NTFR 2017/2023 - Nederland de onbetwiste marktleider in de internationale tax planning

De parlementaire ondervragingscommissie Fiscale constructies¹ heeft maar weinig helderheid weten te brengen in een rommelige discussie over de positie van Nederland in de internationale tax planning van multinationale concerns. De semantiek rond de ‘geest van de wet’ laat ik hier onbesproken. De verwarring begint al bij het begrip van de elementaire feiten. Bij herhaling stelt de commissie ‘dat in 2011 een bedrag van ongeveer € 4.000 miljard door in Nederland gevestigde vennootschappen stroomde.’² Als dat zo was, had elke Nederlander een goedbetaalde baan in de trustsector. Het genoemde bedrag is geen stroom (flow) maar een stand (stock). Buitenlandse concerns hebben een belang in deze orde van grootte in Nederlandse bijzondere financiële instellingen (BFI’s); deze instellingen hebben op hun beurt belangen in deze orde van grootte in buitenlandse verbonden entiteiten. De daarmee corresponderende jaarlijkse dividend-, rente- en royaltystromen liggen rond de € 100 miljard. Tijd voor wat fact finding: wat weten we nu eigenlijk over het belang van Nederland als centrum van internationale tax planning?

De primaire bron van informatie over wat ik gemakshalve de ‘brievenbussector’ noem is De Nederlandsche Bank (DNB). Die publiceert al sinds enkele decennia statistische overzichten van de groei van BFI’s in Nederland.³ Ook recente rapportages – die van SEO en die van de Algemene Rekenkamer – maken gebruik van data verkregen van DNB. Uit die data ontstaat een duidelijk beeld. Er zijn rond de 12.000 BFI’s, die voor hun buitenlandse moedervennootschappen zo’n € 4.000 miljard waard zijn en ook zelf voor zo’n bedrag aan belangen in gelieerde vennootschappen elders houden. Over de periode 2008/2012 ontvingen die BFI’s gemiddeld zo’n € 120 miljard aan dividend, rente en royalty’s van buitenlandse verbonden vennootschappen en betaalden ze zo’n € 90 miljard aan buitenlandse verbonden vennootschappen.⁴

Veel internationale concerns hebben meerdere BFI’s in Nederland; de tien grootste van deze BFI-clusters staan voor de helft van de totale dividendstroom, voor 30 procent van de totale rentestroom en voor bijna de gehele royaltystroom.⁵ Vanuit een iets ander perspectief: 90 procent van het balanstotaal van alle BFI’s tezamen is in handen van slechts 1800 BFI’s, zij handelen 39 procent van de totale dividendstroom af, 26 procent van de rentestroom en 87 procent van de royalty’s. Hieruit volgt trouwens dat van de dividend- en rentestromen het grootste deel door BFI’s stroomt die een relatief geringe balanswaarde hebben. Dit zal de typische clientèle van de trustkantoren zijn.

Ook Weyzig heeft de DNB-data gebruikt, en komt tot enkele additionele resultaten. De vestigingsplaats van de uiteindelijke moederentiteiten van de BFI’s is zeer gevarieerd, met als belangrijke herkomstlanden de VS, het VK, de Nederlandse Antillen en Luxemburg.⁶ BFI’s investeren primair in de EU.⁷ Opvallend is dat van de buitenlandse investeringen in België, Ierland, Luxemburg en Zwitserland ruim 40 procent via Nederlandse BFI’s binnenkomt – een teken dat internationale tax planning vaak een netwerk van entiteiten in fiscaal aantrekkelijke jurisdicties vergt.

Een andere bron van gegevens is de CDIS-database van het IMF.⁸ Die rapporteert de onmiddellijke herkomst en bestemming van grensoverschrijdende investeringen (FDI of Foreign Direct Investment) op basis van nationale data zoals Nationale Rekeningen. De investering van een Amerikaans concern via een Nederlandse dochter in een Congolese kleindochter verschijnt dus in de database twee maal: als een investering in Nederland afkomstig uit de VS, en als een investering in Congo afkomstig uit Nederland. Hoewel de database zeer veel informatie bevat, zijn de klassieke tax havens relatief slecht vertegenwoordigd. Doorstroomactiviteit wordt dus beter zichtbaar dan fiscaal gedreven eindbestemmingen.

Sinds enkele jaren is de CDIS-database eenvoudig online toegankelijk. Dat de Nederlandse fiscale positie in de wereld meer problematisch is geworden, zal daarmee zeker te maken hebben. Tegenwoordig kan men immers op elk ministerie van Financiën moeiteloos nagaan welk deel van de inkomende en uitgaande investeringsstromen via Nederland loopt. Om een indruk te geven:

– de wereldwijde FDI (zoals in CDIS gerapporteerd) bedroeg in 2015 $ 28.400 miljard (inwaarts) resp. $ 28.200 miljard (uitwaarts);

– van die bedragen komt een substantieel deel, namelijk ongeveer 15 procent, voor rekening van Nederland.⁹ Dat is grotendeels, zie hieronder, het werk van BFI’s.

Het hoeft dus niet te verbazen dat Nederland voor vele landen behoort tot de top-3 van herkomstlanden van investeringen. Nederland is het belangrijkste herkomstland van FDI voor onder meer Brazilië en Nigeria, nummer twee voor alle grote EU-lidstaten maar ook voor Rusland en Zuid-Afrika, nummer 3 voor Mexico en voor Griekenland.

Het IMF rapporteert niet (althans niet openbaar) welk deel van deze investeringsstromen via Special Purpose Entities (SPE’s, het Engelstalige equivalent van BFI’s) loopt. De OESO publiceert die opsplitsing wel.¹⁰ Door de bank genomen is 12 procent van de wereldwijde bedrijfsinvesteringen afkomstig van en gericht op Nederlandse BFI’s.¹¹

UNCTAD heeft op basis van de IMF-data geraamd dat de helft van de wereldwijde FDI (het eerder genoemde bedrag van $ 28.400 miljard) via tax havens en/of SPE’s (in non-tax havens) verloopt. Of dit nu ‘doorstroom’ moet worden genoemd is een semantische kwestie. Het Engelse begrip ‘diverted FDI’ raakt het kernpunt: tussen de jurisdictie van de investeerder en die van het investeringsdoel wordt een derde jurisdictie geplaatst. Nederland heeft, met andere woorden, een aandeel van ongeveer een kwart¹² in de wereldwijde markt voor ‘diverted FDI’. Daarmee is Nederland bij uitstek een ‘conduit offshore financial centre.’¹³ In de woorden van Garcia-Bernardo e.a.: ‘Conduit-OFCs typically have low or zero taxes imposed on the transfer of capital to other countries, either via interest payments, royalties, dividends or profit repatriation. In addition, such jurisdictions have highly developed legal systems that are able to cater to the needs of multinational corporations. Conduits play a key role in the global corporate ownership network by allowing the transfer of capital without taxation.’¹⁴

Ook UNCTAD gebruikt de IMF-data, en wel om tot een eigen raming te komen van de verliezen aan belastingopbrengsten in ontwikkelingslanden. Die raming vereist nogal wat veronderstellingen¹⁵, maar los daarvan is het probleem duidelijk: we mogen niet zomaar aannemen dat het gedrag van internationale investeerders ongewijzigd zou blijven bij een (aanmerkelijk) hogere belastingdruk. Niettemin, de raming van UNCTAD, een jaarlijks verlies aan belastingopbrengsten voor ontwikkelingslanden van $ 90 miljard, is in de literatuur inmiddels als indicatief aanvaard.¹⁶ Nu Nederland in de markt voor ‘diverted FDI’ een aandeel heeft van een kwart, zou grofweg ook een kwart van het bedoelde verlies voor ontwikkelingslanden aan Nederland kunnen worden toegeschreven. Het bedrag van 90 miljard aanvaardend, zou de Nederlandse brievenbussector jaarlijks rond de 20 miljard aan schade aanrichten in de schatkisten van ontwikkelingslanden.

Maar een zo hoog bedrag is moeilijk in overeenstemming te brengen met de DNB-data over de uitstaande investeringen van BFI’s.¹⁷ Andere DNB-data zoals gerapporteerd door de Algemene Rekenkamer komen qua orde van grootte iets dichter in de buurt: van de dividendontvangsten van BFI’s over de periode 2008/2012 was bijna een derde (ten bedrage van € 23 miljard gemiddeld per jaar) afkomstig uit landen in Afrika, Azië en Midden- en Zuid-Amerika. Een mogelijke verklaring is dat noch CDIS, noch DNB-data informatie bevatten over royalty’s. Uit andere bron¹⁸ weten we dat Nederland (2016) zo’n 13 procent van de wereldwijde grensoverschrijdende royaltystroom ontvangt én betaalt, terwijl eveneens bekend is dat de niet-OESO landen grote nettobetalers van royalty’s zijn. Nederland is dus een belangrijk kanaal voor een omvangrijke netto-transfer van opkomende economieën naar de westerse wereld. Hoe dan ook, de SEO-raming van 145 miljoen belastingderving is ongeloofwaardig laag: er is zeker meer aan de hand.

Economisch onderzoek naar de fiscale determinanten van internationale investeringsstromen laat zien hoezeer de Nederlandse positie van ‘spin in het web’ afhankelijk is van omstandigheden. Daarvan is wellicht het ‘first mover advantage’ het meest opvallend. Weyzig heeft de DNB-data gebruikt om te onderzoeken waarom investeerders Nederland als tussenschakel gebruiken. Dat blijkt helder: investeringsstromen tussen land A en land B lopen vaker via Nederland als beide landen een belastingverdrag hebben met Nederland, en minder vaak via Nederland als beide landen onderling een belastingverdrag hebben.¹⁹ De conclusie zou dan kunnen zijn: de prominente Nederlandse positie zal vanzelf verzwakken naarmate het internationale verdragennetwerk verder groeit. Haberly en Wojcik²⁰ concluderen op basis van de CDIS-data dat de determinanten van offshore FDI niet erg verschillen van die van reële investeringen. In beide gevallen heeft fiscaliteit een grote invloed, maar ook fysieke nabijheid. Zij concluderen dat ook in de internationale tax planning het face-to-face contact tussen specialisten en cliënten kennelijk van belang blijft – zie de sterke oriëntatie van Nederlandse BFI’s op de EU.

Er zijn ook andere data die veel worden gebruikt om de markt voor internationale fiscale planning beter in kaart te brengen. Vanuit NGO’s wordt inmiddels jaarlijks onderzoek gedaan naar de fiscale structuren gebruikt door de Amerikaanse Fortune 500 bedrijven.²¹ Driekwart van deze vijfhonderd grootste bedrijven heeft een of meer dochtervennootschappen in een tax haven. Daaronder begrijpen de auteurs ook Nederland – duidelijk de populairste locatie, waar meer dan de helft van de Fortune 500 concerns een dochter heeft. De moeilijkheid van deze op zichzelf interessante kwantificatie is dat er geen directe relatie wordt gelegd met bedragen: we weten dan dus niet of ‘veel dochtervennootschappen in Nederland’ ook betekent ‘grote belangen via Nederland’ . Globale informatie die het rapport verstrekt suggereert dat er geen herkenbaar verband bestaat tussen het aantal dochtervennootschappen dat een concern in fiscaal aantrekkelijke jurisdicties heeft, en de in die jurisdicties aangehouden bedragen. In sommige gevallen is veel geld gemoeid met een kennelijk simpele structuur, in andere gevallen leidt een groot aantal dochters in tax havens niet tot een opvallend lage belastingdruk. Interessant is ook dat de Fortune 500 bedrijven in zeer verschillende mate actief lijken te zijn in de internationale tax planning (uit de cijfers volgt bijvoorbeeld dat een kwart van deze bedrijven helemaal geen dochtervennootschappen aanhoudt in tax havens) en, als ze wel aan tax planning doen, daarmee toch uiteenlopende resultaten lijken te behalen (slechts 28 concerns kunnen rapporteren dat ze minder dan 10 procent belasting betalen over hun buitenlandse winsten). Meer nog, waar de Fortune 500 bedrijven Amerikaans belastinguitstel genieten voor in totaal zo’n $ 2.500 miljard aan buitenlandse winsten, is twee derde van dat bedrag te lokaliseren bij slechts 30 van die bedrijven. Apple en Microsoft leiden de lijst, Google ontbreekt om onbekende redenen. Al met al ontstaat het beeld van een intransparante markt voor internationale tax planning, een markt waarin specialistische casusgerichte kennis een belangrijke rol speelt.

Garcia-Bernardo e.a.²² hebben de veelgebruikte ORBIS-database van bureau Van Dijk gebruikt, een database met bedrijfsgegevens van een kwart miljard bedrijven wereldwijd. Daarmee identificeren zij patronen in houderschapsverhoudingen tussen vennootschappen wereldwijd, zodat internationale ‘knooppunten’ zichtbaar worden. Het is bekend dat de ORBIS-database gebrekkig is met betrekking tot fiscaal gedreven concernstructuren²³– de auteurs stellen dan ook dat hun resultaten een ondergrens aangeven voor het belang van zulke structuren.

In hun resultaten komt Nederland naar voren als belangrijkste doorstroomland, gevolgd door het VK, Zwitserland, Singapore en Ierland. De belangrijkste functie van Nederland is, volgens de auteurs, EU-wijde winsten door te geleiden naar Luxemburg. Het VK heeft een geografisch ruimere uitstraling vanwege zijn (historische) banden met onder meer Hong Kong en Bermuda. Zowel Luxemburg als Hong Kong dienen mede om middelen door te geleiden naar de typische tax havens zoals de British Virgin Islands, de Kaaimaneilanden en Bermuda. Opmerking verdient wel dat hun als ‘nieuw’ gepresenteerde resultaten niet erg afwijken van die van Haberly en Wojcik – die gewoon CDIS hebben gebruikt.

De vraag waar ook de parlementaire ondervragingscommissie niet goed uitkwam is: wat moeten we aan met de status van marktleider in de internationale tax planning?

De beproefde benadering is geweest: dit gebeurt elders net zo goed, als wij er mee ophouden zien andere landen nieuwe kansen, en eigenlijk valt het allemaal wel mee met de omvang. De cijfers staan zo’n benadering niet langer toe: Nederland is nu eenmaal de onbetwiste marktleider.²⁴

Het is opvallend hoezeer onafhankelijke partijen bereid zijn gebleken om mee te gaan in defensieve beoordelingen van de feiten. De Algemene Rekenkamer kwam eind 2014 met een, door de Tweede Kamer gevraagde, rapportage Belastingontwijking. De voornaamste conclusie is dat de Nederlandse wet- en regelgeving rond belastingplanning voldoet aan de internationale normen. Dat wisten we al, en dat is ook geen punt van discussie. De Rekenkamer stelt, op basis van de DNB-data over BFI’s, vast dat de dividend-, rente- en royaltystromen door Nederland ‘omvangrijk’ zijn ‘maar wij hebben geen vergelijkingsmaatstaf welke ons in staat stelt hier verdere conclusies aan te verbinden.’²⁵ Die vergelijkingsmaatstaven (met name de CDIS-database en de OESO daarop gebaseerde OESO-statistieken) waren ook in 2014 al prima beschikbaar. Met betrekking tot de belangen van ontwikkelingslanden merkt de Rekenkamer op dat Nederland hiermee rekening houdt in de relevante verdragsonderhandelingen, maar laat zij na om de door haar gebruikte DNB-data in dat licht te bezien. De conclusies van het rapport zijn voorzichtig te noemen. Een onbedoeld komisch voorbeeld: na te hebben geconcludeerd dat het toezicht van de Belastingdienst op het voldoen aan substance-eisen ‘nog verder gestalte moet krijgen’ merkt het rapport op dat aan deze eisen eenvoudig kan worden voldaan door gebruik te maken van de diensten van een trustkantoor.²⁶

Eerder deed SEO onderzoek²⁷, weliswaar in opdracht van Holland Financial Centre, maar met de nadruk op wetenschappelijke onafhankelijkheid. Op basis van een enge definitie van belastingontwijking werd als mogelijk ‘in strijd met de geest van de wet’ aangemerkt het totaal van de rente- en royaltystromen naar low-tax jurisdictions resp. het totaal van de dividendstromen afkomstig uit low-tax jurisdictions (uiteraard slechts indien de Nederlandse partij een BFI was). Het zou dan 10 tot maximaal 40 procent van de totale inkomensstromen betreffen. Kort samengevat: grofweg twee derde van de Nederlandse brievenbussector is ‘niet in strijd met de geest van de wet’. De vraag blijft uiteraard – en het rapport erkent dat ook – om wiens wet het dan gaat en wat de geest van de wet precies is. Maar de onderliggende boodschap van het rapport was: de maatschappelijke opwinding is erg overdreven. Zoals gezegd: de SEO-definitie van belastingontwijking is erg beperkt, en goed beschouwd: té beperkt. Zo valt hieronder niet het handelen van Google, dat via Nederland $ 12,5 miljard aan internationale concernwinst onderbracht in Bermuda.²⁸

Nu de resultaten van het BEPS-project en de daaropvolgende ATADs op afzienbare termijn de internationale tax planning meer zullen inkaderen, is er voldoende ruimte gekomen voor een meer zakelijke discussie. Hoewel, zoals hierboven bleek, de globale feiten bekend (kunnen) zijn, zijn er zeker nog open vragen. Welk deel van de brievenbusmaatschappijen is verbonden aan concerns die een reële economische band met Nederland hebben? Is er meer duidelijkheid te krijgen over de belastingderving die het Nederlandse fiscale beleid veroorzaakt in ontwikkelingslanden en opkomende economieën? En op het meer normatieve vlak: is het fiscaal gezien altijd onwenselijk dat een concern buitenlandse investeringen structureert via een derde land? Zo niet, hoe maken we dan een maatschappelijk aanvaard onderscheid tussen wat wel/niet fiscaal wordt erkend? Daarbij kan in overweging worden genomen dat het traditionele Nederlandse beleid, gericht op zo laag mogelijke bronheffingen, vaak niet de belangen van ontwikkelingslanden dient. Dat beleid verdient dan ook aanpassing.²⁹