Rechtbank Gelderland, 29-05-2018, ECLI:NL:RBGEL:2018:2386, AWB - 16 _ 7438

1. Verweerder heeft bij besluit van 11 juli 2014 aan eiseres leges in rekening gebracht voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt en heeft onder meer gesteld dat de opbrengstlimiet is geschonden (artikel 229b van de Gemeentewet). Zij heeft daarbij verweerder verzocht om verstrekking van relevante gegevens.

2. Bij brief van 26 januari 2015 heeft verweerder eiseres bericht dat hij de termijn om te beslissen op het bezwaar met zes weken verdaagt. Bij brief van 5 februari 2015 heeft eiseres haar verzoek om verstrekking van stukken herhaald. Zij heeft in diezelfde brief om een proceskostenvergoeding verzocht. Verweerder heeft daarop bij brief van 19 februari 2015 geantwoord dat er nog intern overleg plaatsvindt over de beschikbaarheid van de door eiseres gevraagde stukken. Vervolgens heeft op 25 februari 2015 een bespreking plaatsgevonden. Naar aanleiding daarvan heeft eiseres op 5 maart 2015 een e-mailbericht aan verweerder gezonden waarin onder meer het volgende is vermeld:

3. Aangezien verweerder volgens eiseres te lang heeft gewacht met het overleggen van de gevraagde gegevens, heeft eiseres op 23 juli 2015 een verzoek op grond van de Wet Openbaarheid van Bestuur ingediend waarin wordt verzocht om de gevraagde stukken te verstrekken.

4. Bij brief van 3 september 2015 (hierna: het WOB‑besluit) heeft verweerder besloten aan het verzoek van eiseres tegemoet te komen. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt, aangezien zij meent dat verweerder geen enkel stuk heeft verstrekt waarom is gevraagd.

5. Op 3 december 2015 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen verweerder en eiseres waarin de kostprijsberekeningen van de leges die betrekking hebben op de Verordening op de heffing en invordering van leges 2014 (hierna ook: de kostprijsberekeningen 2014) zijn toegelicht en vragen en opmerkingen van eiseres zijn beantwoord. Naar aanleiding van de briefwisseling met eiseres en het gesprek heeft verweerder de kostprijsberekeningen 2014 aangepast.

6. Op 7 december 2015 heeft over het bezwaarschrift tegen het WOB‑besluit een hoorzitting ten overstaan van de bezwaarschriftencommissie van verweerder plaatsgevonden.

7. Bij brief van 7 januari 2016 heeft verweerder een aangepaste versie, versie december 2015, van de kostprijsberekeningen 2014 toegezonden aan eiseres.

8. Op 21 januari 2016 heeft verweerder het bezwaar tegen het WOB‑besluit ongegrond verklaard en per e‑mail nadere gegevens verstrekt.

9. Bij brief van 26 augustus 2016 heeft verweerder eiseres uitgenodigd voor een hoorgesprek op 15 september 2016. Tevens heeft verweerder het procesdossier en een concept uitspraak op bezwaar aan eiseres toegezonden.

10. Per e-mail van 22 september 2016 heeft verweerder het verslag van de hoorzitting en het document “Budgetten overhead 2014” aan eiseres toegezonden.

11. Op 27 oktober 2016 is vervolgens uitspraak op bezwaar gedaan.

12. Op 28 oktober 2016 heeft verweerder wederom een aangepaste versie, versie oktober 2016, van de kostprijsberekeningen 2014 per e‑mail aan eiseres toegezonden.

13. In geschil is of verweerder gelet op de informatie die na het hoorgesprek van 15 september 2016 is verstrekt, eiseres opnieuw had moeten uitnodigen voor een hoorgesprek (artikel 7:9 van de Awb). Zo dat niet het geval is, is in geschil of de aanslag moet worden vernietigd, omdat de zogenoemde opbrengstlimiet als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet is overschreden.

14. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat zij opnieuw had moeten worden uitgenodigd voor een hoorgesprek, voordat verweerder uitspraak op bezwaar kon doen. Zij verzoekt dan ook om die uitspraak te vernietigen en de zaak terug te wijzen naar verweerder. Subsidiair stelt zij zich op het standpunt dat de leges zijn geheven in strijd met artikel 229b van de Gemeentewet. Verweerder zou niet inzichtelijk hebben gemaakt dat zijn kostprijsberekeningen 2014 niet leiden tot strijd met de opbrengstlimiet, met name niet voor de door hem gebruikte kostprijzen.

15. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het beroep ongegrond is.

16. In artikel 7:9 van de Awb is bepaald dat wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbenden wordt meegedeeld en zij in de gelegenheid worden gesteld daarover te worden gehoord.

17. Verweerder heeft pas op 3 september 2015 de kostprijsberekeningen 2014 overhandigd aan eiseres. Uit deze berekeningen valt volgens verweerder af te leiden dat is voldaan aan de opbrengstlimiet. Gelet op het verschil van inzicht tussen eiseres en verweerder over de kostprijsberekeningen 2014, is op 3 december 2015 een bijeenkomst belegd. In dit gesprek is een toelichting gegeven op de kostprijsberekeningen 2014. Mede naar aanleiding van de briefwisseling met eiseres en dit gesprek zijn de kostprijsberekeningen 2014 aangepast. De aangepaste versie van het document is op 7 januari 2016 per e‑mail aan eiseres toegezonden. Vervolgens heeft op 15 september 2016 een hoorzitting plaatsgevonden, waarbij de wijze waarop de overhead wordt berekend, is toegelicht. Aan eiseres is toegezegd dat de gegevens over de budgetten waaruit de overhead 2014 is opgebouwd aan haar worden toegezonden, hetgeen op 22 september 2016 is gedaan. Volgens verweerder bevat dit document geen nieuwe informatie, maar gegevens uit de begroting, die in de kostprijsberekeningen 2014 zijn opgenomen. De kostprijsberekeningen 2014 zijn op 28 oktober 2016 aan eiseres toegezonden (de dag ná de dag waarop uitspraak op bezwaar is gedaan). Volgens verweerder is dit een aangepaste versie van de kostprijsberekeningen 2014 (versie december 2015). Met dit document is eiseres volgens verweerder bekend. In deze definitieve versie zijn alle boekingen die betrekking hebben op 2013 verwijderd. Het document Budgetten overhead 2014 maakt volgens verweerder geen deel uit van de kostprijsberekeningen 2014. Op 27 oktober 2016 is uitspraak op bezwaar gedaan.

18. Onder de hiervoor genoemde omstandigheden is naar het oordeel van de rechtbank artikel 7:9 van de Awb niet geschonden. Verweerder heeft over de vraag of is voldaan aan de opbrengstlimiet uitgebreid hoor en wederhoor toegepast. De door hem na de hoorzitting van 15 september 2016 aan eiseres gezonden stukken en de daarin opgenomen informatie zijn – nog daargelaten dat verweerder zich onweersproken op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van informatie die bij eiseres reeds bekend was – geen feiten of omstandigheden die na het horen aan het bestuursorgaan bekend zijn geworden in de zin van artikel 7:9 van de Awb (vergelijk ook Gerechtshof Arnhem‑Leeuwarden 15 mei 2018, nr. 17/00640, ECLI:NL:GHARL:2018:4338 (niet gepubliceerd); hoger beroep naar aanleiding van de uitspraak van Rechtbank Gelderland van 11 mei 2017, ECLI:NL:RBGEL:2017:2596). De rechtbank zal de zaak dan ook niet naar verweerder terugwijzen. Het beroep kan in zoverre niet slagen.

19. Artikel 229, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet luidt:

20. In artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet is bepaald dat in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, van de Gemeentewet worden geheven, de tarieven zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake.

21. Bij de beoordeling van een geschil inzake een mogelijke overschrijding van de opbrengstlimiet dient een aantal regels inzake stelplicht en bewijslast in acht te worden genomen (zie Hoge Raad 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968 en Hoge Raad 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777)

22. De vaststelling van tarieven als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet berust op een raming, welke raming moet berusten op gegevens omtrent geraamde baten en lasten in de gemeentebegroting voor het desbetreffende jaar dan wel gegevens die op geraamde baten en lasten in die begroting zijn terug te voeren. Deze gegevens behoeven niet bekendgemaakt te zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening (zie Hoge Raad 16 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM1236). Daaruit vloeit noodzakelijk voort dat bij die vaststelling van tarieven niet over alle posten zekerheid of een volledig inzicht kan bestaan. In het kader van een geschil omtrent de naleving van artikel 229b van de Gemeentewet mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd.

23. In die gevallen waarin een belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde heeft gesteld en de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen heeft verschaft, kan het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van de heffingsambtenaar worden verlangd voor zover de belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar haar oordeel voor een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een “last ter zake”.

24. Aan de nadere inlichtingen die de heffingsambtenaar in dat geval dient te verstrekken, mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de hiervoor bedoelde stelling(en) van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. De heffingsambtenaar hoeft niet te bewijzen dat die twijfel ongegrond is. De bewijslast voor de feitelijke onderbouwing van het beroep op limietoverschrijding rust op de belanghebbende.

25. Tot de “lasten ter zake” behoren niet alleen posten die rechtstreeks samenhangen met de verleende diensten waarvoor de rechten worden geheven, maar daartoe behoren ook aan die diensten toe te rekenen indirecte kosten. Daarbij geldt als uitgangspunt dat die indirecte kosten meer dan zijdelings met die diensten moeten samenhangen. De desbetreffende kostenposten kunnen slechts dan niet (geheel of ten dele) als “lasten ter zake” worden aangemerkt indien zij geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen (vergelijk Hoge Raad 4 juni 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL0990).

26. Verder heeft de Hoge Raad in zijn arrest van 13 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:282, beslist dat de beoordeling van de opbrengstlimiet ook na invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht moet plaatsvinden op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden.

27. In de “kostprijsberekening 2014”, versie oktober 2016, is voor Titel 2 Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning het volgende overzicht opgenomen:

28. Voor Titel 1 Algemene dienstverlening en Titel 3 Dienstverlening vallend onder Europese dienstenrichtlijn zijn vergelijkbare overzichten opgesteld. Volgens die overzichten is voor geen van de hoofdstukken sprake van een situatie waarbij de geraamde baten de geraamde lasten overtreffen.

29. Daarnaast is door verweerder een overzicht overgelegd van het “Integraal uurtarief 2014”. In dat document worden de uurtarieven van de tariefgroepen I tot en met IV berekend op basis van een basistarief verhoogd met een opslag. Vereenvoudigd ziet dat overzicht er als volgt uit (bedragen in euro’s):

30. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de opbrengstlimiet is overschreden. Vervolgens is het – gelet op bovengenoemde jurisprudentie – aan de heffingsambtenaar om inzicht in de desbetreffende ramingen te verschaffen. Eiseres heeft voldoende gemotiveerd gesteld dat voor de berekening van de uurtarieven die worden gebruikt voor de raming van de lasten redelijke twijfel bestaat of ter zake van de daarin opgenomen kostenposten sprake is van een “last ter zake”.

31. Vervolgens is het aan de heffingsambtenaar om nadere inlichtingen te verschaffen, zodanig dat de rechtbank kan beoordelen of sprake is van een “last ter zake”.

32. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder hierin niet geslaagd. Hij heeft met name niet de door eiseres opgeworpen twijfel kunnen wegnemen ter zake van de kosten die zijn meegenomen ter bepaling van de integrale uurtarieven. Ter zitting is komen vast te staan dat dit de totale organisatiekosten zijn die vervolgens door middel van onder meer een opslag in de uurtarieven worden verdisconteerd. Daarmee heeft verweerder onvoldoende duidelijk gemaakt op grond waarvan hij de hiervoor bedoelde stelling van eiseres betwist en kan niet worden gezegd dat inzichtelijk is gemaakt dat deze indirecte kosten meer dan zijdelings samenhangen met de verstrekte diensten. Voor de berekende opslag op de uurtarieven is overigens ook niet inzichtelijk geworden hoe die is berekend en welke veronderstellingen daaraan ten grondslag liggen.

33. Daarmee heeft de heffingsambtenaar niet voldaan aan de op hem rustende bewijslast. Gelet op hetgeen hiervoor onder 32. is overwogen is het niet mogelijk bepaalde (gedeelten van) kostenposten te elimineren om vervolgens te toetsen aan de opbrengstlimiet. Aangezien de uurtarieven ten grondslag liggen aan de geraamde lasten, kan de rechtbank niet anders dan bepalen dat de verordening in haar geheel onverbindend is.

34. De primaire beroepsgrond van eiseres faalt. De rechtbank zal de zaak dus niet terugwijzen naar verweerder. De subsidiaire beroepsgrond van eiseres slaagt wel in haar meest vergaande vorm. Dat betekent dat de overige beroepsgronden niet hoeven te worden besproken.

35. Gelet op het voorgaande dient het beroep gegrond te worden verklaard.

36. Eiseres heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.

37. Bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden aangesloten bij de uitgangspunten als neergelegd in het arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AO9006. Voor een uitspraak in eerste aanleg heeft te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. De termijn vangt aan op het moment waarop verweerder het bezwaarschrift ontvangt. Indien de redelijke termijn is overschreden dient als uitgangspunt voor de schadevergoeding een tarief te worden gehanteerd van € 500 per half jaar dat die termijn is overschreden, waarbij ter bepaling van de totale vergoeding de geconstateerde overschrijding naar boven wordt afgerond.

38. De termijn is aangevangen op 21 augustus 2014 en eindigt op de dag dat de rechtbank deze uitspraak doet. Sindsdien zijn afgerond drie jaren en tien maanden verstreken (46 maanden). De rechtbank zal in dit geval de redelijke termijn verlengen met afgerond twintig maanden. Dat is de tijd die is verstreken tussen het moment waarop eiseres instemt met verlenging van de beslistermijn, haar e‑mailbericht van 5 maart 2015, en het moment waarop verweerder uitspraak op bezwaar heeft gedaan, 27 oktober 2016. Eiseres heeft immers haar instemming tussentijds niet ingetrokken. Dit betekent dat per saldo de redelijke termijn is overschreden met minder dan zes maanden (46 maanden minus twintig maanden (instemming met uitstel) minus 24 maanden (duur dat de procedure in beginsel mag duren). Eiseres heeft recht op een vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 500. De overschrijding is voor de helft toe te rekenen aan de bezwaarfase en voor de helft aan de beroepsfase.

39. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.750,50 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde van € 249 per punt en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van € 501 en een wegingsfactor 1). Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken.