Rechtbank Gelderland, 14-04-2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:2440, AWB - 11 _ 416, 12_539, 13_584 en 14_1004

Feiten

" (…) Ik wens de drie zaken voort te zetten. Ik kan mij niet verenigen met de uitspraken van het Hof en ik heb tegen de uitspraak cassatieberoep ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. Gelet op het aanhangige cassatieberoep past het mij niet de drie zaken in te trekken.

(…) Bij schrijven van 1 november 2011 heb ik ingestemd met het verzoek van de griffier om (uitsluitend)1 het beroep inzake de aanslag afvalstoffenheffing 2010 aan te houden totdat de uitspraak van het Hof bekend zou worden. (…) Met het verlenen van instemming met uitstel ging ik er dan ook van uit dat dit voor een korte periode zou zijn.

(…)

Daarnaast veroorloof ik mij op te merken dat, hoewel het Hof op 23 mei 2013 uitspraak heeft gedaan, uw rechtbank daarna geen zitting heeft gepland of anderszins de behandeling van het beroep daadwerkelijk lijkt te hebben hervat.

(…)

Bij deze stel ik tevens beroep in tegen het te lang uitblijven van een uitspraak betreffende de afvalstoffenheffing 2010 (…). Ik verzoek ik u de heffingsambtenaar en/of de Staat te veroordelen tot het betalen van een vergoeding van immateriële schade ad € 500 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden op het moment van uw uitspraak. (…)

1 Ik heb niet ingestemd met uitstel van het beroep inzake de afvalstoffenheffing 2011 (…) welk beroep immers op een later tijdstip is ingesteld. "

12. In geschil is het antwoord op de vraag of de aanslagen afvalstoffenheffing 2010 tot en met 2013 moeten worden vernietigd. Meer in het bijzonder is in geschil of de Verordeningen onverbindend zijn wegens overschrijding van de in artikel 15.33 van de Wm neergelegde opbrengstlimiet.

13. Voorts heeft eiser verzocht om vergoeding van immateriële schade omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden.

Beoordeling van het geschil

Aanslagen afvalstoffenheffing 2010, 2011, 2012 en 2013

14. De afvalstoffenheffing dient ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente zijn verbonden aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen (artikel 15.33 van de Wet milieubeheer). Ook als de afvalstoffenheffing tezamen met de heffing van reinigingsrechten in één verordening is geregeld, dan dient voor de afvalstoffenheffing afzonderlijk te worden onderzocht of het tarief in overeenstemming met de zogenoemde opbrengstlimiet is vastgesteld. De opbrengstlimiet brengt mee dat de opbrengst van de afvalstoffenheffing maximaal kostendekkend mag zijn en niet mag worden aangewend voor andere doeleinden dan die ter bestrijding van kosten die verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen. Bij de toetsing van de opbrengstlimiet in het kader van artikel 15.33 van de Wet milieubeheer gelden dezelfde uitgangspunten voor de verdeling van de stelplicht en bewijslast als die welke gelden voor de toetsing aan de in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet voorgeschreven opbrengstlimiet (vgl. Hoge Raad 23 mei 2014, 13/02955, ECLI:NL:HR:2014:1192).

15. Zoals is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014 (nr. 12/02475, ECLI:NL:HR:2014:777, ter precisering van hetgeen is overwogen in het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, ECLI:NL:HR:2009:BI1968), dient bij de beoordeling van een geschil inzake een mogelijke overschrijding van de opbrengstlimiet een aantal regels inzake stelplicht en bewijslast in acht te worden genomen. De heffingsambtenaar dient, indien een belanghebbende stelt dat de geraamde baten de geraamde opbrengsten overschrijden, inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Indien de belanghebbende één of meer posten in die ramingen in twijfel trekt, dient de heffingsambtenaar die twijfel naar vermogen weg te nemen door nadere inlichtingen te verstrekken. Indien de belanghebbende stelt dat de in deze inlichtingen begrepen feitelijke gegevens onjuist zijn, rust de bewijslast daarvan op hem.

16. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat de lasten niet in redelijkheid zijn geraamd en heeft daartoe aangevoerd dat sinds 2007 jaarlijks sprake is van een gerealiseerd overschot. Met name in de jaren 2011 tot en met 2013 overstijgen de gerealiseerde opbrengsten de gerealiseerde kosten met percentages van ruim 10 tot bijna 20 procent, aldus eiser. Volgens eiser heeft verweerder nagelaten een verklaring te geven voor de jaarlijkse meevallers ten opzichte van de begroting en dient daarom aan de betrouwbaarheid van de ramingen te worden getwijfeld. Voorts zouden structurele meevallers vanwege bijvoorbeeld een betere afvalscheiding aan de burger moeten worden teruggegeven in de vorm van lagere tarieven.

17. Verweerder heeft in reactie op het standpunt van eiser inzicht verschaft in de relevante ramingen en zich op het standpunt gesteld dat de gemeente Duiven in redelijkheid tot de begrote baten en lasten heeft kunnen komen. Verweerder heeft daartoe onder meer aangevoerd dat er diverse onzekere factoren een rol spelen bij het maken van de begroting en op grond van het voorzichtigheidsbeginsel terughoudend moet worden geraamd.

18. De rechtbank stelt voorop dat in het kader van de toetsing van de opbrengstlimiet het volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedrag aan lasten pas dan niet kan worden aanvaard, indien de gemeente die lasten in redelijkheid niet op dat bedrag heeft kunnen ramen (vgl. Hoge Raad 4 april 2014, nr. 12/05118, ECLI:NL:HR:2014:780, en Hoge Raad 26 april 1989, nr. 25.542, ECLI:NL:HR:1989:ZC4027). Een raming van de lasten in het kader van de afvalstoffenheffing is naar haar aard gebaseerd op prognoses met betrekking tot de hoeveelheden ingezameld huishoudelijk afval en de hoogte van de verwerkingskosten. Deze prognoses wijzigen jaarlijks als gevolg van het landelijke afvalbeleid. Uit de overgelegde begrotingsstukken van verweerder blijkt dat de begroting voor een bepaald begrotingsjaar is gebaseerd op de gerealiseerde cijfers met betrekking tot ingezameld huishoudelijk afval van mei van het jaar vóór het begrotingsjaar. Gelet hierop, bestaat bij het maken van de prognoses onzekerheid over de meest recente ontwikkelingen in het afvalaanbod in de gemeente. Naar het oordeel van de rechtbank kan de gemeente dan niet worden tegengeworpen dat zij voorzichtigheid betracht bij het ramen van de in een begrotingsjaar te verwachten hoeveelheden afval, met name niet indien nieuw gemeentelijk beleid is ingezet om afvalstromen verder gescheiden in te zamelen. Op voorhand is immers niet te voorspellen hoe dergelijke beleidswijzigingen in de praktijk uitpakken en dus ook niet welke gevolgen dat heeft voor de lasten ter zake van het beheer van het huishoudelijk afval. Uit de stukken blijkt verder dat de gemeente haar ramingen in 2013 voor de kosten van innemen, inzamelen en verwerken daadwerkelijk op verschillende posten naar beneden heeft bijgesteld ten opzichte van de begroting voor 2012, kennelijk naar aanleiding van de gegevens van de rekening van 2011. De omstandigheid dat dit geschiedt in een voorzichtiger tempo en terughoudender mate dan eiser voorstaat, maakt niet dat de raming onredelijk is. Gelet hierop, kan niet worden geoordeeld dat de ramingen van de lasten in de onderhavige begrotingsjaren niet in redelijkheid zijn vastgesteld. De beroepen zijn in zoverre ongegrond.

19. Het betoog van eiser dat de overgelegde cijfers voor hem niet controleerbaar zijn bij gebrek aan onderliggende stukken zoals contracten met afvalinzamelaars en –verwerkers en dat verweerder die ten onrechte niet heeft verstrekt, slaagt niet. Verweerder heeft met de overgelegde stukken en de toelichting daarop voldoende inzicht geboden in de ramingen. Tot het verstrekken van meer inlichtingen was verweerder niet gehouden (vgl. Hoge Raad 4 april 2014, hiervoor aangehaald, r.o. 3.3.3). Voor zover eiser met dit betoog twijfel heeft willen zaaien over de juistheid van de overgelegde begrotingsgegevens, slaagt het niet, omdat tegenover de betwisting door verweerder eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat aan de juistheid van de inlichtingen moet worden getwijfeld. De beroepen zijn in zoverre ongegrond.

20. Eiser heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat in strijd met artikel 15.33 van de Wm de gerealiseerde overschotten van de afvalstoffenheffing aan de algemene reserves zijn toegevoegd. Volgens eiser volgt uit artikel 44 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) dat gerealiseerde overschotten van een bestemmingsheffing jaarlijks in een tariefegalisatiereserve moeten worden gestort zodat het overschot in het volgende begrotingsjaar wordt gebruikt ter bestrijding van kosten ter zake waarvan de bestemmingsheffing is opgelegd, in dit geval het beheer van huishoudelijke afvalstoffen. Uit artikel 44 van het BBV volgt verder dat ten onrechte de geraamde bedragen voor vervangingsinvesteringen niet aan een reserve zijn toegevoegd nu die investeringen worden uitgesteld zoals blijkens de begrotingsstukken is gebeurd, aldus eiser.

21. Ten tijde van het opstellen van de onderhavige ramingen luidde artikel 44 van het BBV als volgt:

" Artikel 44

1. Voorzieningen worden gevormd wegens:

a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten;

b. op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten;

c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren.

2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onderdeel b.

3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. "

22. Anders dan eiser voorstaat, kan in dit artikel, noch elders in het BBV, de verplichting worden gelezen om een tariefegalisatiereserve te vormen voor de situatie dat met een bestemmingsheffing als de onderhavige in een jaar een overschot wordt gerealiseerd. Indien veronderstellenderwijs zou worden aangenomen dat het overschot door de gemeente daadwerkelijk in de algemene reserves wordt gestort en dat daarmee in de praktijk andere kosten worden bestreden dan waarvoor de bestemmingsheffing is bedoeld, dan nog zou dat niet meebrengen dat de opbrengstlimiet is geschonden of anderszins de nietigheid van de Verordeningen tot gevolg hebben. Ter toetsing ligt immers voor de vraag of de raming van de lasten ter zake van het beheer van huishoudelijke afvalstoffen redelijk is en niet of de gerealiseerde opbrengsten volledig daarvoor zijn aangewend.

23. Voor zover eiser heeft aangevoerd dat uit artikel 44 van het BBV volgt dat de kapitaallasten van vervangingsinvesteringen die in enig jaar zijn opgenomen als last ter zake, maar die vervolgens niet zijn aangewend omdat de investeringen zijn uitgesteld, ten onrechte in het volgende jaar niet in een reserve zijn gestort, kan dat niet slagen. Eiser heeft zich beroepen op het eerste lid, onderdeel d, van artikel 44 van het BBV, maar dat is in werking getreden op 1 juli 2013 en was dus nog niet van toepassing op de aan de onderhavige Verordeningen ten grondslag liggende begrotingen. De beroepen zijn in zoverre ongegrond.

24. Eiser heeft voorts aangevoerd dat de kosten van het Afvalbrengpunt (ABP) niet als lasten ter zake kunnen worden aangemerkt, omdat aannemelijk is dat vanwege ondeugdelijke controle op het ABP ook bedrijfsafval wordt geaccepteerd en afval van huishoudens uit andere gemeenten. Dit volgt volgens eiser zowel uit de door de gemeente zelf aangehaalde cijfers in de begrotingsstukken van 2010, waaruit blijkt dat het aanbod van grof afval gemiddeld 60% hoger is dan in andere gemeenten, als uit zijn eigen waarnemingen op het ABP op 26 november 2014.

25. Verweerder heeft de juistheid van de waarnemingen van eiser op het ABP niet bestreden, maar heeft zich op het standpunt gesteld dat enkel daaruit nog niet kan worden afgeleid dat de kosten van het ABP niet als last ter zake kunnen worden aangemerkt. Volgens verweerder kan zonder nader onderzoek niet zonder meer ervan worden uitgegaan dat 60% van het op het ABP aangeboden afval – in weerwil van de acceptatiecriteria – niet afkomstig is van huishoudens van de gemeente Duiven en is het daarom ook niet mogelijk om een deel, bijvoorbeeld 60%, van de kosten die aan het ABP moeten worden toegerekend als "niet ter zake" aan te merken. Daarbij komt, aldus verweerder, dat op het ABP meer wordt aangeboden dan alleen grof afval, zodat het percentage van 60 niet zomaar op het totaal van de kosten van ABP kan worden toegepast. Indien er al van zou moeten uitgegaan dat 60% van de kosten wordt veroorzaakt door activiteiten die betrekking hebben op andere doeleinden dan beheer van huishoudelijk afval uit de gemeente Duiven, dan stelt verweerder zich op het standpunt dat nog steeds is voldaan aan het vereiste dat meer dan 10% wel die doeleinden dient en dus als last ter zake kan worden aangemerkt.

26. Een kostenpost kan slechts dan niet als "last ter zake" worden aangemerkt, indien deze geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dient (Hoge Raad 4 april 2014, nr. 12/02475, ECLI:NL:HR:2014:777). De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de kosten voor het ABP in de onderhavige ramingen niet als lasten ter zake kunnen worden aangemerkt. Weliswaar is niet in geschil dat een deel van de kosten van het ABP wordt veroorzaakt door afval aangeboden door bedrijven of huishoudens van buiten de gemeente, maar verweerder heeft terecht gesteld dat zonder nader onderzoek niet ervan kan worden uitgegaan dat 60% of meer van de kosten van het ABP niet als last ter zake kan worden aangemerkt. Voorshands bestaan onvoldoende concrete aanwijzingen dat het ABP niet voor het belangrijkste deel dient om huishoudelijk afval van de gemeente Duiven in te nemen en verwerken. De beroepen zijn ook in zoverre ongegrond.

27. Eiser heeft tot slot aangevoerd dat ten onrechte 40% van de kosten van reinigen van het openbaar gebied als last ter zake is geraamd. In dit verband heeft eiser erop gewezen dat in de eerdere procedures inzake 2008 en 2009 dit percentage is gemotiveerd door te verwijzen naar publicaties van de VNG, maar dat de VNG in 2010 in een handreiking heeft aangegeven dat gemeenten door middel van steekproeven het opgeveegde zwerfvuil moeten analyseren om te bepalen welk deel daarvan aan de afvalstoffenheffing kan worden toegerekend. Volgens eiser is dit in de gemeente Duiven nagelaten en is het percentage van 40 derhalve onvoldoende onderbouwd.

28. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich ter zitting terecht op het standpunt gesteld dat uit de gewijzigde handreiking van de VNG nog niet volgt dat het door de gemeente Duiven gehanteerde percentage van 40 onjuist is. Zonder nadere onderbouwing, die ontbreekt, heeft eiser door de enkele verwijzing naar de VNG-publicatie niet aannemelijk gemaakt dat moet worden betwijfeld dat de gemeente de lasten niet in redelijkheid op dat bedrag heeft kunnen ramen.

29. De conclusie moet zijn dat de beroepen met betrekking tot de aanslagen afvalstoffenheffing 2010, 2011, 2012 en 2013 ongegrond zijn.

30. Eiser heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.

31. Voor de vraag of de redelijke termijn voor beslechting van het geschil is overschreden, wordt aangesloten bij de uitgangspunten die de Hoge Raad in zijn arrest van 22 april 2005 (nr. 37984, ECLI:NL:HR:2005:AO9006) heeft neergelegd voor de duur van de redelijke termijn. In beginsel is sprake van een overschrijding indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen uitspraak heeft gedaan. Er dient alsdan te worden bepaald in hoeverre de immateriële schade is toe rekenen aan het bestuursorgaan respectievelijk de rechterlijke macht. Voor deze toerekening heeft als regel te gelden dat de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd voor zover de duur daarvan een half jaar overschrijdt en de beroepsfase zover zij meer dan anderhalf jaar in beslag neemt. Deze regel geldt behoudens bijzondere omstandigheden (vgl. Hoge Raad 10 juni 2011, nr. 09/02639, ECLI:NL:HR:2011:BO5046).

32. Omdat sprake is van meerdere zaken die in hoofdzaak betrekking hebben op hetzelfde onderwerp, moet voor de bepaling van het begin van de termijn worden aangesloten bij het oudste jaar, derhalve bij de ontvangst van het bezwaarschrift tegen de aanslag afvalstoffenheffing 2010 (vgl. Hoge Raad 21 maart 2014, nr. 12/04057, ECLI:NL:HR:2014:540). Dat bezwaarschrift is door verweerder ontvangen op 5 maart 2010. De termijn eindigt met de uitspraak van deze rechtbank en heeft derhalve meer dan twee jaar in beslag genomen.

33. De rechtbank ziet echter aanleiding om in deze zaken de redelijke termijn te verlengen, in de eerste plaats vanwege de bijzondere omstandigheid dat ingevolge artikel 236, tweede lid, van de Gemeentewet de heffingsambtenaar op een bezwaarschrift dat niet is ingediend in de laatste zes weken van een kalenderjaar, in afwijking van artikel 7:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, uitspraak doet in het kalenderjaar waarin het bezwaarschrift is ontvangen. Met deze bepaling heeft de wetgever voor zaken als de onderhavige de mogelijkheid geschapen om een langere beslistermijn te hanteren met het oog op de piekbelasting als gevolg van de koppeling van de verzending van de gemeentelijke belastingaanslagen aan de beschikkingen op grond van de Wet waardering onroerende zaken. Om deze reden heeft de wetgever het kennelijk redelijk geacht om de afdoening van bezwaarschriften uit te smeren over het hele kalenderjaar (Kamerstukken II, 2007-2008, 31 206, nr. 7, pag. 15; vgl. Gerechtshof 's-Hertogenbosch 12 december 2013, nr. 12/00344, ECLI:NL:GHSHE:2013:6032). De rechtbank zal daarom de redelijke termijn verlengen met de periode die verweerder méér heeft gebruikt dan zes maanden om uitspraak op bezwaar te doen. Deze periode bedraagt drie maanden en 24 dagen.

34. De rechtbank ziet voorts aanleiding de redelijke termijn in de onderhavige zaken te verlengen met de termijn waarvoor door eiser in zijn brief van 1 november 2011 is ingestemd met de aanhouding in afwachting van de hoger beroepen inzake de jaren 2008 en 2009. Eiser heeft weliswaar in zijn brief van 2 april 2014 gesteld dat hij voor de andere zaken dan 2010 niet heeft ingestemd met aanhouding, maar door in de beroepschriften met betrekking tot de jaren 2011, 2012 en 2013 steeds te verzoeken om gevoegde behandeling met het beroep inzake 2010 zonder te verzoeken om voortzetting van de behandeling, is de rechtbank van oordeel dat de aanhouding betrekking heeft op alle zaken. Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft op 2 mei 2013 uitspraak gedaan, zodat de termijn wordt verlengd met de periode van 1 november 2011 tot en met 2 mei 2013, oftewel anderhalf jaar.

35. Ook de proceshouding van eiser geeft, tot slot, aanleiding om de termijn verder te verlengen. Eiser heeft op de zitting van 15 augustus 2014 een pleitnota ingebracht met zodanig nieuwe stellingen en uitgebreide argumenten dat het accepteren daarvan als pleitnota in strijd zou komen met de goede procesorde. Eiser heeft vervolgens, om te voorkomen dat de pleitnota wegens strijd met de goede procesorde zou worden geweigerd door de rechtbank, ingestemd met aanhouding van de behandeling van de zaken om verweerder in de gelegenheid te stellen zich tegen de nieuwe stellingen te verweren en zodat de rechtbank de zaken kon verwijzen naar de meervoudige kamer van de rechtbank. Eiser had voldoende gelegenheid om zijn nieuwe stellingen en argumenten tijdig in te brengen zodat de rechtbank de zaken direct naar de meervoudige kamer had kunnen verwijzen en verweerder zich had kunnen verweren. De periode tussen de zitting van 15 augustus 2014 en de zitting van 16 december 2015 dient derhalve aan eiser te worden toegerekend en leidt tot een verlenging van de termijn met vier maanden.

36. De rechtbank leidt uit de procesdossiers af dat het door eiser ingestelde cassatieberoep in die dossiers niet is aangetekend en dat de rechtbank derhalve niet heeft gewacht op de uitkomsten van het cassatieberoep. Het ontbreken van toestemming van eiser om de procedures verder aan te houden blijkt uit eisers brief van 2 april 2014 (zie hierboven onder 7.). Pas op 24 maart 2014 heeft de griffier een brief aan eiser verzonden met de vraag of hij in de uitspraak van Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 2 mei 2013 aanleiding ziet de beroepen in te trekken. Vervolgens zijn de zaken op de enkelvoudige zitting van 25 juni 2014 geagendeerd en, na een verzoek om uitstel van verweerder, op de zitting van 15 augustus 2014. De periode die is verstreken tussen 2 mei 2013 en 15 augustus 2014 moet aan de rechtbank worden toegerekend.

37. Uit het voorgaande volgt dat de redelijke termijn is verstreken op 29 april 2014 en derhalve is overschreden met bijna een jaar zodat (naar boven afgerond) een schadevergoeding dient te worden toegekend van (2 maal een half jaar à € 500 =) € 1.000. Voorts moet uit de procesdossiers worden afgeleid dat de overschrijding geheel is toe te rekenen aan de rechtbank. Gelet hierop, en nu uit de beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014 (nr.436935; Stcrt. 2014, 20210) volgt dat namens de Staat in een zaak als de onderhavige geen verweer zal worden gevoerd, zal de rechtbank de Staat veroordelen tot het vergoeden van immateriële schade tot een bedrag van € 1.000.