Parket bij de Hoge Raad, 26-07-2024, ECLI:NL:PHR:2024:919, 23/02110 23/02142 23/02143 23/02144 en 23/03221

Het CDW biedt de mogelijkheid bepaalde goederen een gunstige tariefbehandeling te geven in afwijking van het tarief dat normaal geldt bij in het vrije verkeer brengen van goederen. Dit is onder meer het geval voor bepaalde goederen op grond van hun aard of bijzondere bestemming. De gunstige behandeling zelf is geregeld in het douanetarief (art. 20(3)f CDW). Soms is de toepassing van het gunstige tarief gebonden aan een bepaald invoervolume (tariefcontingent; zie art. 20(5) CDW).⁴ Zo eindigt de gunstige tariefbehandeling in het geval van tariefcontingenten zodra het vastgestelde invoervolume wordt bereikt:

“HOOFDSTUK 1

DOUANETARIEF VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN EN TARIEFINDELING VAN GOEDEREN

Artikel 20

1. De bij het ontstaan van een douaneschuld wettelijk verschuldigde rechten zijn op het douanetarief van de Europese Gemeenschappen gebaseerd.

(…)

3. Het douanetarief van de Europese Gemeenschappen omvat:

(…)

f) de autonome schorsingsmaatregelen waarbij voor bepaalde goederen in een verlaging of een vrijstelling van de rechten bij invoer is voorzien;

(…)

5. Indien de toepassing van de in lid 3, onder d), e) en f), bedoelde maatregelen tot een bepaald invoervolume wordt beperkt, neemt deze toepassing een einde:

a) voor tariefcontingenten, zodra het vastgestelde invoervolume is bereikt;

b) voor tariefplafonds, bij verordening van de Commissie.

(…)”

De ‘regeling’ bijzondere bestemming is onder het CDW strikt gezien geen afzonderlijke douaneregeling (zie art. 4(16) CDW), maar een variant van de regeling in het vrije verkeer brengen. De goederen komen door de aangifte in het vrije verkeer, maar blijven ingevolge art. 82(1) CDW onder douanetoezicht totdat de bestemming is bereikt. Voorts zijn de artt. 88 en 90 CDW van overeenkomstige toepassing op deze goederen:

“Artikel 82

1. Indien goederen, uit hoofde van het gebruik ervan voor bijzondere doeleinden, onder toepassing van een verlaagd recht of van een nulrecht bij invoer in het vrije verkeer worden gebracht, blijven zij onder douanetoezicht. Het douanetoezicht eindigt wanneer de voor toekenning van het verlaagde recht of van het nulrecht vastgestelde voorwaarden niet meer van toepassing zijn, wanneer de goederen worden uitgevoerd of vernietigd, dan wel wanneer tegen betaling van de verschuldigde rechten wordt toegestaan dat de goederen worden gebruikt voor andere doeleinden dan die welke zijn voorgeschreven voor de toepassing van het verlaagde recht bij invoer of van het nulrecht.

2. De artikelen 88 en 90 zijn mutatis mutandis van toepassing op de in lid 1 bedoelde goederen.”

Art. 88 CDW bepaalt dat de douaneautoriteiten aan de plaatsing van goederen onder een schorsingsregeling de voorwaarde kunnen verbinden dat een zekerheid wordt gesteld als waarborg voor de betaling van de douaneschuld. Art. 90 CDW is ook van overeenkomstige toepassing op de regeling bijzondere bestemming, zie art. 82(2) CDW, maar die bepaling laat ik hier verder rusten. Art. 88 CDW luidt als volgt:

“Artikel 88

De douaneautoriteiten kunnen aan de plaatsing van de goederen onder een schorsingsregeling de voorwaarde verbinden dat een zekerheid wordt gesteld als waarborg voor de betaling van de douaneschuld die ten aanzien van deze goederen kan ontstaan.

In het kader van een specifieke schorsingsregeling kunnen bijzondere bepalingen betreffende het stellen van een zekerheid worden vastgesteld.”

Het CDW noemt niet de voorwaarden voor de gunstige tariefbehandeling wegens bijzondere bestemming, doch bepaalt dat deze voorwaarden volgens de procedure van het Comité worden vastgesteld.⁸Het Comité Douanewetboek bestaat uit vertegenwoordigers van de Europese Commissie en de lidstaten en is onder meer belast met de voorbereiding van de nadere douanewetgeving van de Commissie.⁹ Gemakshalve spreek ik hierna gewoon van ‘de Commissie’. Art. 21 CDW bepaalt voorts dat indien een vergunning is vereist, art. 86 en art. 87 CDW van overeenkomstige toepassing zijn:

“Artikel 21

1. De gunstige tariefbehandeling waarvoor bepaalde goederen uit hoofde van hun aard of bijzondere bestemming in aanmerking kunnen komen, is onderworpen aan voorwaarden die volgens de procedure van het Comité worden vastgesteld. Indien een vergunning is vereist, zijn de artikelen 86 en 87 van toepassing.

2. In de zin van lid 1 wordt onder gunstige ‘tariefbehandeling’ verstaan, elke verlaging of schorsing, ook in het kader van een tariefcontingent, van een recht bij invoer.”

Verordening 2454/93 (de Uitvoeringsverordening; UCDW)¹⁰ vereist een schriftelijke vergunning als voorwaarde voor toepassing van de regeling bijzondere bestemming (zie hierna 3.10), zodat de artt. 86 en 87 CDW van overeenkomstige toepassing zijn op deze vergunning:

“Artikel 86

Onverminderd de in het kader van de betrokken regeling vastgestelde bijzondere voorwaarden, worden de in artikel 85 en in artikel 100, lid 1, bedoelde vergunningen slechts afgegeven:

– aan personen die alle noodzakelijke waarborgen bieden voor het goede verloop van de handelingen;

– indien de douaneautoriteiten het toezicht en de controle op de regeling kunnen uitoefenen zonder administratieve maatregelen te moeten nemen die niet in verhouding staan tot de economische behoeften.

Artikel 87

1. De voorwaarden waaronder de betrokken regeling wordt gebruikt, worden in de vergunning vastgesteld.

2. De houder van de vergunning dient de douaneautoriteiten mededeling te doen van elk feit dat zich na afgifte van de vergunning voordoet en dat gevolgen kan hebben voor de handhaving of de inhoud van de vergunning.”

Met ingang van 1 mei 2016 is het CDW vervangen door het DWU. Het DWU biedt net als het CDW de mogelijkheid goederen op grond van een bepaalde bestemming, met een verlaagd recht of een nulrecht in het vrije verkeer te brengen. Deze gunstige tariefbehandeling is ook in het DWU onderdeel van het gemeenschappelijke douanetarief:

“ Artikel 56

Gemeenschappelijk douanetarief en -toezicht

1. De verschuldigde invoer- en uitvoerrechten zijn gebaseerd op het gemeenschappelijk douanetarief.

Andere maatregelen die op grond van Uniebepalingen met betrekking tot specifieke gebieden in het kader van het goederenverkeer zijn vastgesteld, worden, in voorkomend geval, volgens de tariefindeling van deze goederen toegepast.

2. Het gemeenschappelijk douanetarief omvat al het volgende:

(…)

g) de gunstige tariefbehandeling voor bepaalde goederen op grond van hun aard of bijzondere bestemming in het kader van de onder c) tot en met f) of onder h) bedoelde maatregelen;

(…)”

Onder de vigeur van het DWU vormt de gunstige tariefbehandeling op grond van de aard of bijzondere bestemming van bepaalde goederen een afzonderlijke ‘bijzondere regeling’ (vgl. 3.2 voor het CDW). De regeling bijzondere bestemming is onderdeel van de bijzondere regeling ‘specifieke bestemming’. De regeling berust op een stelsel van voorafgaande vergunning, zodat de betrokken marktdeelnemer voorafgaand een vergunningaanvraag moet indienen.¹¹ De voorwaarden voor het gebruik van de regeling worden in de vergunning vastgesteld. De voorwaarden voor het verlenen van de vergunning kunnen daarnaast door de Commissie worden vastgesteld:

“Artikel 210

Toepassingsgebied

Goederen kunnen onder een van de volgende bijzondere regelingen worden geplaatst:

(…)

c) specifieke bestemming, inhoudende tijdelijke invoer en bijzondere bestemming;

(…)

Artikel 211

Vergunning

1. Een vergunning van de douaneautoriteiten is vereist voor:

a) het gebruik van de regeling actieve of passieve veredeling, tijdelijke invoer of bijzondere bestemming;

(…)

De voorwaarden waaronder één of meer van de in de eerste alinea bedoelde regelingen mogen worden gebruikt of het beheer van opslagruimten is toegestaan, worden in de vergunning vastgesteld.

(…)

Artikel 212

Bevoegdheidsdelegatie

De Commissie is bevoegd overeenkomstig artikel 284 gedelegeerde handelingen vast te stellen ter bepaling van:

a) de voorwaarden voor het verlenen van de vergunning voor de regelingen als bedoeld in artikel 211, lid 1;

(…)”

Op grond van art. 254 DWU worden goederen onder de regeling bijzondere bestemming met een gunstige tariefbehandeling in het vrije verkeer gebracht. Zoals dit artikel dus al vermeldt, houdt de regeling bijzondere bestemming verband met de douaneregeling in het vrije verkeer brengen (vgl. art. 5(16)a DWU). Nadat de goederen in het vrije verkeer zijn gebracht, blijft het noodzakelijk dat de douaneautoriteiten kunnen controleren of de vereiste bestemming aan de goederen wordt gegeven. Dit wordt gewaarborgd doordat de goederen onder douanetoezicht blijven totdat de bestemming is bereikt.¹² Art. 254(4) DWU bepaalt wanneer het douanetoezicht eindigt. In wezen is dit de aanzuivering van de regeling bijzondere bestemming:¹³

“Artikel 254

Regeling bijzondere bestemming

1. Onder de regeling bijzondere bestemming kunnen goederen op grond van hun specifieke bestemming met vrijstelling van rechten dan wel met een verlaagd recht in het vrije verkeer worden gebracht.

2. Indien de goederen zich in een productiefase bevinden waarin economisch gezien alleen de voorgeschreven bijzondere bestemming mogelijk is, kunnen de douaneautoriteiten in de vergunning de voorwaarden vaststellen waaronder de goederen worden geacht te zijn gebruikt voor de doeleinden die zijn vastgesteld voor het toepassen van een vrijstelling of een verlaagd invoerrecht.

3. Indien goederen geschikt zijn voor herhaald gebruik en de douaneautoriteiten douanetoezicht nodig achten ter voorkoming van misbruik, zal dit toezicht voor een termijn van niet langer dan twee jaar na de datum van eerste gebruik worden voortgezet voor de doeleinden die zijn vastgesteld voor het toepassen van een vrijstelling of een verlaagd invoerrecht.

4. Het douanetoezicht in het kader van de regeling bijzondere bestemming eindigt in elk van de volgende gevallen:

a) indien de goederen zijn gebruikt voor de doeleinden die zijn vastgesteld voor het toepassen van de vrijstelling of het verlaagde recht;

b) indien de goederen het douanegebied van de Unie hebben verlaten, of zijn vernietigd of afgestaan aan de staat;

c) indien de goederen zijn gebruikt voor andere doeleinden dan die welke zijn vastgesteld voor de toepassing van de vrijstelling of het verlaagde recht, en de toepasselijke invoerrechten zijn betaald.

(…)”

Het belang van de vergunning voor de regeling bijzondere bestemming

Het CDW benoemt niet aan welke voorwaarden de regeling bijzondere bestemming is onderworpen, doch bepaalt in art. 21 CDW dat dergelijke voorwaarden worden vastgesteld volgens de procedure van het Comité (zie 3.5). Deze voorwaarden zijn neergelegd in de UCDW, in het bijzonder in art. 292 tot en met art. 300 van die uitvoeringsverordening. Art. 292 UCDW vereist in de eerste plaats een schriftelijke vergunning voor toekenning van een gunstige tariefbehandeling wegens bijzondere bestemming. De vergunning dient te worden aangevraagd volgens het model in bijlage 67 UCDW:

“Artikel 292

1. Wanneer goederen uit hoofde van hun bijzondere bestemming aan douanetoezicht zijn onderworpen, wordt de toekenning van een gunstige tariefbehandeling overeenkomstig artikel 21 van het Wetboek van een schriftelijke vergunning afhankelijk gesteld.

Wanneer goederen uit hoofde van hun bijzondere bestemming met een verlaagd recht of met een nulrecht in het vrije verkeer worden gebracht en zij volgens de van kracht zijnde voorschriften overeenkomstig artikel 82 van het Wetboek onder douanetoezicht moeten blijven, is voor het douanetoezicht van de bijzondere bestemming een schriftelijke vergunning vereist.

2. De aanvraag voor een vergunning moet schriftelijk worden gedaan volgens het in bijlage 67 opgenomen model.

(…)”

Aan de belanghebbenden moet worden toegegeven dat de aangifte en de periodieke aanzuiveringsafrekening een rol spelen bij het douanetoezicht. Anders dan de belanghebbenden echter aanvoeren, wordt het douanetoezicht op de regeling vooral en in het bijzonder gewaarborgd door de voorafgaande schriftelijke vergunning. Art. 292(1), tweede alinea, UCDW benadrukt dit in wezen ook (cursivering CE):

“Wanneer goederen uit hoofde van hun bijzondere bestemming met een verlaagd recht of met een nulrecht in het vrije verkeer worden gebracht en zij volgens de van kracht zijnde voorschriften overeenkomstig artikel 82 van het Wetboek onder douanetoezicht moeten blijven, is voor het douanetoezicht van de bijzondere bestemming een schriftelijke vergunning vereist.”

Voorts wijs ik op de considerans van de verordening die heeft geleid tot het invoeren van art. 291 tot en met art. 300 in de UCDW: Verordening (EG) nr. 1602/2000.¹⁵ De Commissie licht het belang van de vergunning bijzondere bestemming als volgt toe (cursivering CE):

“(10) Het is wenselijk in het kader van de vereenvoudiging en rationalisatie van de douanewetgeving en -procedures de flexibiliteit van het douanetoezicht op de bijzondere bestemmingen te verhogen teneinde tegemoet te komen aan de eisen van een gediversifieerde interne markt en van deze regeling een bruikbaar instrument voor meer sectoren te maken. Deze flexibiliteit moet worden gecompenseerd door een efficiënter douanetoezicht teneinde fraude en misbruik van de gunstige tariefregelingen en verlaagde rechten uit hoofde van de bijzondere bestemming van bepaalde goederen te voorkomen.

(11) Hiertoe is het noodzakelijk dat artikel 82 van het Wetboek op de gunstige tariefbehandeling ingevolge artikel 21 van het Wetboek van toepassing wordt verklaard. Het in de onderhavige verordening bedoelde douanetoezicht is gebaseerd op een door de douaneautoriteiten afgegeven vergunning en heeft betrekking op de in artikel 82 van het Wetboek bedoelde bijzondere bestemming van de goederen, voorzover de geldende bepalingen een dergelijke vergunning verlangen.”

Tot slot wijs ik op het arrest Chimica del Friuli e.a.¹⁶van het Hof van Justitie. In dit arrest geeft het Hof van Justitie uitleg aan Verordening (EEG) nr. 1535/77¹⁷, waarin de voorwaarden voor toepassing van een gunstige tariefbehandeling uit hoofde van een bijzondere bestemming tot 1987 waren neergelegd.¹⁸ Art. 3 van deze verordening vereist voor toepassing van de gunstige tariefbehandeling dat de importeur beschikt over een schriftelijke vergunning. Het Hof van Justitie overweegt in Chimica del Friuli e.a. dat de controle op de bijzondere bestemming van de goederen wordt uitgevoerd door middel van deze vergunning. Ik citeer (cursivering CE):¹⁹

“8 Il résulte des termes de l’article 7, premier alinéa, du règlement n° 1535/77, que la possession d’une autorisation délivrée conformément à l’article 3 est exigée pour toute cession à l’intérieur de la Communauté, qu’il s’agisse d’une cession à l’intérieur d’un Etat ou d’une cession d’un Etat membre vers un autre Etat membre. Cette interprétation est conforme à l’economie du règlement n° 1535/77 visant à garantir un controle strict de la destination particulière de la marchandise, qui s’opère au moyen de l’autorisation visée à l’article 3.”

Al met al is het belang van de vergunning bijzondere bestemming dus gelegen in het uitoefenen van douanetoezicht. Dat het douanetoezicht mede op andere manieren wordt gewaarborgd, doet hieraan niet af. Het argument dat de overschrijding van de hoeveelheid in de vergunning geen gevolg moet hebben, omdat het douanetoezicht wordt uitgeoefend door middel van de aangiften en de aanzuiveringsafrekeningen, treft dan ook geen doel.

De inhoud van de vergunning bijzondere bestemming

Art. 293 regelt vervolgens de verlening van de vergunning door de douaneautoriteiten. Net als de vergunningaanvraag wordt de vergunning verleend overeenkomstig het vergunningmodel in bijlage 67 UCDW. Het eerste lid van art. 293 UCDW bepaalt aan welke voorwaarden dient te zijn voldaan alvorens een vergunning wordt verleend. Het derde lid van dit artikel regelt de elementen die in de vergunning moeten worden vermeld:

Artikel 293

1. Aan personen die in het douanegebied van de Gemeenschap zijn gevestigd, wordt een vergunning verleend overeenkomstig het in bijlage 67 vastgestelde model indien aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:

a) De beoogde activiteiten zijn verenigbaar met de voorgeschreven bijzondere bestemming en met de bepalingen inzake de overdracht van goederen overeenkomstig artikel 296, en het correcte verloop van de handelingen is gewaarborgd;

b) De aanvrager biedt alle noodzakelijke waarborgen voor het correcte verloop van de handelingen en verbindt zich ertoe:

- de goederen geheel of ten dele de voorgeschreven bijzondere bestemming te geven of deze over te dragen en het volgens de van kracht zijnde bepalingen voorgeschreven bewijs van deze bestemming of overdracht te leveren,

- geen activiteiten te verrichten die onverenigbaar zijn met het beoogde economische doel van de voorgeschreven bijzondere bestemming,

- alle elementen die gevolgen kunnen hebben voor de vergunning de bevoegde douaneautoriteiten ter kennis te brengen;

c) Doelmatig douanetoezicht is verzekerd en de door de douaneautoriteiten te nemen administratieve maatregelen staan in verhouding tot de economische behoeften;

d) Er wordt een passende administratie gevoerd en deze wordt bewaard;

e) Er wordt zekerheid gesteld voorzover de douaneautoriteiten dit noodzakelijk achten.

(…)

3. In de vergunning worden onder meer vermeld, tenzij dit overbodig wordt geacht:

a) de naam en het adres van de vergunninghouder;

b) indien nodig, de GN- of Taric-code, de aard en de omschrijving van de goederen, de in het kader van de bijzondere bestemming te verrichten handelingen en bepalingen betreffende de opbrengstpercentages;

c) de middelen en methoden voor de identificatie van de goederen en het douanetoezicht, met inbegrip van regelingen voor:

- de gezamenlijke opslag, waarop het bepaalde in artikel 534, leden 2 en 3, van overeenkomstige toepassing is;

- de gemengde opslag van producten van de hoofdstukken 27 en 29 van de gecombineerde nomenclatuur die aan toezicht op de bijzondere bestemming zijn onderworpen of van dergelijke producten met ruwe aardolie van GN-code 2709 00 ;

d) de termijn waarbinnen de goederen de voorgeschreven bijzondere bestemming moeten hebben gevolgd;

e) de douanekantoren waar de goederen voor het vrije verkeer worden aangegeven en de kantoren die met het toezicht zijn belast;

f) de plaatsen waar aan de goederen de voorgeschreven bijzondere bestemming moet worden gegeven;

g) in voorkomend geval, het bedrag van de zekerheidstelling;

h) de geldigheidsduur van de vergunning;

i) indien van toepassing, de mogelijkheid tot overdracht van de goederen overeenkomstig artikel 296, lid 1;

j) indien van toepassing, de vereenvoudigde regelingen voor de overdracht van goederen krachtens artikel 296, lid 2, tweede alinea, en lid 3;

k) indien van toepassing, de overeenkomstig artikel 76 van het Wetboek toegestane vereenvoudigde procedures;

l) de wijze van gegevensuitwisseling.

(…)”

Krüger²⁵ schrijft over deze beoordelingsvrijheid het volgende (vetgedrukte tekst in origineel):

“Art. 87 Abs. 1 ZK gibt der Bewilligungsbehörde mit einer Generalklausel die Ermächtigung, im Rahmen eines weit gefassten Ermessensspielraum die Inanspruchnahme des bewilligten Zollverfahrens von Bedingungen (…) abhängig zu machen. Gemeint sind echte (aufschiebende oder auflösende) Bedingungen, aber auch Auflagen für den Inhaber des Zollverfahrens, die der Überwachungsbehörde die zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßigen Verfahrensablaufs erforderlichen Überwachungsmöglichkeiten geben. Welche Bedingungen für die Abwicklung eines bestimmten Zollverfahrens notwendig erscheinen, kann zumeist nur auf der Grundlage der Gegebenheiten des Einzelfalls entschieden werden. (…) Hier muss die vor Ort tätige Zollbehörde, die die betrieblichen Verhältenisse des Antragstellers kennt, ermächtigt sein, eine auf den Einzelfall bezogene Entscheidung zu treffen, die den Verhältnissen Rechnung trägt.

I. Ermessensspielraum der Bewilligungsbehörde

Die Ermessensausübing muss sachgerecht sein. Da es um Waren unter zollamtlicher Überwachung geht, muss die von der Bewilligungsbehörde festgelegt Bedinung i.S.d. Art. 4 Nr. 13 ZK der Einhaltung des Zollrechts und der Einhaltung der besonderen Vorschriften dienen, die für Waren unter zollamtlicher Überwachung gelten, bzw. sie muss der Ermöglichung bzw. Erleichterung zollamtlicher Prüfungen i.S.d. Art. 4 Nr. 14 ZK dienen. Die Bedingung muss für diese Zwecke geeignet und erforderlich sein. Anderseits sind in die Ermessenserwägungen auch die wirtschaftlichen Interessen des Antragstellers einzuberziehen. Zu diesen Interessen dürfen die mit der Bedungung verfolgten Zwecke nicht außer Verhältnis stehen.”

Dat de douaneautoriteiten een ruime beoordelingsvrijheid hebben bij het vaststellen van de voorwaarden in de vergunning, onder meer in verband met het toezicht en de controle op de douaneregeling, volgt ook uit het arrest British American Tobacco (Germany)²⁶. Hierin overweegt het Hof van Justitie als volgt:

“43 Hetzelfde geldt voor de verplichtingen bedoeld in de artikelen 85 tot en met 88 van dat wetboek, volgens welke voor het gebruik van een economische douaneregeling een vergunning is vereist, en de bevoegde autoriteiten in deze vergunning alle relevante voorwaarden voor een correcte toepassing van die regeling kunnen vastleggen, met name wat het “goede verloop van de handelingen”, het toezicht en de controle op de regeling en het stellen van zekerheden betreft.”

Het voorgaande is overigens niet anders onder de werking van het DWU. Een equivalent van art. 293(3) UCDW is in het DWU en de aanverwante verordeningen niet opgenomen. Daarentegen is de bevoegdheid van art. 87 CDW om voorwaarden in de vergunning vast te stellen, wél overgenomen in het DWU, namelijk in art. 211(1), laatste volzin.

Tussenconclusie