NTFR 2006/1372 - Hoe werkt de fiscus?

In de jaren vijftig tot zeventig van de vorige eeuw verschenen drie drukken van een boek genaamd: ‘Hoe werkt de fiscus?‘ De laatste druk is van mei 1978. Het boek probeert een compleet overzicht te geven van de toenmalige organisatie van het Ministerie van Financiën en van de Belastingdienst en in grote lijn ook van het proces van het vaststellen van aanslagen door grote aantallen belastingambtenaren. In de genoemde periode was de Nederlandse belastingdienst al pionier op het terrein van het inzetten van automatisering bij belastingheffing. Delegaties van buitenlandse belastingdiensten kwamen regelmatig in Apeldoorn de computers van de Nederlandse fiscus bewonderen. Toch werd een groot deel van de werkzaamheden nog handmatig uitgevoerd. In het bijzonder de vaststelling van aanslagen was nog mensenwerk. Speciaal daarvoor door de Belastingdienst zelf opgeleide ambtenaren en academisch gevormde inspecteurs besnuffelden persoonlijk de gegevens in de leggers van vele miljoenen belastingplichtigen en zij stelden vervolgens hoogstpersoonlijk de aanslag vast. In het licht van de huidige gang van zaken – waarover hierna meer – bevat het boek aandoenlijke passages. Passages ook die sommigen met een gevoel van heimwee nog zouden lezen: ‘De aanslagregeling bestaat uit het beoordelen door ambtenaren van de juistheid van een aangifte.‘ (…) ‘De aanslagregelaar bestudeert de in de legger aanwezige informatie en vormt zich een beeld van de belastingplichtige en diens financiële positie.‘ (…) ‘Hij kan de belastingplichtige of diens adviseur uitnodigen voor een gesprek.‘ (…) ‘De aanslagregelaar is, als de man die beslist of de aangifte wel of niet wordt gevolgd, of al dan niet bijbetaald moet worden, een machtig man.‘

Nagenoeg de gehele aanslagregeling vindt thans langs geautomatiseerde weg plaats. De Belastingdienst ontvangt langs geautomatiseerde weg enerzijds massaal aangiften van belastingplichtigen en anderzijds massaal inkomensgegevens van werkgevers, uitkeringsinstanties, banken, verzekeringsmaatschappijen, enz. De computer controleert de aangiften inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen op overeenstemming met reeds bij de Belastingdienst aanwezige gegevens en stelt in de gevallen waarin geen onwaarschijnlijkheden worden geconstateerd – ongeveer 90% van de gevallen – meteen de aanslag vast. Er is sprake van risicoselectie en de 100%–filosofie is losgelaten. De computer is weliswaar voorgeprogrammeerd door deskundige personen, maar de overall–blik of –feeling van een mens van vlees en bloed is bij het vaststellen van de meeste aanslagen geëlimineerd. In de gevallen dat de computer in de aangifte een onwaarschijnlijkheid of afwijking van beschikbare gegevens constateert, wordt de aangifte – zo valt af te leiden uit jurisprudentie en uitingen van de Belastingdienst – zoals dat heet ‘uitgeworpen‘. De computer meldt dan op welke punten een onderzoek zou kunnen plaatsvinden. Daarbij is, naar verluidt, voorgeschreven dat de betrokken ambtenaar alléén de door de computer gesignaleerde vraagtekens mag beoordelen. De rest van de aangifte mag hij niet meer bekijken. Kortom: was de aanslagregelaar vroeger ‘een machtig man‘, nu is hij grotendeels nog slechts uitvoerder van strakke voorschriften.

We zijn er nog niet. De zegeningen van de automatisering gaan ons nog meer brengen. Binnenkort volgt eerst de door de Belastingdienst vooringevulde aangifte. De fiscus vermeldt bij haar bekende gegevens in het toegezonden aangiftebiljet. De taak van de belastingplichtige bij het doen van aangifte gaat daardoor veranderen. Die taak, thans nog bestaande uit het zelf moeten opgeven van voor de belastingheffing van belang zijnde gegevens, verandert in het controleren van door de fiscus verschafte gegevens en de verplichting om die waar nodig aan te vullen of te corrigeren. Ik ga hier verder niet in op vragen of de fiscus gehouden is alle reeds bij hem bekende gegevens in de aan de burger gezonden vooringevulde aangifte op te nemen en welke keuzes men maakt bij wat wel en wat niet wordt vermeld. Beginselen van behoorlijk bestuur spelen hierbij een rol. Het betreft overigens wel een heikele kwestie waarover vóór de invoering van een dergelijke werkwijze duidelijkheid zou moeten bestaan (zie A.K.J.M. van Steenbergen: ‘Professionalisering van fiscale rechtshandhavers‘, WFR 15 juni 2006, p. 685).

Voorts is bekend geworden dat de Belastingdienst werkt aan een per internet toegankelijk persoonlijk domein voor elke belastingplichtige. Noem het maar: ‘mijn fiscus.‘ Het schijnt volgens recente krantenberichten zelfs zo te zijn dat elke burger een persoonlijke website krijgt, waarop hij alle gegevens over zichzelf kan nalezen die bij de overheid aanwezig zijn. Het gaat dan om gegevens over uitkeringen, pensioenen, belastingen, enz.

Er is dus sprake van drastische en ook interessante veranderingen in het verkeer tussen de burger en de overheid. De veranderingen komen snel en gaan steeds door en bieden vele interessante mogelijkheden. Er is geen enkele reden om aan te nemen dat dit de komende jaren of decennia anders zal zijn. Aan de Algemene wet bestuursrecht, welke wet beoogt het verkeer tussen burger en overheid te regelen, worden telkens nieuwe hoofdstukken toegevoegd die inspelen op de nieuwe ontwikkelingen. Zo kent deze wet reeds een afdeling met bepalingen inzake het elektronische verkeer tussen de burger en de overheid.

Wat de heffing van belastingen betreft – in het bijzonder aanslagbelastingen – is het opmerkelijke bij dit alles dat de bepalingen die het proces van het doen van aangifte en het vaststellen van een aanslag of een navorderingsaanslag regelen, ongewijzigd voortbestaan. Het lijkt alsof de wetgever en het Ministerie van Financiën van mening zijn dat die bepalingen nog steeds voldoende adequaat zijn met het oog op alle ontwikkelingen in het geautomatiseerde proces dat de belastingheffing thans al is en nog meer zal worden. Het huidige wettelijk systeem van de AWR suggereert nog steeds dat er bij het vaststellen van een aanslag (eigenlijk: de beschikking) een zorgvuldige en afgewogen beoordeling door een functionaris plaatsvindt van alle in het dossier aanwezige stukken. In veel gevallen is dat reeds jaren niet meer het geval. Een door een belastingplichtige bij de aangifte ter toelichting meegezonden bijlage wordt niet eens meer geaccepteerd. Aldus wordt ook nog de rechtsbescherming van het nieuwe feit uitgehold.

Het menselijk oog komt er dus nog maar weinig aan te pas. De wet van de grote getallen heeft z‘n intrede gedaan. De computer regeert en beoordeelt op waarschijnlijkheden. Hobbelt de belastingplichtige mee op de gebaande paden, dan kan hij rekenen op een snelle behandeling van zijn zaak en een snelle teruggaaf waarop hij recht heeft. Heeft de belastingplichtige een vraag, iets bijzonders te melden of wil hij graag een gesprek, dan wordt het lastig. De geheel op automatisering ingestelde overheidsorganisatie die de Belastingdienst is, is niet meer op de eerste plaats op persoonlijk contact ingesteld. Net zoals bij banken wordt iedereen naar een internetrelatie geloodst. Onlangs gaf prof. Zwemmer in NTFR2006/727een schrijnend relaas van zijn vergeefse pogingen om persoonlijk contact te krijgen met de persoon die bij de Belastingdienst zijn aanslag vaststelde.

Waar gewerkt wordt, worden fouten gemaakt. Dat is overal zo. De in 1974 geboren schrijf– en tikfoutjurisprudentie heeft de Belastingdienst decennialang geholpen bij het excuseren van kenbaar foutief vastgestelde aanslagen. Met deze jurisprudentie hebben de belastingrechters de Belastingdienst lang de hand boven het hoofd gehouden. De Nederlandse Staat is daar wel bij gevaren. De wind waait nu echter uit een totaal andere hoek. Fouten in het computersysteem of van mensen die de computer niet begrijpen, verkeerd instellen of verkeerd bedienen, worden momenteel in de rechtspraak steevast als ‘een keuze van de inspecteur voor de werkwijze bij het proces van aanslagregeling‘ aangemerkt en aan diezelfde inspecteur toegerekend. De voor de fiscus zo gunstig uitpakkende schrijf– en tikfoutjurisprudentie lijkt ten grave gedragen. Fouten worden tegenwoordig duur betaald.