Parket bij de Hoge Raad, 18-11-2021, ECLI:NL:PHR:2021:1079, 21/00693
Parket bij de Hoge Raad, 18-11-2021, ECLI:NL:PHR:2021:1079, 21/00693
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 18 november 2021
- Datum publicatie
- 10 december 2021
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2021:1079
- Formele relaties
- Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2022:770
- Zaaknummer
- 21/00693
Inhoudsindicatie
Tariefdifferentiatie OZB; onderscheid woningen/niet-woningen; art. 220a(2) Gemeentewet Woonzorgcomplex voor dementerenden; dienen de gezamenlijke woonkamers/keukens tot woning, c.q. zijn zij geheel dienstbaar aan woondoeleinden? Verwarring van de criteria bestemming, geschiktheid en gebruik in rechtspraak en literatuur
Feiten: De belanghebbende Stichting exploiteert een woonzorgcentrum met drie bouwlagen. Elke bouwlaag omvat zes appartementen, een gezamenlijke woonkamer met keuken, een gang en een bergruimte. In het centrum verblijven duurzaam dementerende ouderen die geen woonruimte elders hebben en intensieve zorg behoeven, sommige ook palliatieve. Uit privacyoogpunt worden zij voornamelijk in hun appartementen verzorgd.
In geschil is of het woonzorgcentrum moet worden aangemerkt als een onroerende zaak die in hoofdzaak tot woning dient als bedoeld in art. 220(a) en art. 220a(2) Gemeentewet.
De Rechtbank Rotterdam achtte de omstandigheden in het complex niet wezenlijk anders van die in een groot gezin. De gezamenlijke woonkamers/keukens dienen haars inziens tot woning zodat voldaan is aan het eerste criterium van art. 220a Gemeentewet (tot woning dienen) en aan het tweede (uitsluitend dienstbaar aan woondoeleinden) niet wordt toegekomen. Als de gezamenlijke woonkamers woondelen zijn, moet minstens 70% van de complexwaarde worden toegerekend aan woondelen, en dient het complex in hoofdzaak tot woning, zodat het gelijk aan de belanghebbende is.
Het Hof Den Haag baseerde op HR BNB 2017/22 en 23 dat of een onroerende zaak tot woning dient ex art. 220a Gemeentewet, ervan afhangt of de zaak naar aard en inrichting bestemd en geschikt is om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen (geschiktheidscriterium). Wordt daaraan voldaan, dan is niet meer van belang of de geschikte ruimten daadwerkelijk duurzaam voor menselijke bewoning worden gebruikt. Het Hof meent dat deze maatstaf op gespannen voet staat met de maatstaf in HR BNB 2012/152, over recreatiewoningen, waarin de Hoge Raad aansloot bij het gebruik van de woningen. Het Hof kiest voor het geschiktheidscriterium en oordeelt dat de woonkamers naar aard en inrichting bestemd en geschikt zijn om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen, waardoor het gelijk aan de belanghebbende is.
De Directeur stelt in cassatie dat het Hof ten onrechte bij de toepassing van art. 220a Gemeentewet het geschiktheidscriterium heeft gebruikt. Dat is niet logisch bij verpleeghuize, waarvoor het gebruiks- of bestemmingscriterium zou moeten gelden.
A-G Wattel constateert dat de Hoge raad in HR BNB 2018/62 met zoveel woorden het geschiktheidscriterium voor art. 220a Gemeentewet heeft aangewezen (onderscheid woningen/niet-woningen) en het bestemmingscriterium voor art. 220e Gemeentewet (delen van een niet-woning die tot woning dienen). Het geschiktheidscriterium is afkomstig uit HR BNB 1994/115 en HR BNB 1963/95, over de woonforensenbelasting, waarin beslissend werd geacht of de litigieuze gemeubileerde ruimte ‘op zichzelf beschouwd zowel bestemd als geschikt is om enigszins duurzaam - zij het niet bepaaldelijk in alle jaargetijden - voor menselijke bewoning te dienen, zonder dat wordt achtgeslagen op de mate, waarin daarvan werkelijk gebruik wordt gemaakt’. De Hoge Raad heeft dit voor de toepassing van art. 220a Gemeentewet overgenomen in HR BNB 2017/22 en 23, maar toen de zinsdelen tussen streepjes en achter de komma weggelaten. De A-G meent dat dat niet betekent dat voor art. 220a Gemeentewet feitelijk gebruik irrelevant is, maar slechts dat de voor bewoning bestemde en geschikte ruimte niet het hele jaar door ook daadwerkelijk bewoond hoeft te worden om als woning aangemerkt te kunnen worden. De mate van daadwerkelijke bewoning doet niet ter zake als de ruimte niet mede voor andere doeleinden dan menselijke bewoning wordt gebruikt en daarvoor bestemd en geschikt blijft.
Het lijkt de A-G wenselijk dat de Hoge Raad expliciteert dat ‘het geschiktheids-criterium’ voor art. 220a Gemeentewet betekent: ‘op zichzelf beschouwd zowel bestemd als geschikt om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen’ en dat ‘het bestemmingscriterium’ voor art. 220e – gegeven dat die bepaling de heffingsmaatstaf van de gebruikersbelasting ter zake van niet-woningen beperkt – betekent dat beslissend is het (overwegende) feitelijke gebruik als woning van het desbetreffende gedeelte van de niet-woning. Zijns inziens kunnen wij overigens wellicht toe met één criterium voor ‘tot woning dienen’ in zowel art. 220a als art. 220e Gemeentewet: naar aard en inrichting geschikt om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen én feitelijk die hoofdfunctie hebben
Het Hof heeft volgens A-G Wattel het juiste criterium gebruikt (dat van HR BNB 2017/22 en 23) en op basis daarvan geoordeeld dat de gezamenlijke woonkamers naar aard en inrichting zowel bestemd als geschikt zijn om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen. Dat feitelijke oordeel lijkt de A-G voldoende gemotiveerd met de bevindingen dat (i) de woonkamers dezelfde functie vervullen als die in de woning van een groot gezin, (ii) hun voorzieningen hen ook geschikt maken om als woonkamer te worden gebruikt, en (iii) zij hoogstens complementair mede zijn ingericht of geschikt om de zorgfunctie te ondersteunen.
Conclusie: cassatieberoep ongegrond.
Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer 21/00693
Datum 18 november 2021
Belastingkamer B
Onderwerp/tijdvak Wet WOZ; OZB 2018; art. 220a Gemeentewet (‘woning’)
Nr. Gerechtshof 20/00483
Nr. Rechtbank ROT 19/1521
CONCLUSIE
P.J. Wattel
in de zaak van
Directeur van de Gemeentebelastingen Drechtsteden
tegen
Stichting [X]
1 Inleiding
De belanghebbende Stichting exploiteert een woonzorgcentrum dat uit drie bouwlagen bestaat. Elke bouwlaag omvat zes eenpersoonskamers, elk met badkamer en toilet (de appartementen), een gezamenlijke woonkamer met keuken, een gang en bergruimten. De drie gezamenlijke woonkamers zijn voor gemeenschappelijk gebruik en zijn voorzien van keuken, open haard en op de eerste en tweede verdieping van terras; zij zijn ingericht met onder meer stoelen, tafels, kasten en televisie.
In belanghebbendes woonzorgcentrum verblijven duurzaam dementerende ouderen. Zij hebben geen woonruimte elders. ’s Nachts verblijven zij elk in hun eigen appartement. ’s Ochtends worden zij gewassen en aangekleed door het zorgpersoneel, waarna zij terecht kunnen in de gezamenlijke woonkamer waar zij spelletjes kunnen doen, televisie kunnen kijken en kunnen eten. Alle bewoners behoeven intensieve zorg. De bewoners op de begane grond ontvangen bovendien palliatieve zorg, die nog intensiever is. Uit privacyoverwegingen worden de bewoners voornamelijk in hun appartementen verzorgd.
In geschil is of het woonzorgcentrum moet worden aangemerkt als een onroerende zaak die in hoofdzaak tot woning dient als bedoeld in art. 220(a) en art. 220a(2) Gemeentewet. De belanghebbende meent van wel; de Directeur gemeentebelastingen Drechtsteden (de Directeur) meent van niet.
De Rechtbank overwoog dat de omstandigheden in het complex niet wezenlijk verschillen van die in een groot gezin, zij het dat er personeel is om de woonbehoefte van de bewoners te ondersteunen. De gezamenlijke woonkamers met keukens en terrassen vallen haars inziens onder criterium 1 in art. 220a Gemeentewet (dienen tot woning), zodat niet meer van belang is of aan het alternatieve criterium 2 (volledig dienstbaar aan woondoeleinden) is voldaan. Omdat de partijen het eens waren dat als de gezamenlijke woonkamers tot woning dienen, minstens 70% van de complexwaarde moet worden toegerekend aan de delen die tot woning dienen, zodat het complex dan in hoofdzaak tot woning dient en het gelijk aan de belanghebbende is.
Op het hogere beroep van de Directeur heeft het Hof overwogen dat u in HR BNB 2017/22 en HR BNB 2017/23 voor de vraag of een onroerende zaak een woning is, beslissend achtte het geschiktheidscriterium (is de waarde van de onroerende zaak voor 70% of meer toe te rekenen aan delen ervan die naar aard en inrichting bestemd en geschikt zijn om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen?). Zo ja, dan is niet meer van belang of de delen daadwerkelijk duurzaam voor menselijke bewoning worden gebruikt. Het Hof onderkent dat deze maatstaf op gespannen voet staat met de maatstaf in HR BNB 2012/152, over recreatiewoningen. In die zaak sloot u aan bij het gebruik van de woningen. Het Hof laat het aan u om te bepalen welke van de twee criteria het juiste is. Het Hof heeft voor het geschiktheidscriterium gekozen en heeft op basis daarvan geoordeeld dat de woonkamers naar aard en inrichting bestemd en geschikt zijn om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen, waardoor 70% van het complex tot woning dient en het gelijk aan de belanghebbende is.
De Directeur stelt één cassatiemiddel voor. Volgens hem heeft het Hof ten onrechte bij de toepassing van art. 220a Gemeentewet het geschiktheidscriterium gebruikt. In het complex staat de zorg voorop en zijn de gezamenlijke woonkamers (dus) niet volledig dienstbaar aan woondoeleinden waardoor het complex niet als woning kan worden aangemerkt. Gebruik van het geschiktheidscriterium is zijns inziens niet logisch voor verpleegtehuizen, waarvoor het gebruiks- of bestemmingscriterium gebruikt zou moeten worden.
Bij verweer betoogt de belanghebbende dat het Hof terecht heeft geoordeeld dat de gemene woonkamers tot woning dienen, nu zij naar aard en inrichting bestemd en geschikt zijn om duurzaam tot menselijke bewoning te dienen. De aard van de woonkamer volgt alleen al uit de benaming ervan en de inrichting is te vergelijken met die van een woonkamer in een eengezinswoning. Art. 220a Gemeentewet maakt geen onderscheid tussen verschillende typen onroerende zaken, dus ook niet tussen verpleeghuizen en andere gebouwen. Overigens dienen de woonkamers volgens de belanghebbende evenzeer tot woning als hun gebruik of bestemming tot maatstaf zou worden genomen.
Aan art. 220e Gemeentewet (aanwijzing van eventuele woongedeelten in een niet-woning) kan men mijns inziens pas toekomen als toepassing van art. 220a (onderscheid woningen/niet-woningen) heeft uitgewezen dat het niet om een woning gaat. In casu gaat het vooralsnog alleen om de vraag of het woonzorgcentrum als geheel in hoofdzaak tot woning dient in de zin van art. 220a. Art. 220e is dus niet aan de orde; welk criterium er bij diens toepassing geldt, is in casu daarom niet relevant. U bent daarover overigens duidelijk geweest in HR BNB 2018/62: voor de vraag of een gedeelte in een niet-woning ‘in hoofdzaak tot woning dient dan wel in hoofdzaak dienstbaar is aan woondoeleinden’ in de zin van art. 220e Gemeentewet, is beslissend ‘het bestemmingscriterium’, al heeft u niet opgehelderd wat dat betekent.
In datzelfde arrest HR BNB 2018/62 (over een recreatiewoningenpark) was u ook duidelijk over het bij de toepassing van art. 220a Gemeentewet te gebruiken criterium om te bepalen of een (gehele) onroerende zaak ‘in hoofdzaak tot woning dient’: daarvoor geldt ‘het geschiktheidscriterium’, waarmee u blijkens uw expliciete verwijzing naar HR BNB 2017/22 en 23 bedoelt dat beoordeeld moet worden of delen van de onroerende zaak die tezamen minstens 70% van de waarde van het geheel uitmaken, ‘op zichzelf beschouwd naar aard en inrichting zowel bestemd als geschikt zijn om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen.’
Dit criterium is blijkens uw verwijzing in HR BNB 2017/22 en 23, afkomstig uit HR BNB 1994/115, over een woonforensenbelasting, waarin u weer verwees naar HR BNB 1963/95, eveneens over een woonforensenbelasting. In die twee woonforensenbelastingzaken achtte u beslissend of de litigieuze gemeubileerde ruimte:
“op zichzelf beschouwd zowel bestemd als geschikt is om enigszins duurzaam - zij het niet bepaaldelijk in alle jaargetijden - voor menselijke bewoning te dienen, zonder dat wordt achtgeslagen op de mate, waarin daarvan werkelijk gebruik wordt gemaakt.”
In HR BNB 2017/22 en 23 zijn de zinsdelen tussen streepjes en achter de komma verdwenen. Het was verhelderend geweest als u had uitgelegd dat dat niet betekent dat voor art. 220a Gemeentewet het feitelijke gebruik irrelevant is, maar slechts dat de voor bewoning bestemde en geschikte ruimte niet het hele jaar door ook daadwerkelijk bewoond hoeft te worden om als woning aangemerkt te kunnen worden. De mate van daadwerkelijke bewoning doet niet ter zake als de ruimte niet mede voor andere doeleinden dan menselijke bewoning wordt gebruikt en daarvoor bestemd en geschikt blijft. HR BNB 2017/22 en 23 leren in lijn daarmee dat voor de toepassing van art. 220a Gemeentewet een verbod op permanente bewoning niet ter zake doet omdat dat verbod niet meebrengt dat een (recreatie)woning voor iets anders dan menselijke bewoning wordt gebruikt noch dat zij niet meer bestemd en geschikt zou zijn voor enigszins duurzame menselijke bewoning.
U heeft in HR BNB 2018/62 duidelijkheid willen geven (geschiktheidscriterium voor art. 220a en bestemmingscriterium voor art. 220e), maar dat is niet helemaal gelukt omdat u in dat arrest niet heeft uitgelegd wat u met die criteria bedoelt. U overwoog dat u het al uitgelegd had in HR BNB 2017/22 en 23, maar in die arresten had u het over ‘bestemd en geschikt’ voor art. 220a, dus niet slechts over ‘geschikt’, terwijl ook niet valt in te zien hoe ‘bestemd’ zou moeten worden onderscheiden van het ‘bestemmingscriterium’ dat u in HR BNB 2018/62 echter juist niet voor art. 220a, maar alleen voor art. 220e bestemde.
Het lijkt mij wenselijk dat u expliciteert dat u met ‘het geschiktheidscriterium’ voor art. 220a Gemeentewet bedoelt: ‘op zichzelf beschouwd zowel bestemd als geschikt om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen’ en met ‘het bestemmingscriterium’ voor art. 220e - nu die bepaling de heffingsmaatstaf van de gebruikersbelasting ter zake van niet-woningen beperkt - dat beslissend is het (overwegende) feitelijke gebruik als woning van het desbetreffende gedeelte van de niet-woning.
Overigens kunnen wij wellicht toe met één criterium voor ‘tot woning dienen’ in zowel art. 220a als art. 220e Gemeentewet: naar aard en inrichting geschikt om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen én feitelijk die hoofdfunctie hebben.
Het Hof heeft in casu het juiste criterium gebruikt (dat van HR BNB 2017/22 en 23) en op basis daarvan geoordeeld dat de gezamenlijke woonkamers naar aard en inrichting zowel bestemd als geschikt zijn om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen. Dat feitelijke oordeel lijkt mij voldoende gemotiveerd met de bevindingen dat (i) de woonkamers dezelfde functie vervullen als die in de woning van een groot gezin, (ii) hun voorzieningen hen ook geschikt maken om als woonkamer te worden gebruikt, en (iii) zij hoogstens complementair mede zijn ingericht of geschikt om de zorgfunctie te ondersteunen. U heeft overigens in HR BNB 2008/23 geoordeeld dat ook aIs in het object als geheel de verzorgingsfunctie voorop zou staan, het desondanks in hoofdzaak tot woning kan dienen als delen die tezamen meer dan 70% van de waarde vertegenwoordigen tot woning dienen. Mijns inziens doet noch het gezamenlijke gebruik van onderdelen van de onroerende zaak door de bewoners noch enige woonondersteuning of -begeleiding door het personeel af aan de woonfunctie van die delen van het object. Is meer dan 70% van de waarde van de onroerende zaak toerekenbaar aan de delen die dienen tot woning, zoals in casu, dan wordt de gehele onroerende zaak aangemerkt als woning.
Ik meen dat het cassatieberoep van de Directeur daarop strandt.
2 De feiten en het geding in feitelijke instanties
De belanghebbende exploiteert een woonzorgcentrum dat uit drie bouwlagen bestaat met een totaaloppervlakte van 878,3 m². Elke bouwlaag omvat zes eenpersoonskamers, elk met badkamer en toilet (de appartementen), en daarnaast een gemeenschappelijke woonkamer met keuken, een gang en bergruimtes. De begane grond en de eerste verdieping hebben ook elk nog een apart toilet. De eerste en tweede verdieping hebben elk een (dak)terras. De woonkamers zijn voor gemeenschappelijk gebruik van de bewoners. De woonkamers zijn voorzien van een keuken en een open haard en zijn ingericht met onder meer stoelen, tafels, kasten en een televisie.
De bewoners van het woonzorgcentrum zijn dementerende ouderen die er duurzaam verblijven en elders geen woonruimte hebben. ’s Nachts verblijven zij in hun appartement. Zij kunnen hun verdieping niet vrijelijk verlaten. ’s Ochtends worden zij door het personeel gewassen en gekleed, waarna zij terecht kunnen in de gezamenlijke woonkamer waar zij spelletjes kunnen spelen, televisie kunnen kijken en kunnen eten. Alle bewoners behoeven intensieve zorg; die van de begane grond ontvangen bovendien palliatieve zorg. Uit privacy-overwegingen wordt de zorg voornamelijk verleend in de appartementen, maar soms ook in de woonkamers, zoals toediening van medicijnen. Omdat de bewoners niet verantwoord op zichzelf in de woonkamer kunnen verblijven, is personeel aanwezig om toezicht te houden.
De heffingsambtenaar van de gemeenschappelijke regeling Gemeentebelastingen en Basis-informatie Drechtsteden, waarvan de gemeente Dordrecht onderdeel uitmaakt, heeft bij beschikking ex art. 22 Wet waardering onroerende zaken (WOZ) de waarde van het woonzorgcomplex op 1 januari 2017 voor het heffingsjaar 2018 bepaald op € 1.240.000. Hij heeft op basis daarvan twee aanslagen onroerende-zaakbelastingen (OZB) opgelegd: één in de eigenarenbelasting naar het tarief van niet-woningen en één in de gebruikersbelasting.
De genoemde WOZ-waarde is niet in geschil. Wel in geschil is of het complex in hoofdzaak (70% of meer) tot woning dient als bedoeld in de artt. 220(a) en art. 220a(2) Gemeentewet. De belanghebbende meent dat het in hoofdzaak tot woning dient; de heffingsambtenaar van niet. Dient het complex in hoofdzaak tot woning, dan is geen gebruikersbelasting verschuldigd en geldt in de eigenarenbelasting een lager tarief.
De Rechtbank Rotterdam 1
Niet in geschil is dat de appartementen als ‘woning’ in de zin van art. 220a Gemeentewet moeten worden aangemerkt. Evenmin in geschil is dat de gangen, de aparte wc’s en de bergruimtes, geen woning zijn en evenmin volledig dienstbaar zijn aan woondoeleinden. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de woonkamers met keukens en terrassen dienen tot woning of volledig dienstbaar zijn aan woondoeleinden in de zin van art. 220a Gemeentewet. Luidt het antwoord bevestigd, dan zijn de partijen het eens dat de waarde van het centrum voor ten minste 70% en daarmee ‘in hoofdzaak’ kan worden toegerekend aan delen die tot woning dienen, zodat de onroerende zaak dan als woning moet worden aangemerkt, geen gebruikersbelasting is verschuldigd en in de eigenarenbelasting het lagere woningtarief geldt.
De rechtbank heeft de belanghebbende in het gelijk gesteld, overwegende als volgt:
“8. Ter zitting hebben partijen verklaard - en de rechtbank sluit zich daarbij aan - dat de hier voorliggende feiten op hoofdlijnen gelijk zijn aan de feiten in de zaak waarover het gerechtshof Den Haag op 26.februari 2019, ,2 uitspraak heeft gedaan [zie 5.14 hieronder; PJW]. Het hof heeft geoordeeld dat in een dergelijke situatie de gezamenlijke woonkamers moeten worden aangemerkt als woondelen van de onroerende zaak. Anders dan [de Heffingsambtenaar] ter zitting heeft betoogd, ziet de rechtbank geen aanleiding van deze uitspraak af te wijken. De rechtbank vindt de overwegingen van het hof Den Haag overtuigend. In de loop der tijd zijn ideeën over zorg veranderd. De laatste jaren wordt in instellingen geprobeerd het leven in een gezinssituatie zoveel mogelijk te benaderen. In de onroerende zaak is dat ook het geval. De omstandigheden in de onroerende zaak waarover het hier gaat verschillen daarom niet wezenlijk van die van een groot gezin, met dien verstande dat hier personeel aanwezig is om de woonbehoefte van de bewoners te ondersteunen. De gezamenlijke woonkamers (en de daarbij horende keukens en terrassen) van de onroerende zaak vallen daarom onder het eerste criterium van artikel 220a van de Gemeentewet (“delen van de onroerende zaak die dienen tot woning”). Omdat al aan dat criterium is voldaan, is niet meer van belang of een ruimte al dan niet volledig dienstbaar is aan woondoeleinden (zie rechtsoverweging 5.6 uit de uitspraak van hof Den Haag).”
Het Gerechtshof Den Haag 3
In hoger beroep was alleen de kwalificatie van de woonkamers en de bijbehorende keukens nog in geschil, dus niet die van de terrassen. De terrassen zijn als woondelen aangemerkt.
Het Hof heeft overwogen dat volgens HR BNB 2017/22 en HR BNB 2017/23 [zie 5.6 hieronder; PJW] de vraag of een onroerende zaak in hoofdzaak tot woning dient in de zin van art. 220a(2) Gemeentewet moet worden beantwoord op basis van het geschiktheidscriterium, maar dat deze arresten op gespannen voet staan met HR BNB 2012/152, waarin u aansloot bij het gebruik van (de delen van) het object. Het Hof nodigt u uit om te verhelderen welke van de twee criteria het juiste is en heeft vooralsnog het eerder door hem gebruikte geschiktheidscriterium gehandhaafd:
“5.3. In de arresten HR 16 september 2016, ECLI:NL:HR:2016:2084, BNB 2017/22 en HR 16 september 2016, ECLI:NL:HR:2016:2085, BNB 2017/23 [zie 5.6 hieronder; PJW], waarin de vraag aan de orde was of recreatiewoningen tot woning dienen in de zin van artikel 220a, tweede lid, van de Gemeentewet, heeft de Hoge Raad beslist dat bij de beantwoording van deze vraag, het zogenoemde geschiktheidscriterium dient te worden toegepast (zie ook HR 5 januari 2018, ECLI:NL:HR:2018:3, BNB 2018/62 [zie 5.8 hieronder; PJW]). In voormelde arresten uit 2016 overweegt de Hoge Raad:
[zie 5.6 hieronder; PJW].
Uit de onder 5.3 aangehaalde arresten volgt dat voor de beantwoording van de vraag of een onroerende zaak al dan niet als woning moet worden aangemerkt, van belang is of de voor de onroerende zaak vastgestelde waarde in hoofdzaak is toe te rekenen aan delen daarvan die naar aard en inrichting bestemd en geschikt zijn om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen. Indien dat het geval is, is voor de beantwoording van de vraag of een onroerende zaak al dan niet als woning moet worden aangemerkt niet van belang of deze delen daadwerkelijk enigszins duurzaam voor menselijke bewoning worden gebruikt.
Toegepast in het onderhavige geschil houdt het voorgaande in dat uitsluitend dient te worden getoetst of de woonkamers naar aard en inrichting bestemd en geschikt zijn om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen en dat dus niet (mede) getoetst behoeft te worden of de woonkamers daadwerkelijk enigszins duurzaam voor menselijke bewoning worden gebruikt. Het Hof geeft zich er rekenschap van dat deze interpretatie van artikel 220a, tweede lid, van de Gemeentewet op gespannen voet staat met de interpretatie die de Hoge Raad in zijn arrest van 10 februari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV3270, BNB 2012/152 aan die bepaling geeft. In genoemd arrest overweegt de Hoge Raad:
[zie 5.5 hieronder; PJW]
Het is uiteindelijk aan de Hoge Raad om te beslissen welke van de twee hiervóór geschetste interpretaties van artikel 220, lid 2, Gemeentewet de juiste is. In afwachting van deze beslissing blijft het Hof bij de interpretatie waarvoor het al eerder gekozen heeft (zie Hof Den Haag 26 februari 2019, nr. BK-18/00836, ECLI:NL:GHDHA:2019:381; het cassatieberoep tegen deze uitspraak is door de Hoge Raad ongegrond verklaard met toepassing van 81 RO in HR 27 maart 2020, ECLI:NL:HR:2020:515 [zie 5.13 hieronder; PJW]) en die hierboven is samengevat onder 5.4. Daarbij overweegt het Hof nog het volgende.
Dat een bepaald deel van een onroerende zaak naar aard en inrichting bestemd en geschikt is om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen kan mede blijken uit het feit dat het desbetreffende deel daadwerkelijk enigszins duurzaam voor menselijke bewoning wordt gebruikt. Zo bezien hoeft het arrest HR 10 februari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV3270, BNB 2012/152, niet in de weg te staan aan de onder 5.4 samengevatte interpretatie van artikel 220, lid 2, Gemeentewet.
Voor die opvatting vindt het Hof steun in de conclusie van de Advocaat-Generaal voorafgaand aan het arrest HR 16 september 2016, ECLI:NL:HR:2016:2084, BNB 2017/22 (Conclusie A-G 4 juli 2016, ECLI:NL:PHR:2016:745):
“5.22 Verder blijkt, mijns inziens, uit dit arrest [Hof: HR 10 februari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV3270, BNB 2012/152] dat ter bepaling of een bepaald deel is aan te merken als een ‘deel dat tot woning dient’ in de zin van artikel 220a, tweede lid, van de Gemeentewet, maatgevend is of de woonfunctie in het relevante deel overheersend is ten opzichte van andere functies. Of de woonfunctie in een bepaald geval inderdaad overheerst kan blijken uit de essentiële voorzieningen die voorhanden zijn. Het gaat derhalve om een toetsing bezien vanuit het object, gericht op de vraag of dat fysiek als woning geschikt is.
Aldus dient bij de onderhavige bungalows en onroerende stacaravans te worden bezien of deze naar hun aard en inrichting geschikt zijn voor duurzaam verblijf als ‘ware het een woning’.”
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen dienen de woonkamers in het woonzorgcentrum tot woning als deze naar aard en inrichting bestemd en geschikt zijn om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen. De eis dat de woonkamers geschikt zijn om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen betekent enerzijds dat zij moeten beschikken over voorzieningen die het mensen mogelijk maakt om daarin duurzaam te verblijven en anderzijds dat de omstandigheid dat het woonzorgcentrum bepaalde zorgtaken mede uitvoert in de woonkamers niet eraan in de weg staat dat de woonkamers op zichzelf beschouwd tot woning dienen dan wel volledig dienstbaar zijn aan woondoeleinden (vgl. HR 10 februari 2012, ECL1:NL:HR:2012:BV3270, BNB 2012/152 en HR 16 november 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ8976, BNB 2008/23).
Zoals ook de Heffingsambtenaar ter zitting van het Hof heeft erkend maken in de woonkamers aanwezige voorzieningen, zoals de keuken, de openhaard, de televisie en de zitgedeeltes (…), het de bewoners mogelijk daarin hun dag te besteden, te koken en te eten en derhalve om daar duurzaam te verblijven. De woonkamers vervullen daarmee voor de bewoners dezelfde functie als de woonkamer in de woning van een (groot) gezin of alleenstaande en zijn gelet op de aanwezige voorzieningen ook geschikt om als zodanig te worden gebruikt door de (mede)gebruikers. Dat in de woonkamers ook zorg wordt verleend aan de bewoners, is - zoals hiervoor al is overwogen - evenmin een reden om te oordelen dat de woonkamers niet tot woning dienen. Daarbij neemt het Hof in aanmerking dat niet is gebleken dat de woonkamers (in meer dan complementaire mate) zijn ingericht en geschikt zijn gemaakt om de zorgfunctie te ondersteunen.
Dat de bewoners in sterke mate zorgafhankelijk zijn en daardoor de regie over het verblijf van de bewoners in de woonkamers ligt bij het zorgpersoneel van belanghebbende, is niet van belang bij de beoordeling of deze delen kwalificeren als woondelen in de zin van artikel 220a, lid 2, Gemeentewet (vgl. HR 10 februari 2012, ECL1:NL:HR:2012:LJN BV3270, BNB 2012/152, r.o. 3.4.4).
Aangezien uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de woonkamers tot woning dienen, behoeft de vraag of de woonkamers volledig dienstbaar zijn aan woondoeleinden geen behandeling (vgl. Hof Den Haag 26 februari 2019, ECLI:NL:GHDHA:2019:381).”
Het Hof heeft het hogere beroep van de heffingsambtenaar daarom verworpen: de aanslag gebruikers-OZB moet vervallen en de aanslag eigenaren-OZB moet worden verlaagd naar het tarief voor woningen.
J.A. Monsma (Belastingblad 2021/145) annoteerde:
“1. Zoals het hof zelf aangeeft staat zijn interpretatie van art. 220a lid 2 Gemeentewet op gespannen voet met eerdere jurisprudentie van de Hoge Raad over verpleeg- en verzorgings-huizen. In deze eerdere jurisprudentie paste de Hoge Raad bij de beantwoording van de vraag of gezamenlijke woonkamers dienen tot woning dan wel volledig dienstbaar zijn aan woondoeleinden, het gebruikscriterium toe. Het geschiktheidscriterium werd door de Hoge Raad wel al eerder toegepast, maar dan met betrekking tot recreatieobjecten.
2. Zoals ik al wel eens eerder (zie mijn noten bij HR 5 januari 2018, ECLI:NL:HR:2018:3, BNB 2018/62 en Rb. Oost-Brabant 16 april 2019, ECLI:NL:RBOBR:2019:2178, Belastingblad 2019/234) heb opgemerkt, strookt de eerdere jurisprudentie van de Hoge Raad in mijn ogen beter met de tekst van art. 220a lid 2 Gemeentewet, dan de latere jurisprudentie. ‘Dienen tot’ is een feitelijk begrip. Een object of een onderdeel daarvan kan heel wel geschikt zijn voor menselijke bewoning, maar toch anders worden gebruikt. In dat geval dient het in mijn ogen niet tot woning, ook al is het daarvoor wel geschikt.
3. Of de woonfunctie in de onderhavige gezamenlijke woonkamers met keukens voorop staat, is in mijn ogen maar de vraag. Als ik de overwegingen van het hof lees, rijst bij mij het beeld van mensen die volledige zorg nodig hebben en niet zelfstandig kunnen wonen. Het belangrijkste verschil met een ziekenhuis is dan dat deze mensen permanent verblijven en niet tijdelijk.
4. Zoals het hof aangeeft is het uiteindelijk aan de Hoge Raad om de knoop door te hakken. Staat de objectieve geschiktheid voor wonen voorop of het daadwerkelijke gebruik? Mocht dat laatste het geval zijn, dan is het de vraag of de onderhavige delen dienen tot woning of volledig dienstbaar zijn aan woondoeleinden.”
3 Het geding in cassatie
De Directeur gemeentebelastingen en basisadministratie heeft namens het college van B&W van de gemeente Dordrecht heeft tijdig en regelmatig cassatieberoep ingesteld. De belanghebbende heeft zich verweerd. De partijen hebben elkaar van re- en dupliek gediend.
De Directeur stelt één cassatiemiddel voor: het Hof heeft ten onrechte het geschiktheids-criterium toegepast of zijn oordeel onvoldoende gemotiveerd. Hij betoogt dat in het woonzorgcomplex de zorg voorop staat en dat de begane grond in wezen een hospice-afdeling is. De cliënten worden overdag in de woonkamers verzorgd en verpleegd. Zij kunnen daar niet vrijelijk - zonder toezicht van het personeel - naartoe of verblijven. De woonkamers en bijbehorende keukens en terrassen4 zijn dus niet 100% dienstbaar aan woondoeleinden waardoor het centrum als geheel niet als woning kan worden aangemerkt. Het object (het centrum) is in het kader van art. 17 Wet WOZ (zie 4.7 hieronder) dan ook als niet-woning gewaardeerd; daarover bestaat geen geschil In geschil is slechts de kwalificatie van het object in het kader van de OZB-heffing op basis van de Gemeentewet.
De Directeur wijst er op dat u op 27 maart 20205 een uitspraak van de Rechtbank Rotterdam heeft bevestigd die in een vergelijkbaar geval had geoordeeld dat vergelijkbare woonkamers een gemengde functie hebben en dus niet volledig dienen tot woning. Ook in casu gaat het om een zorg/wooncomplex waar zorg voorop staat. De cliënten hebben meer dan incidentele zorg nodig en de eerste en tweede verdieping zijn afgesloten omdat zij geen regie meer over hun leven hebben en afhankelijk zijn van professionele zorg. De woonkamers hebben dus geen volledige woonfunctie als bedoeld in art. 220a Gemeentewet, aldus de Directeur.
De Directeur constateert dat (ook) het Hof uw rechtspraak tegenstrijdig acht, maar tot nader order kiest voor het geschiktheidscriterium dat u heeft gebruikt bij de beoordeling of recreatieparken met recreatiewoningen in hoofdzaak tot woning dienen. Dat criterium acht de Directeur voor verpleegtehuizen echter niet logisch. Bij objecten zoals het litigieuze moet zijns inziens het gebruiks- of bestemmingscriterium uit eerdere rechtspraak worden toegepast. U heeft HR BNB 2018/626 (zie 5.9 hieronder), over een recreatieterrein met recreatiewoningen beslist op basis van het geschiktheidscriterium, maar de zaak HR BNB 2012/1527 (zie 5.5 hieronder), ook over een complex waar 24-uurs zorg werd verleend, heeft u beslist op basis van het gebruikscriterium. Hoewel het Hof dat laatste heeft onderkend, heeft hij voor het geschiktheidscriterium en daarmee voor een verkeerde maatstaf gekozen, leidende tot een onjuiste en onvoldoende gemotiveerde uitspraak, aldus de Directeur.
verweer
De belanghebbende ziet in cassatie geen plaats voor de – haars inziens overigens ook onjuiste – nieuwe feitelijke stelling dat de begane grond een hospice-achtig karakter zou hebben. Het Hof heeft volgens haar terecht en op goede gronden geoordeeld dat de woonkamers tot woning dienen omdat zij naar aard en inrichting bestemd en geschikt zijn om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen. Dit objectieve criterium heeft u in HR BNB 2017/228 gesteld. De ‘aard’ van de woonkamers volgt alleen al uit hun benaming. De ‘inrichting’ ervan is vergelijkbaar met die van een woonkamer in een eengezinswoning. ’s Hofs uitspraak ligt ook in lijn met de door de Directeur genoemde uitspraak van 27 maart 2020,9 waarin u met toepassing van art. 81 RO het oordeel in stand liet dat gezamenlijke woonkamers met keukens in een woonzorgcomplex tot woning dienden in de zin van art. 220a Gemeentewet. Ook de uitspraken van het Hof Amsterdam van 6 september 201210 en het Hof Arnhem-Leeuwarden van 29 april 202011 leren dat kleinschalige woonvoorzieningen woningen zijn in de zin van art. 220a Gemeentewet. Die bepaling maakt, anders dan de Directeur stelt, geen onderscheid tussen typen onroerende zaken (tussen verpleeghuizen en recreatiewoningen). Gezien uw meest recente jurisprudentie is het geschiktheidscriterium (‘naar aard en inrichting zowel bestemd als geschikt om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen’) beslissend en op basis daarvan dienen de woonkamers tot woning. De uitkomst is volgens de belanghebbende overigens gelijk als alleen naar het gebruik wordt gekeken. Zij meent, anders dan de Directeur, dat de Rechtbank Rotterdam in zijn uitspraak van 26 februari 201912 niet heeft geoordeeld dat gezamenlijke woonkamers niet tot woning zouden dienen, maar dat het in die zaak ging om ruimten zoals gemeenschappelijke keukens, badkamers, toiletten en gangen die niet als dienende tot woning waren aan te merken. Die uitspraak acht de belanghebbende daarom niet relevant.
De belanghebbende acht de twee door het Hof genoemde arresten niet onverenigbaar met elkaar. Zij meent met het Hof (r.o. 5.7.1) dat HR BNB 2012/152 (zie 5.5 hieronder) niet in de weg hoeft te staan aan toepassing van het geschiktheidscriterium.
Re- en dupliek
Bij repliek lijkt de Directeur van strategie te zijn veranderd. Hij acht de door de belanghebbende genoemde arresten niet van toepassing; dat van 27 maart 202013 niet omdat daarin art. 81 Wet RO werd toegepast en dat van 16 september 201614 niet omdat het over recreatiewoningen gaat. Hij acht het geschiktheidscriterium ongeschikt en enkel het bestemmingscriterium relevant omdat kortdurend verblijf, zoals in casu, geen ‘wonen’ is. Hij betoogt thans als volgt:
“Het college stelt zich op het standpunt, dat onder andere uit uw arrest van 5 januari 2018 (ECLI:NL:HR:2018:3) is af te leiden, dat bij het bepalen van de woondelenvrijstelling bij onroerende
zaken als de onderhavige het bestemmingscriterium van toepassing is. Anders dan in eerdere arresten over deze materie, wordt in dat arrest de vraag, of onderdelen van een niet-woning als woondelen moet worden aangemerkt, niet meer op dezelfde wijze beantwoordt als de vraag of een opstal als woning moet worden aangemerkt.
Met het bestemmingscriterium wordt duidelijk bedoeld dat alleen iets dat bestemd is om duurzaam
voor menselijke bewoning te dienen, onder die betreffende vrijstelling kan vallen. Gebruik van kortdurende volgtijdige aard van een onroerende zaak wordt niet aangemerkt als 'wonen'. Dat geldt
met name voor het onderhavige complex, waarbij het nimmer de bedoeling is, dat degenen die er
verblijven langdurig en permanent van de voorzieningen en faciliteiten gebruik maken. Dat geldt
uiteraard ook voor degenen die gerelateerd zijn aan de hospice-achtige afdeling.
Het is dus in het kader van deze cassatieprocedure niet van belang, dat het Hof heeft vastgesteld, dat de woonkamers tot woning zouden dienen, aangezien het in casu in de praktijk gaat bij het onderhavige type objecten als onroerende zaken, om relatief kortdurend gebruik of verblijf en mede gezien de overheersende zorgvraag en -verlening, dat niet als "wonen" kan worden gemerkt analoog aan vorengenoemd arrest. Kortom, het gaat dus om de intrinsieke bestemming van de onroerende zaak en niet om de mogelijke of eventuele geschiktheid daarvan.”
De Directeur betoogt verder op dat het amendement Pater-van der Meer15 (zie 4.9. hieronder), dat beoogde de gebruikers-OZB ook af te schaffen voor woongedeelten in niet-woningen, het oog had op agrarische objecten en niet op zorginstellingen.
Ik merk op dat het genoemde amendement strekte tot invoering van art. 220e Gemeentewet, dat in casu niet aan de orde is. Het gaat immers om de vraag of het woonzorgcentrum al dan niet ‘tot woning dient’ in de zin van art. 220a Gemeentewet. De Directeur lijkt die twee bepalingen door elkaar te halen, evenals de criteria ‘bestemming’ en ‘gebruik’; hij lijkt althans bij dupliek overgestapt te zijn naar ‘bestemming’ waar het hem in het cassatieberoepschrift kennelijk nog ging om het feitelijke gebruik van de woonkamers.
Bij dupliek acht de belanghebbende uw meest recente en relevante rechtspraak beslissend en dat is met name HR BNB 2017/22,16 waarin het geschiktheidscriterium wordt voorgeschreven. Het bestemmingscriterium leidt overigens niet tot een andere uitkomst. Anders dan de Directeur bij repliek stelt, is van gebruik van kortdurende volgtijdige aard geen sprake: het woonzorgcomplex is geen hotel. U heeft bovendien in HR BNB 2008/2317 geoordeeld dat welke andere functie het gehele object ook zou hebben, die niet uitsluit dat delen van het object tot woning dienen. Over het amendement Pater–Van der Meer merkt de belanghebbende op dat het ziet op niet-woningen met een woningdeel en daarom niet relevant is voor deze zaak die gaat over de vraag of het object tot woning dient.