NTFR 2020/3404 - Een boer met kiespijn die lacht over 'how to make de Belastingdienst great again'

Bijna zeven jaar geleden, in februari 2014, heb ik dit onderwerp ook al in een Opinie aangekaart (NTFR 2014/570). Op die Opinie heb ik destijds geen enkele reactie gekregen. Het bleef stil. En in de loop van de jaren is het alleen maar erger geworden. De titel van die Opinie luidde: ‘Staatssecretaris gezocht, een mens (m/v) met twee persoonlijkheden?’. Staatssecretaris Weekers had zijn ontslag aangeboden. Zijn opvolger was weliswaar bekendgemaakt, maar was voor mij nog een onbekende. De berichten toen, in de Volkskrant, maakten mij – zoals ik schreef – somber. Het kwam door zijn cv, het kwam door zijn uitlatingen. Ik heb toen in mijn Opinie gepoogd een paar tips mee te geven, in de hoop daarmee de olietanker iets meer in de juiste richting bij te sturen: Zet de pet van de wetgevende macht eens af en vestig alle aandacht op de uitvoerende macht. Zorg voor een goed functionerende Belastingdienst en investeer in fiscale kennis. Niet lang na die Opinie kwam de riante vertrekregeling voor (ervaren) belastingambtenaren boven water. Het omgekeerde van wat wenselijk was gebeurde. Het was dan ook niet vreemd dat Weekers’ opvolger evenmin in staat bleek enige verandering te bewerkstelligen en zelfs al Snel struikelde over het topje (de kinderopvangtoeslagaffaire) van de ijsberg.

Toen de coronacrisis nog net niet in Nederland was gearriveerd en de Belastingdienstcrisis daarom volop mocht genieten van de schijnwerpers van de publieke opinie, leek eindelijk het besef bij de politiek te ontstaan dat er wezenlijk iets moest veranderen. Maar niemand kwam met zelfs maar één suggestie over hoe dat dan moest. In plaats van één werden er twee staatssecretarissen aangesteld, mogelijk vanuit de gedachte ‘twee weten meer dan één’ of ‘met z’n tweeën staan ze sterker’, maar mogelijk ook vanuit de gedachte ‘het roer moet om, dus twee nieuwe staatssecretarissen’. Hoe goed bedoeld ook, het is een misvatting te denken dat een staatssecretaris aan het roer staat. Ik word wellicht (te) oud omdat de serie ‘Yes, Minister’, een Britse comedyserie, nog in mijn geheugen gegrift staat. Een serie die op pijnlijk humoristische wijze de problemen blootlegt. De humor in de serie ligt vooral in het conflict tussen de minister (die denkt dat hij de macht in handen heeft) en de ambtelijke top en leidinggevenden die in werkelijkheid het land besturen. Steeds opnieuw probeert de minister een bepaald politiek doel te bereiken, waarbij hij wordt tegengewerkt door de ambtelijke top, die de status quo probeert te handhaven en elke vorm van ambitie per definitie afwijst, hetgeen … nooit door de minister zelf wordt opgemerkt. Nu, zo’n dertig à veertig jaar na deze serie, is dit in Nederland nog precies zo; er is sindsdien niets veranderd. Zelfs de kinderopvangtoeslagaffaire, het topje van de ijsberg, is nog steeds niet opgelost. Hoe dit komt? Degene die het roer moet omgooien moet wel degene zijn die aan het roer staat. Zeven jaar terug heb ik weleens tegen een vriendje-fiscalist gezegd: de volgende (politieke) staatssecretaris zou er goed aan doen om een tijdelijk team van tien gezond denkende fiscalisten – geen ambtenaren – als top onder zich te nemen, die vervolgens de hele organisatiestructuur vanaf de basis opnieuw opbouwen, met nadruk op de woorden ‘vanaf de basis’. Het echte werk wordt immers op de werkvloer verricht. De werkvloer, die daar best toe in staat is, maar wel zal moeten worden uitgebreid en een investeringsinjectie verdient. De managementstructuur die daarboven zit, dient in de eerste plaats een faciliterende functie te hebben. Iets dat men al jarenlang vergeten is. Vooral omdat men nooit op die werkvoer heeft gewerkt en dus niet weet wat het werk inhoudt en waar het echt om draait.

Het belastingstelsel is ingewikkeld. Ook zeven jaar geleden waren ‘de geleerden’, die de pers wisten te vinden, het erover eens: het belastingstelsel is te complex geworden; hierdoor is de uitvoering ervan bijna onmogelijk. De stupide oplossing van ‘de geleerden’ was te acteren op het gebied waarop zij ‘geleerd’ waren. Oftewel: het belastingstelsel moest op de schop en moest vereenvoudigd worden. Ongetwijfeld een nobel streven, maar … in mijn korte leven heb ik nimmer meegemaakt dat wetgeving een vereenvoudiging met zich meebracht. Kan dat überhaupt wel? Wordt niet juist onze samenleving, de wereld, complexer en complexer? Het is een illusie te denken dat we iets dat complex is (belastingwetgeving), dat juist betrekking heeft op iets dat nóg complexer is en in de toekomst alleen nog vele malen complexer zal worden (de samenleving), eenvoudiger kunnen maken. Stop dan ook met dat te verkondigen. Het is kiezersbedrog als politici het zeggen; het is wetenschappelijk bedrog als ‘de geleerden’ het beweren. Wat ‘geleerden’ roepen, wordt door politici namelijk gebruikt of misbruikt en door de burgers geloofd. Doe het dan gewoon niet meer.

Misschien zeg ik nu iets vreemds: het is helemaal niet erg dat de belastingwetgeving zo complex is geworden dat velen het niet begrijpen. Vinden we het erg dat 99,9% van de bevolking geen idee heeft wat er ‘onder de motorkap van een laptop’ plaatsvindt? Vinden we het erg dat de laptop iets mogelijk maakt in een nanoseconde, terwijl wij dat een paar decennia geleden pas bereikten met uren zwoegen op papier? Moet iedereen kunnen begrijpen hoe we tot een uitkomst komen? Nee toch? Zolang die 0,1% van de bevolking er maar voor zorgt dat het werkt en vooral ervoor zorgt dat het een goede uitkomst is. Met dat laatste moeten ‘de geleerden’ zich bezighouden!

Het gelijktijdig wijzigen van de koers van een schip en het wijzigen van de lading (als dat al zou kunnen) is bovendien ook erg onverstandig. Onbekendheid over of onervarenheid met een nieuwe lading van een schip, in combinatie met een grote koerswijziging, kan leiden tot kapseizen van het schip. Daarbij komt dat een ‘stand still’ ten aanzien van belastingwetgeving economisch goed zou kunnen uitpakken. Indien vaststaat dat we vijf jaar niets wijzigen in onze belastingwetgeving, weten we ook vijf jaar lang waar we aan toe zijn. In onzekere tijden een klein stukje zekerheid bieden maakt het mogelijk om nog enigszins te kunnen plannen.

Alle aandacht moet nu uitgaan naar de machinekamer, die in de afgelopen jaren achterstallig onderhoud heeft opgelopen en waarin de broodnodige investeringen zijn uitgebleven. Jarenlang is de Belastingdienst het kind van de rekening geweest. Decennialange vacaturestops zorgden voor een vermagering en voor vergrijzing, een kostbare en ondoordachte vertrekregeling voor een herseninfarct, en dit alles werd ook nog eens gecombineerd met het opleggen aan de Belastingdienst van nieuwe (toeslag)taken en een gebrek aan gedegen ICT-investeringen. Nu een blik met 2.500 nieuwe ambtenaren opentrekken zal niet helpen; het is te weinig, het gaat te ongestructureerd en de oorzaak van de problemen wordt er niet mee aangepakt.

Hoe heeft dit alles zo kunnen gebeuren? Het lastige is dat er meerdere oorzaken zijn aan te wijzen. Ik pretendeer niet alle oorzaken en oplossingen te kunnen geven, maar wijs in deze Opinie slechts op de voor mij het meest in het oog springende: het gaat om belastingrecht, niet om belastingeconomie.

Een van de oorzaken is dat we in de afgelopen decennia zijn gaan vergeten dat belastingrecht belastingRECHT is. Universiteiten zorgen voor juristen die begrijpen wat recht is, een samenspel van rechten en plichten waartussen een evenwichtige balans – het recht – gevonden moet worden. Een goed opgeleid jurist heeft een zekere betrokkenheid met maatschappelijke gevoelens, en ontwikkelt, vanwege zijn juridische DNA, een rechtvaardigheidsgevoel. Toen ik meer dan dertig jaar geleden werd aangesteld als adjunct-inspecteur, moest ik bij de directeur van het Opleidingsinstituut Financiën, prof. Koos Reugebrink, een eed of belofte afleggen, waarin ik er – als jurist – nogmaals en uitdrukkelijk op werd gewezen dat ik naar eer en geweten het belastingrechtvak moest uitoefenen. Voor mij als jonge ambtenaar een belangrijk moment, dat ik altijd in mijn gedachten heb gehouden bij de uitoefening van mijn functie. Maar de eerste reorganisatie die ik meemaakte liet zien dat de Belastingdienst intern een andere richting op ging. De ‘inspecties’ werden opgeheven en de diverse middelen werden samengevoegd. Werden voorheen de inspecteurs nog hoofdinspecteur en directeur van de inspectie, nu werden de leidinggevenden over de juristen meer gevonden in economen, in ‘managers’. Bedrijven worden immers ook geleid door organisatiedeskundigen; juristen zie je daar niet. Maar een bedrijf runnen is iets anders dan het leidinggeven aan de Belastingdienst. Gaat het in bedrijven om winstmaximalisatie, bij de Belastingdienst moet het gaan om ‘het recht’. Natuurlijk is het doel van de Belastingdienst om de belastinginkomsten binnen te halen, maar niet koste wat het kost. Voorop moet staan dat de belastinginkomsten rechtvaardig worden binnengehaald.

Carrière maken binnen de Belastingdienst kon toen slechts door het fiscaalrechtelijke te verlaten. De fiscale techneuten, de (echte) inspecteurs, vonden het werk van de fiscale puzzels echter te leuk. Zij zochten die carrière niet en werden dus verdreven uit de top. Al snel ging het niet meer om de (niet meetbare) kwaliteit van het fiscale werk, maar om de (meetbare) kwantiteit. Het niet-fiscaalrechtelijke management werd beloond en gewaardeerd om de gepresenteerde ‘productiecijfers’, fiscale vaktechniek werd als een noodzakelijke kostenpost ervaren. Bezuinigingen gingen ten koste van fiscale knowhow, terwijl door het management investeringen in automatisering werden ingezet om de ‘productiecijfers’ verder op te schroeven. Jarenlange vacaturestops voor nieuwe inspecteurs, niet tot nauwelijks investeringen in de fiscale opleidingen, een vergrijzing die toeslaat waarbij ervaren babyboomers met pensioen gaan en een ongelukkige vertrekregeling leidden ertoe dat ‘de machinekamer achterstallig onderhoud opliep’.