NTFR 2017/1938 - Rechterlijk beleid: voorzichtigheid geboden!

In de duizenden WOZ-zaken die sinds de invoering van de Wet WOZ aan de belastingrechter zijn voorgelegd ging de strijd tussen partijen niet alleen over de hoogte van de vastgestelde WOZ-waarde. Ook de omvang van de toe te kennen proceskostenvergoedingen hield de gemoederen vaak bezig. Dat gold niet alleen voor de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand (in het bijzonder de ‘no cure no pay’-problematiek), maar ook voor de hoogte van de vergoeding van de kosten voor een taxatieverslag van een deskundige (taxateur). Volgens de wettelijke regelingen (art. 8:75 Awb, Besluit proceskosten bestuursrecht en het Besluit tarieven in strafzaken 2003) geldt voor een dergelijk verslag een tarief dat, kort gezegd, wordt bepaald door een te bepalen aantal uren maal een uurtarief van ten hoogste (2017:) € 116,09 ‘naar gelang de werkzaamheden niet of in meer of mindere mate van wetenschappelijke of bijzondere aard zijn’. Invulling van dit met betrekking tot het uurtarief geldende criterium leidde in de praktijk vaak tot verschillende uitkomsten. De rechtbanken en de hoven zaten niet op één lijn. Omdat de beslissing over het te hanteren uurtarief vooral een feitelijke aangelegenheid is, kon de Hoge Raad niet voor rechtseenheid zorgen op dit vlak. Daarom heeft de cassatierechter in zijn arrest van 13 juli 2012, nr. 11/02035, NTFR 2012/1825 de feitenrechters ‘opgeroepen’ beleid te ontwikkelen voor een uniforme toepassing van bij de vaststelling van een vergoeding te hanteren uurtarieven. De fiscale feitenrechters hebben deze handschoen opgepakt. Op 18 december 2012 zag de ‘Richtlijn van de belastingkamers van de gerechtshoven inzake vergoeding van proceskosten bij WOZ-taxaties’ (hierna: de Richtlijn) het levenslicht. In deze – in de staatscourant gepubliceerde (2012, nr. 26039) – Richtlijn is onder meer opgenomen dat bij woningtaxaties een uurtarief van de taxateur van € 50 (exclusief omzetbelasting) wordt gehanteerd en voor courante niet-woningen een uurtarief van € 65 (exclusief omzetbelasting). Voorts is daarin geregeld dat voor een niet-inpandige woningtaxatie twee uren in aanmerking worden genomen en voor een woningtaxatie met inpandige opname vier uren.

In HR 27 november 2015, nr. 15/02072, NTFR 2015/3148 heeft de Hoge Raad zich uitgelaten over het karakter van de Richtlijn. Zij kan volgens de cassatierechter niet gelden als een algemeen verbindend voorschrift omdat de Richtlijn niet krachtens enige wetgevende bevoegdheid is gegeven, maar zij bindt wel de rechter op grond van algemene beginselen van behoorlijke rechtspleging, en leent zich naar haar aard en strekking ertoe jegens de daarbij betrokkenen als rechtsregel te worden toegepast. De Richtlijn vormt derhalve ‘recht’ in de zin van art. 79 Wet RO. Hierdoor kan de cassatierechter zelf de Richtlijn uitleggen. Dat de Richtlijn de rechter bindt en jegens de betrokkenen als rechtsregel kan worden toegepast, blijkt zonneklaar uit het hiervóór genoemde arrest van 20 januari 2017, nr. 16/02933, NTFR 2017/278.

De beslissing dat rechterlijk beleid recht vormt in de zin van art. 79 Wet RO en de rechter bindt op grond van de algemene beginselen van behoorlijke rechtspleging is niet nieuw. Met betrekking tot de rolrichtlijnen van de Haagse rechtbank is dat reeds in 1996 beslist (HR 28 juni 1996, nr. 16012, NJ 1997, 495). Dat geldt ook met betrekking tot de nadien verschenen landelijke procesreglementen in civiele zaken. De procesregeling bestuursrecht 2013 en de procesregeling belastingkamers gerechtshoven 2014 vormen eveneens ‘recht’ in de zin van art. 79 Wet RO. De belastingrechter is hieraan dus, via de algemene beginselen van behoorlijke rechtspleging, gebonden. Van belang is echter om te benadrukken dat het bij deze regelingen telkens gaat om procedurele aangelegenheden. Zij raken niet ‘de inhoud’ van de zaak. In aanmerking genomen dat de rechter (als uitgangspunt) recht dient te spreken op basis van algemeen verbindende voorschriften, dient de rechterlijke macht zeer terughoudend te zijn in het vormen van bindende inhoudelijke beleidsregels. Daarom is volstrekt begrijpelijk dat de strafrechter niet is gebonden aan de in het strafrecht van toepassing zijnde oriëntatiepunten voor straftoemeting van het LOVS (HR 31 januari 2017, nr. 15/04672, ECLI:NL:HR:2017:114). Vermeldenswaard in dit verband is nog dat in een stokoude – maar nog steeds van kracht zijnde – wet is bepaald dat ‘geen regter mag bij wege van algemeene verordening, dispositie of reglement, uitspraak doen in zaken welke aan zijne beslissing onderworpen zijn” (art. 12 Wet van 15 mei 1829, houdende algemeene bepalingen der wetgeving van het Koningrijk).

Het in de Richtlijn vervatte rechterlijke beleid gaat veel verder dan het beleid dat is opgenomen in de verschillende procesregelingen. De Richtlijn raakt immers wel ‘de inhoud’ van de zaak, namelijk met betrekking tot de te nemen beslissing inzake de proceskosten. En de rechter is, op grond van de algemene beginselen van behoorlijke rechtspleging, gebonden aan de Richtlijn. Dat kan, als ik het goed zie, tot netelige kwesties leiden. Anders dan bij beleid van de uitvoerende macht, waarbij sprake is van een éénzijdige binding van het bestuursorgaan jegens de belastingplichtige, kunnen bij het rechterlijke (inhoudelijke) beleid conflicterende situaties ontstaan. In de fiscale procedure kunnen namelijk twee procespartijen, de belanghebbende en de heffingsambtenaar/de inspecteur, die in de rechterlijke fase als gelijken tegenover elkaar staan (vgl. HR 10 februari 1988, nr. 23925, BNB 1988/160), beiden aanspraak maken op toepassing van dat beleid. En daar schuilt een probleem, omdat zij tegenstrijdige belangen hebben. Stel dat de belastingrechter voor een inpandige woningtaxatie, in afwijking van de Richtlijn en ten nadele van de belastingplichtige, een uurtarief van € 40 wil hanteren en een aantal uren van drie. Kan de belastingplichtige dan aanspraak maken op de voor hem gunstigere normen van de Richtlijn? Of stel dat de belastingrechter voor een niet-inpandige woningtaxatie, in afwijking van de Richtlijn en ten nadele van de heffingsambtenaar, een uurtarief van € 60 wil hanteren en een aantal uren van vier. Kan de heffingsambtenaar dan aanspraak maken op de normen van de Richtlijn? De aanspraak van de ene procespartij gaat ten koste van de andere procespartij. De binding van de rechter aan de Richtlijn en de woorden ‘had…moeten’ uit het arrest van 17 januari 2017 lijken niettemin tot een bevestigende beantwoording van deze vragen te leiden. Het antwoord op de vragen is naar mijn mening echter ontkennend. De belastingrechter dient immers recht te spreken op basis van algemeen verbindende voorschriften (art. 8:75 Awb, Besluit proceskosten bestuursrecht en Besluit tarieven in strafzaken 2003) en die algemeen verbindende voorschriften staan dergelijke beslissingen niet in de weg. Weliswaar is de rechter gebonden aan het rechterlijke, in de Richtlijn vervatte beleid, maar afwijking daarvan is – uiteraard zou ik zeggen; de term ‘richtlijn’ duidt daar ook op – mogelijk, zij het dat dit wel om een motivering vraagt in de rechterlijke uitspraak. Ook dat is een uiting van behoorlijke rechtspleging. De woorden ‘had…moeten’ van de Hoge Raad zijn naar mijn mening minder dwingend dan zij lijken. De gegeven voorbeelden tonen aan dat voorzichtigheid is geboden met het vormen van inhoudelijk rechterlijk beleid. Het wekt namelijk verwachtingen die echter niet altijd kunnen en zullen worden gehonoreerd.