Hoge Raad, 08-06-2018, ECLI:NL:HR:2018:861, 17/00159

Belanghebbende is in Nederland onder meer actief op het gebied van productie van elektriciteit. Zij heeft voor die productie een kolengestookte centrale in gebruik. In deze centrale gebruikte zij in de maanden maart en april 2013 kolen uit onder meer Zuid-Afrika voor het opwekken van elektriciteit. Voor een deel zijn deze kolen aangevoerd via de havens van Rotterdam en Amsterdam en voor een deel zijn zij aangevoerd via de haven van Antwerpen en in het vrije verkeer gebracht.

Tot 1 januari 2013 voorzag artikel 44, lid 2, van de Wet belastingen op milieugrondslag (hierna: de Wet) in een vrijstelling van kolenbelasting voor de uitslag en de invoer van kolen die worden gebruikt als brandstof voor het opwekken van elektriciteit in een installatie met een elektrisch rendement van minimaal 30 percent (hierna: de vrijstelling). Belanghebbende paste de vrijstelling toe. Door de inwerkingtreding van de Wet uitwerking fiscale maatregelen Begrotingsakkoord 2013, Stb. 2012, 321, is de vrijstelling per 1 januari 2013 vervallen.

Belanghebbende is belastingplichtig voor de kolenbelasting. Zij heeft over de tijdvakken maart en april 2013 op aangifte bedragen aan kolenbelasting voldaan.

Artikel 21, lid 1, van de Overeenkomst met Zuid-Afrika verbiedt alle binnenlandse maatregelen of praktijken van fiscale aard die, rechtstreeks of onrechtstreeks, discrimineren tussen de producten van de ene partij en de producten van oorsprong uit het grondgebied van de andere partij. Op grond van artikel 110, tweede alinea, VWEU heffen de lidstaten op de producten van de overige lidstaten, daaronder begrepen producten van oorsprong uit derde landen, die zich in de lidstaten in het vrije verkeer bevinden, geen zodanige binnenlandse belastingen dat daardoor andere producties zijdelings worden beschermd.

De enkele omstandigheid dat uit een andere lidstaat afkomstige producten zwaarder worden belast dan binnenlandse producten die voor hetzelfde doel worden gebruikt, is onvoldoende om aan te nemen dat een belastingregeling een discriminerende of beschermende werking heeft als bedoeld in artikel 110 VWEU. Om te kunnen oordelen dat de onderhavige heffing van kolenbelasting een discriminerende of beschermende werking heeft, moet worden vastgesteld dat die belasting de verbruikers kan afhouden van de aankoop van uit een andere lidstaat afkomstige kolen ten gunste van in Nederland geproduceerd aardgas (vgl. HvJ 5 april 1990, Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Helleense Republiek, C‑132/88, ECLI:EU:C:1990:165, punten 18 en 19).

De hiervoor in 2.4.3, eerste alinea, weergegeven oordelen van het Hof zien mede op kolen uit Zuid-Afrika. In die, tevergeefs bestreden, oordelen ligt besloten dat geen sprake is van een door artikel 21 van de Overeenkomst met Zuid-Afrika verboden discriminatie tussen de producten van de ene partij (in Nederland geproduceerd aardgas) en de producten van oorsprong uit het grondgebied van de andere partij (kolen uit Zuid-Afrika). Middel II faalt daarom ook voor het overige.

Het Hof heeft aan dit oordeel ten grondslag gelegd dat de afschaffing van de vrijstelling niet onvoorzienbaar was, aangezien de van belang zijnde rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn en de wetswijziging waarbij de vrijstelling is afgeschaft, het gebruikelijke parlementaire traject heeft doorlopen. De afschaffing van de vrijstelling is in overeenstemming met Richtlijn 2003/96 en feiten en omstandigheden waaruit moet worden geconcludeerd dat belanghebbende niet rekening hoefde te houden met die afschaffing uit milieubeleidsoverwegingen, zijn volgens het Hof niet gebleken. Van de zijde van de regering zijn geen toezeggingen gedaan omtrent het handhaven van de vrijstelling, zodat belanghebbende bij haar in 2009 genomen beslissing om te investeren in een nieuw te bouwen kolencentrale ook niet daarvan mocht uitgaan. Dat zij door het vervallen van de vrijstelling een commercieel nadeel lijdt, moet in dit geval voor haar rekening blijven, aldus nog steeds het Hof. Tot slot verplicht naar ’s Hofs oordeel het bepaalde in onderdeel 30 van de considerans van Richtlijn 2003/96 niet tot het opnemen van overgangsrecht bij de afschaffing van de vrijstelling.

Het middel betoogt dat de afschaffing van de vrijstelling onvoorzienbaar was vanwege het tussen 2007 en 2009 door de overheid gevoerde energiebeleid en door de overheid gedane toezeggingen. Om die reden had de wetgever, of het Hof, moeten voorzien in een overgangsregeling. Volgens het middel brengt het rechtszekerheidsbeginsel mee dat de wetgever rekening houdt met de bijzondere situaties van de marktdeelnemers en zo nodig voorziet in aanpassingen aan de toepassing van nieuwe rechtsregels. Het middel wijst in dit verband met name erop dat de afschaffing van de vrijstelling ertoe heeft geleid dat de door belanghebbende gedane investering in een nieuwe kolencentrale in waarde is afgenomen en dat belanghebbende vanaf 2014 is geconfronteerd met een jaarlijkse last van ongeveer € 40 miljoen aan kolenbelasting. Daarnaast wijst het middel op het bepaalde in onderdeel 30 van de considerans van Richtlijn 2003/96.

Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie staan het Unierechtelijke rechtszekerheidsbeginsel en het daaruit rechtstreeks voortvloeiende Unierechtelijke vertrouwensbeginsel in beginsel niet eraan in de weg dat een wet wordt gewijzigd zonder dat in een overgangsregeling wordt voorzien. In bijzondere situaties kan niettemin vereist zijn dat wordt voorzien in een overgangsregeling. Dit kan zich voordoen wanneer de wetgever plotseling en op niet-voorzienbare wijze een nieuwe wet vaststelt waarbij een recht, dat de belastingplichtigen tot dat moment hadden, wordt afgeschaft zonder hun de nodige tijd te geven om zich aan te passen aan de nieuwe wettelijke regeling. Wanneer een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer echter de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige maatregel kon voorzien, kan hij zich niet op voormelde beginselen beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld. Bovendien mogen de marktdeelnemers niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die de nationale autoriteiten in het kader van hun beoordelingsbevoegdheid kunnen wijzigen (vgl. HvJ 10 september 2009, Plantanol GmbH & Co. KG, C‑201/08, ECLI:EU:C:2009:539, HvJ 11 juni 2015, Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft e.a., C‑98/14, ECLI:EU:C:2015:386, en HvJ 9 juni 2016, Wolfgang und Dr. Wilfried Rey Grundstücksgemeinschaft GbR, C-332/14, ECLI:EU:C:2016:417).

De heffing van kolenbelasting is niet met terugwerkende kracht ingevoerd en valt binnen de in artikel 14, lid 1, letter a, tweede volzin, van Richtlijn 2003/96 aan de nationale wetgever geboden mogelijkheid tot het heffen van kolenbelasting. Van een toezegging door de toenmalige bewindslieden omtrent de periode waarvoor de vrijstelling (minimaal) zou gelden, is niet gebleken. Uit de stukken van het geding blijkt evenmin dat belanghebbende zich onvoldoende heeft kunnen voorbereiden op de afschaffing van de vrijstelling of dat die afschaffing belanghebbende heeft gedwongen tot aanzienlijke aanpassingen.

Met zijn hiervoor in 2.6.1 weergegeven oordelen heeft het Hof tot uitdrukking gebracht dat in het onderhavige geval niet sprake is van een bijzondere situatie waarin het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel en het Unierechtelijke rechtszekerheidsbeginsel vereisen dat wordt voorzien in een overgangsregeling. Die oordelen geven, gelet op hetgeen hiervoor in 2.6.3 en 2.6.4 is overwogen, geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Zij kunnen, als verweven met waarderingen van feitelijke aard, voor het overige in cassatie niet op juistheid worden getoetst. Middel III faalt derhalve.