het aanvullend verweerschrift ) is, voor zover van belang, het volgende opgenomen:

"Wij doen verslag van de feitelijke bevindingen naar aanleiding van de met u overeengekomen werkzaamheden. Dit betekent dat wij op het in de specificatie leges 2006-2008 (zoals opgenomen in de bijlage) opgenomen cijfermateriaal en toelichtingen daarop geen accountantscontrole hebben toegepast en dat evenmin door ons een beoordelingsopdracht is uitgevoerd. U kunt aan onze rapportage daarom geen zekerheid ontlenen over het in de specificatie leges 2006-2008 opgenomen cijfermateriaal en de toelichtingen daarop.

(. . .).

2006

Wij hebben vastgesteld dat de in de administratie ([N]) ingevoerde primitieve begroting voor het jaar 2006 aansluit op de primitieve begroting 2006 zoals opgenomen in de goedgekeurde begroting 2006, op enkele afrondingsverschillen na. Deze afrondingsverschillen worden veroorzaakt doordat de cijfers in de goedgekeurde begroting 2006 zijn afgerond op duizendtallen."

12.8. Verweerder merkt ter toelichting in het aanvullend verweerschrift, voor zover van belang, het volgende op:

"Nadat verweerder van adviseur is gewijzigd, zijn de boeken, archieven en administratie nogmaals onderzocht. Hierdoor is meer informatie beschikbaar gekomen. Tevens is gebleken dat de eerdere vertegenwoordiger van de gemeente, in de eerder gepresenteerde informatie - gegevens foutief heeft vermeld; bij de bepaling van de kostendekkendheid zijn cijfers verwisseld. (...)

Begroting 2006

De bouwleges maken onderdeel uit van de baten en lasten van programma 5 Bouwen en Wonen op pagina 44 van de programmabegroting 2006 - 2009.

Voor de geraamde bouwleges 2006 is in programma 5 van de begroting 2006 (opgenomen in bijlage 4 [dit is de programmabegroting 2006 -2009]) [op] in totaal € 1.523.627 vermeld.

Het is vrijwel onmogelijk om de toets van artikel 229b Gemeentewet van een legesverordening uitsluitend te baseren op de programmabegroting omdat het feitelijk onmogelijk is om vergaande conclusies over de baten en lasten hieruit te trekken.

(. . .).

Hoewel iedere post uiteraard is opgebouwd uit een aantal subposten, is de onderliggende opbouw van de cijfers niet uit deze stukken te halen. Daarom heeft verweerder een overzicht samengesteld van lasten die rechtstreeks uit de onderliggende begrotingscijfers 2006 zijn overgenomen, ter zake van diensten uit de legesverordening.

(. . .) De geraamde baten en lasten voor 2006 (...) zijn opgenomen in bijlage 5. Achter deze cijfers is een toelichting opgenomen.

De geraamde lasten voor 2006 bedroegen € 3.797.037

De geraamde baten voor 2006 bedroegen € 1.950.671

De kostendekkendheid bedraagt 51,4%"

Tabel 7-deel 1

Tabel 7-deel 2

12.10. Eiseres stelt in haar nader stuk van 15 mei 2012, voor zover van belang, het volgende:

"Voor het eerst in bijlage 5 bij het aanvullend verweerschrift geeft [verweerder] een zeer summier inzicht in de aan de Legesverordening 2006 toegerekende kosten. (...)

De postomschrijvingen in het overzicht in bijlage 5 bij het nadere verweerschrift van [verweerder] zijn dermate algemeen en weinig specifiek dat een nader inzicht in de posten nodig is om te kunnen beoordelen of de posten zijn aan te merken als "lasten ter zake". Bij gebrek aan inzicht betwist [eiseres] hier alle opgenomen posten.

(. . .).

Onderaan het overzicht heeft de gemeente een aantal correctieposten opgenomen van kosten die niet via legesheffing mogen worden verhaald en derhalve niet toerekenbaar zijn aan de Legesverordening. (. . .). De correcties bij 'Bezwaar en beroep Bouwen Wonen', 'Handhavingskosten Bouwen Wonen' en 'Beleidskosten Bouwen Wonen' zijn allemaal op

€ 0 gesteld. [Eiseres] stelt dat deze correcties veel hoger moeten zijn. (. . .). Nu onvoldoende inzicht bestaat in de aan de leges toegerekende lasten stelt [eiseres] dat moet worden uitgegaan van de begrotingscijfers zoals opgenomen [in] het jaarverslag 2006 op pagina 68 ad € 1.519.000. (productie 14 bij het beroepschrift d.d. 22 november 2010).

Betwisting baten door [eiseres]

[Eiseres] heeft reeds in haar beroepschrift aangegeven dat de geraamde baten van de gemeente voor het jaar 2006 dienen te worden gesteld op € 3.647.000, waarvan € 3.230.000 ziet op bouwleges. Dit baseert [eiseres] onder meer op het jaarverslag 2006 van [verweerder] (productie 14 bij de motivering van het beroepschrift d.d. 22 november 2010).

[Verweerder] stelt in de aanvulling op haar verweerschrift dat voor 2006 moet worden uitgegaan van de geraamde baten bouwleges van € 1.523.627. [Verweerder] geeft echter niet aan op welke pagina van de begroting (...) dit bedrag zou moeten staan. [Eiseres] heeft dit bedrag niet kunnen ontdekken. (. . .).

Dat de geraamde baten van [verweerder] (circa € 1.550.000) onjuist zijn blijkt al uit het feit dat [verweerder] enkel voor de nieuwbouw woningen in 2006 een bate bouwleges heeft geraamd van € 1.988.000. Dit bedrag blijkt uit het feit dat [verweerder] de leges voor woningbouw raamt door per woning € 2.800 te schatten. Dit staat op pagina 68 van het jaarverslag 2006 (productie 5). Voor 2006 ging [verweerder] uit van een woningbouw van 710 woningen. Hiervoor verwijst [eiseres] naar pagina 45 van de begroting 2006-2009. (productie 6). (...)

Nu de geraamde legesbaten voor enkel de nieuwbouw van woningen € 1.988.000 behelst kunnen de totale geraamde baten bouwleges onmogelijk € 1.550.000 bedragen. [Eiseres] acht het zeer aannemelijk dat naast de leges voor de nieuwbouw van woningen [verweerder] circa € 1.200.000 moet hebben geraamd voor de leges bestaande bouw en nieuwbouw bedrijfsgebouwen. Het totaal bedrag van de geraamde baten bouwleges komt dan uit op het in het jaarverslag 2006 genoemde bedrag van € 3.230.000. (...)

[Verweerder] heeft in 2006 uiteindelijk baten uit bouwleges gerealiseerd van € 3.990.000. (productie 14 bij het beroepschrift d.d. 22 nov. 2010). Dit bedrag ligt beduidend dichter bij de geraamde baten volgens [eiseres] (afwijking: € 760.000) dan bij de geraamde baten volgens [verweerder] (afwijking: circa € 2.440.000).

(. . .)

Rapport feitelijke bevindingen - leges ([K])

(. . .).

In de accountantsverklaring wordt door de [M] jaarlijks (in de betreffende jaren 2006 tot en met 2008) het volgende geoordeeld (prod. 7):

"Voorts zijn wij van oordeel dat de in deze jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen waaronder gemeentelijke verordeningen".

[M] heeft derhalve reeds een oordeel gegeven over de rechtmatigheid van de baten. Onderhavig rapport van [K] ontbeert dan ook de nodige objectiviteit.

De rapportage heeft uitsluitend betrekking op de legesopbrengsten en niet op de kostentoerekening van de legesverordening.

(. . ). Hiervoor is reeds gemotiveerd aangegeven door [X] dat enkel de geraamde bouwleges uit de nieuwbouw van woningen al € 1.988.000 bedroeg in 2006. [K] stelt echter dat de totale baten bouwleges € 1.600.937 bedragen. Dit kan onmogelijk juist zijn. Het rapport heeft derhalve in het geheel geen waarde in de onderhavige procedure.

(. . .)

Verder wijken de cijfers van [K] (€ 2.024.708, 2006 en € 3.641.467, 2007) eveneens substantieel af van de in de bezwaarprocedure door de gemeente gepresenteerde cijfers

(€ 3.564.255, 2006 en € 3.782.746, 2007) en op basis van de WOB-procedure bij de gemeente opgevraagde informatie.

Hiervoor wordt door [K] geen enkele verklaring gegeven. Omdat [K] geen controle op de cijfers heeft uitgevoerd, kan aan de rapportage geen betekenis worden toegekend.

De algehele conclusie moet dan ook zijn dat het rapport van [K] onvoldoende diepgang heeft, geen verklaringen heeft voor de afwijkingen en een accountantscontrole ontbreekt.

Het rapport kan dan ook niet dienen als weergave van de werkelijke begrote legesopbrengsten.

(. . .)

Tabel 8-deel 1

Tabel 8-deel 2

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de uitspraak op bezwaar;

- vernietigt het gevorderde bedrag;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de uitspraak op bezwaar;

- heropent het onderzoek ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de door eiseres gevraagde schadevergoeding;

- veroordeelt verweerder in de kosten van het bezwaar en beroep ten bedrage van € 1.196 aan eiseres te voldoen;

- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 298 aan haar vergoedt.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te 's-Gravenhage (belastingkamer), Postbus 20021, 2500 EA Den Haag.

Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:

1. - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.

2. - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:

a. de naam en het adres van de indiener;

b. een dagtekening;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;

d. de gronden van het hoger beroep.