De milieu- en klimaatcrisis vormt een serieuze bedreiging voor flora, fauna en de mens zelf. Zowel nationaal als Europees en internationaal zitten politici met de handen in het haar hoe de achteruitgang van milieu en de klimaatverandering een halt toe te roepen. Kan de fiscus hierbij een handje helpen door middel van een nieuw fiscaal instrument?
NTFR 2023/1361 - Een Footprint Taxation kan ‘duurzaam gedrag’ stimuleren
NTFR 2023/1361 - Een Footprint Taxation kan ‘duurzaam gedrag’ stimuleren
pdmRN
prof. dr. mr. R.E.C.M. Niessenlid van de Bezwaaradviescommissie kinderopvangtoeslag, oud-advocaat-generaal bij de Hoge Raad, oud-hoogleraar aan de Universiteit van Maastricht en emeritus hoogleraar aan de Radboud Universiteit. De auteur schreef over het thema eerder Klimawandel mit Fussabdruckbesteuerung bekämpfen?, European Tax Jurisdiction, Tax & Legal Excellence-008-2023
Bijgewerkt tot 30 augustus 2023
Zorgen over klimaat en milieu
Zorgen over de omgang van de mens met al wat de aarde hem biedt, zijn niet van vandaag of gisteren. Zie daarover bijvoorbeeld de bijdrage van Elizabeth Kolbert, ‘Beschaving en uitsterven’, in Het Klimaatboek onder redactie van Greta Thunberg (Amsterdam 2022). Een heel belangrijke en bekende mijlpaal is wel het vermaarde rapport Grenzen aan de groei dat vijftig jaar geleden werd gepubliceerd door de ‘Club van Rome’. Deze groep wetenschappers wees op de gevaren die voortgaande economische groei opleveren voor het milieu. Een daarmee gepaard gaand onbeperkt gebruik van grondstoffen en consumptie van voedsel zou ernstige tekorten kunnen veroorzaken.
De Europese Economische Gemeenschap pakte de problematiek eveneens op. Spoedig na de verschijning van het rapport van de ‘Club van Rome’ nam de EEG het Milieu Actie Programma (MAP) aan dat sedertdien een reeks van programma’s is geworden die met tussenpozen van enkele jaren verschijnen. In het eerste MAP lag de nadruk op verantwoorde economische projecten, maar vooral sedert de totstandkoming van de EU werd de focus verbreed. De Unie zet zich in voor duurzame ontwikkeling (art. 5 VEU) op basis van een hoog niveau van bescherming en ontwikkeling van de aarde (art. 3 VEU). De strijd tegen de klimaatverandering wordt beleid van de EU (art. 191 VWEU). Het achtste MAP legt de juridische grondslagen onder de Green Deal van Eurocommissaris Timmermans.
De Verenigde Naties laten zich evenmin onbetuigd. Hierbij is een hoofdrol weggelegd voor het Intergovernmental Panel on Climat Change (IPCC) van de VN waarin honderden van ’s werelds meest vooraanstaande deskundigen op tal van terreinen met elkaar samenwerken. In het syntheserapport van 20 maart 2023 komen zij onder meer tot de bevinding dat de opwarming van de aarde sneller verloopt dan eerder werd aangenomen en dat de gevolgen daarvan nu al waarneembaar zijn. ‘Dringende, systeembrede transformaties zijn nodig om een netto-nul, klimaatbestendige toekomst veilig te stellen.’
Een zorgvuldige lezing van deze afstandelijk geformuleerde slotsom van de geleerden leert dat deze een zeer ernstige waarschuwing inhoudt voor het risico van een wereldwijde ramp. Dat de mens hier zelf voor een groot deel de hand in heeft, wordt zelden meer betwist. De elkaar opvolgende extreme hittegolven in Europa en andere rampen in andere delen van de aarde gevoegd bij de schrikbarende achteruitgang van de biodiversiteit maken de gevolgen intussen ook voor leken op dit terrein zichtbaar en voelbaar.
Milieuheffingen
Belastingheffing lijkt op het eerste oog niet een relevant middel bij de bestrijding van milieu- en klimaatproblemen. Maar in het laatste kwart van de vorige eeuw is in het belastingrecht het instrumenteel denken sterk toegenomen. Er is wel een flinke wetenschappelijke discussie over de toelaatbaarheid daarvan gevoerd, maar in de kern is het idee om de belastingregels in te zetten om het handelen van de belastingplichtige te beïnvloeden in feite aanvaard.
Juist op milieugebied is de fiscaliteit al spoedig veel en intensief ingezet. Een van de eerste milieuheffingen in Nederland was de Verontreinigingsheffing oppervlaktewateren uit 1969. Belastingen met een ecologisch oogmerk (‘ecotax’) zijn er thans in allerhande soorten. Denk aan afval-, energie-, vlieg- en meststoffenbelastingen. Bekend zijn verder onder meer belastingen op kolen en verpakkingen, en de al genoemde waterverontreinigingsheffing. Deze heffingen hebben als hoofddoel het ontmoedigen van vervuilende activiteiten. In andere belastingen worden juist faciliteiten ingebouwd om duurzaam handelen te bevorderen. De fiscale begunstiging van elektrisch aangedreven auto’s vormt hiervan een sprekend voorbeeld.
Ook in ander opzicht biedt de fiscaliteit mogelijkheden voor flexibel beleid op dit terrein. Er hoeft namelijk niet noodzakelijkerwijs een aparte milieuwet te worden opgesteld. Subsidies dan wel lasten voor respectievelijk duurzaam en niet-duurzaam opereren kunnen eveneens in bestaande heffingen worden opgenomen. Zo kennen de inkomsten- en de vennootschapsbelasting een willekeurige afschrijving op milieubedrijfsmiddelen die wordt teruggenomen zodra niet meer wordt voldaan aan de daarvoor geldende voorwaarden. En de motorrijtuigenbelasting kent tariefverschillen tussen auto’s die weinig of juist sterk vervuilend zijn.
Het streven duurzaam gebruik van de planeet te bevorderen heeft dus sedert de jaren zeventig van de twintigste eeuw furore gemaakt. Alhoewel dit met wisselend succes en met wisselende middelen is gebeurd, lijkt een nieuw heffingsbeginsel zich hier een plaats te hebben verworven naast het draagkracht- en het profijtbeginsel. In het meest principiële scenario wordt met een milieuheffing niet méér belasting geheven, maar verschuift de druk naar ‘ecologische belastingheffing’ (zie J. Schuurman, Ecotax en andere financiële instrumenten in het milieurecht, Zwolle 1995, p. 21).
Een voornaam uitgangspunt is het beginsel ‘de vervuiler betaalt’. Het is een principe met een grote aantrekkingskracht. Het ligt voor de meeste mensen voor de hand dat degene die vervuiling veroorzaakt, daarvoor zelf opdraait. Na de intussen verstreken halve eeuw wordt dit dan ook nog steeds regelmatig als beleidsdoel opgevoerd. Dat neemt niet weg dat aan het gebruik van dit principe beperkingen zijn verbonden die ook als nadeel kunnen worden opgevat.
Het meest opvallende nadeel is wel dat dit principe veronderstelt dat er sprake is van ‘vervuiling’. Bodem of water zijn vervuild wanneer er PFAS of olie in voorkomt. De vervuiler kan voor de kosten worden aangesproken. Maar bovenmatig gebruik van deze en andere grondstoffen valt niet zonder meer onder het begrip ‘vervuiling’. Dat wil niet zeggen dat een wetgever hier niet overheen zou kunnen stappen, maar daarvoor moet wel een omslag in het denken worden doorgevoerd.
Een tweede probleem is dat het ‘de-vervuiler-betaalt-principe’ impliceert dat er een vervuiling (object) aanwijsbaar is, en een vervuiler (subject) die deze veroorzaakt. Het vaststellen van een vervuiling en het vinden van een ‘link’ met de veroorzaker zal lang niet altijd eenvoudig zijn. Wanneer bijvoorbeeld een terrein is vervuild met zware metalen, staat daarmee lang niet altijd vast wie deze op enig moment daarin heeft gebracht door ‘dumping’ of anderszins.
Tot slot een meer principieel nadeel. Proportionele indirecte belastingen treffen minder gefortuneerden veel zwaarder dan anderen. Een voorbeeld buiten het belastingrecht betreft welgestelden die boetes voor snelheidsovertredingen zonder probleem kunnen betalen en hun gedrag daarom vaak niet aanpassen. Ongewenst gedrag wordt dan als het ware een privilege voor de ‘happy few’. Een inkomensafhankelijk tarief zou daarom voor ecologische heffingen zinvol kunnen zijn.
The Times They Are A-Changing
Het zijn de jaren zestig waarin Bob Dylan de beroemde regel uit het kopje hierboven schreef en zong. De naoorlogse tijd liep ten einde. Er was jaren gewerkt aan economisch en materieel herstel; de tijd was daar om sociale en culturele waarden te herijken.
Iets vergelijkbaars is nu aan de hand. De bezorgdheid over natuur en milieu gaat vandaag de dag verder dan de noodzaak om vervuiling weg te nemen. De vervuiling heeft een zodanige omvang aangenomen dat de biodiversiteit in ernstige mate wordt geschaad, en misbruik en overmatig gebruik dreigen ertoe te leiden dat natuurlijke bronnen tekortschieten en de aarde uitgeput raakt.
De consequentie van deze feiten is dat de grondslag voor duurzame en ecologische belastingheffing niet meer kan worden beperkt tot het ‘de-vervuiler-betaalt-principe’, maar het veel bredere doel moet dienen om de uitputting van de natuurlijke hulpbronnen die ons ter beschikking staan, te verhinderen.
Het inzicht is doorgebroken dat de mens ‘vergeten’ is dat hij onderdeel is van een eindige natuurlijke omgeving en daarvan afhankelijk is. Het gebruik van de aarde en haar vruchten is in principe niet in economische zin ‘beprijsd’. De verwerving van bijvoorbeeld delfstoffen kost geld omdat hiervoor machines en arbeidskracht nodig zijn. De eigenaar moet wellicht afboeken op de kostprijs van door hem verworven en intussen ‘verarmde’ grond. Een ander dan de eigenaar moet hem betalen voor het recht om te delven. Maar Moeder Aarde wordt niet vergoed voor de gepleegde onttrekking. Hetzelfde geldt wanneer iemand een paar kilo bramen plukt langs de kant van de weg.
Behoudens eigendomsclaims van mensen is de aarde Niemandsland. Zij vormt in die zin geen kostenfactor in het productieproces. Gebruik, misbruik en overmatig gebruik van dit type worden in economische zin niet ‘beprijsd’. Totdat niet alleen de Grenzen van de Groei in beeld komen, maar ook die van de Aarde zelf. Dan blijkt dat er vanuit de natuur bezien wél kosten zijn.
Een totaalconcept om het gebruik van de aarde te beprijzen
Het is vandaag de dag een bekend feit dat mensen in de westerse, sterk geïndustrialiseerde wereld een veel groter beslag leggen op de natuurlijke hulpbronnen dan mensen in andere streken van de aardbol. In de wetenschappelijke literatuur is hiervoor het concept van de ‘footprint’ bedacht. Het wil meten welk beslag een mens legt op de aarde en haar voortbrengselen. Het totale product van de aarde gedeeld door het aantal mensen staat dan in principe eenieder ter beschikking; dit staat voor een voetafdruk van 1 eenheid. Maar het werkelijke gebruik en verbruik per jaar beloopt veel meer dan hetgeen in totaal beschikbaar is. Om uitputting te verhinderen moet het totaal omlaag, dat wil zeggen eerst en vooral dat van degenen die een voetafdruk van (veel) meer dan 1 hebben.
De onderzoekers van het IPCC – en zij niet alleen – klagen erover dat het moeilijk is het gedrag van mensen te veranderen. De gevolgen van klimaatverandering en achteruitgang van het milieu zijn vaak niet direct merkbaar, terwijl mensen nu juist vaak pas tot gedragswijziging bereid zijn wanneer hun concrete persoonlijke belang wordt geraakt. Een mogelijkheid om het verband tussen een te groot gebruik van natuurlijke hulpbronnen en persoonlijk belang te leggen is om voor eenieder zijn of haar ‘footprint’ te bepalen en deze door belastingheffing te ‘beprijzen’. Iedereen kan zich dan bewust worden van zijn of haar impact op het milieu en de vertaling daarvan in een financiële transactie.
De heffing kan de vorm hebben van een extra tarieflijn in bijvoorbeeld de inkomstenbelasting. Maar een separate nieuwe heffing is eveneens denkbaar. Wanneer het tarief afhankelijk is van de grootte van de voetafdruk, drukt de heffing het zwaarst op de grootverbruiker. Grondslag van de heffing is de omvang van de ‘footprint’. Deze kan bestaan uit een of enkele vormen van gebruik of uit een heel palet. Een beperkte benadering is die van een ‘carbon-tax’ of energiebelasting. Breder is een ‘environmental tax’ die zich richt op gebruik en aantasting van het milieu in bredere zin.
In eigenlijke zin zou een voetafdrukbelasting zoveel mogelijk alle gebruik van natuur, bodem, lucht en ruimte moeten omvatten. De grondslag zou in beginsel alle vormen van wonen, werken, reizen, produceren en consumptie moeten behelzen en in een totaalcijfer moeten worden uitgedrukt. Dit theoretische optimum lijkt utopisch. Vooralsnog moet allereerst het precieze doel van een dergelijke heffing worden gedefinieerd. Hierboven heb ik vrijelijk zowel aspecten van milieuvervuiling, gedrag dat tot ongewenste klimaatverandering leidt, en uitputting van natuurlijke hulpbronnen genoemd. Kan en moet een heffing deze alle in een mix opnemen of moet er ‘finetuning’ plaatsvinden? Welke gedragsvormen moeten in de voetafdruk worden opgenomen om een zo groot mogelijk effect te hebben? Welke vormen van gebruik en verbruik laten zich het best op individueel niveau kwantificeren? Welke uitvoeringsmodaliteiten hebben de meeste kans?
Een concept als dit is niet een zaak voor één land. Wereldwijd worden uit economisch-praktische en politieke overwegingen globaal genomen dezelfde belastingen geheven. Steun van onder meer de EU zal heel belangrijk zijn. Maar de totstandkoming van de Green Deal biedt de mogelijkheid om de ingezette lijn te ondersteunen met een fiscaal middel. Het momentum is daar, en het belang van een schone en leefbare aarde voor onze kinderen en kleinkinderen is het waard.