Rechtbank Den Haag, 07-05-2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:5582, C/09/460965 / KG ZA 14-226

Eiseressen hebben aan hun vorderingen ten grondslag gelegd dat de Staat jegens hen onrechtmatig handelt. Daarmee is de bevoegdheid van de burgerlijke rechter – in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding – gegeven.

Het geschil van partijen betreft in het bijzonder twee vragen: in de eerste plaats de vraag naar de rechtmatigheid van de verhuurderheffing en in de tweede plaats de vraag of de in de Wet opgenomen heffingsvermindering, de afspraken opgenomen in het Aedesakkoord, het recent door de Tweede Kamer aangenomen voorstel tot wijziging van de huurinkomensgrens en de 10%-norm zijn aan te merken als ontoelaatbare staatssteun. Deze kwesties komen hierna achtereenvolgens aan de orde.

Aangezien de verhuurderheffing jaarlijks op aangifte moet worden voldaan, staat daartegen het rechtsmiddel van bezwaar open, en vervolgens, afhankelijk van de beslissing op bezwaar, de mogelijkheid van beroep bij de belastingrechter. Na de beslissing op bezwaar bestaat ook de mogelijkheid om aan de belastingrechter bij wege van voorlopige voorziening schorsing van het besluit in kwestie te verzoeken. In deze speciale, met voldoende waarborgen omklede, rechtsgang kunnen alle door eiseressen tegen de verhuurderheffing naar voren gebrachte bezwaren, waaronder het beroep op schending van het Eerste Protocol en het gelijkheidsbeginsel, worden beoordeeld. Hoofdregel is dat het bestaan van deze rechtsgang in beginsel in de weg staat aan de mogelijkheid om dezelfde vragen aan de burgerlijke rechter, ook die in kort geding, voor te leggen. Hierbij verdient aantekening dat in bijzondere gevallen niettemin toegang tot de burgerlijke rechter bestaat. Dit kan het geval zijn als van de betrokken eisers in redelijkheid niet kan worden gevergd dat zij de gespecialiseerde rechtsgang volgen. Dit kan zich voordoen indien die andere rechtsgang in de gegeven omstandigheden hoogst omslachtig of onnodig belastend is, dan wel niet op voldoende korte termijn, gelet ook op het spoedeisende belang dat bij de gewenste voorziening bestaat, voorhanden is.

De omstandigheid dat de bestuursrechter de verbindendheid van de Wet niet op voorhand en in algemene zin kan toetsen, is volgens vaste rechtspraak in beginsel niet te beschouwen als een rechtstekort waarin de burgerlijk rechter dient te voorzien. Dit betreft immers een door de wetgever gewilde beperking, die voortvloeit uit het gesloten stelsel van rechtsbescherming in het belastingrecht. Ook de omstandigheid dat eiseressen individueel (en per belastingplichtige) moeten procederen, vloeit voort uit het wettelijk systeem. Het kan inderdaad, zoals eiseressen stellen, omslachtig zijn als alle (volgens eiseressen 40.000) particuliere verhuurders in de gereguleerde sector zich tot de belastingrechter (moeten) wenden, maar aan dit bezwaar is tegemoet te komen door met voorrang een of enkele zaken aan de gespecialiseerde rechter voor te leggen. Verwacht mag worden dat, als de Wet door de belastingrechter onrechtmatig wordt bevonden, de Belastingdienst dit oordeel ten aanzien van andere belastingplichtigen zal volgen. Tegen deze achtergrond bestaat thans geen grond voor ingrijpen door de civiele voorzieningenrechter.

De omstandigheid dat niet alle eiseressen zelf de gang naar de bestuursrechter kunnen maken, levert ook geen grond op om een uitzondering te maken op de in 3.4 vermelde hoofdregel. Weliswaar ondervinden ook de eiseressen die niet zelf belastingplichtig zijn, de financiële gevolgen van de verhuurderheffing, maar hun belang is dan een afgeleide van het financiële belang van hun dochtermaatschappijen. Dit belang van deze eisers is niet te beschouwen als een bovenindividueel belang dat – via een omweg – ingrijpen door de civiele voorzieningenrechter mogelijk maakt. Hierbij kan in het midden blijven welke positie de afzonderlijke eiseressen in dit opzicht precies hebben ten opzichte van de belastingplichtigen in kwestie. De verwijzing naar lastgevingen en houdster- of dochtermaatschappijen roept vragen op die daardoor onbeantwoord kunnen blijven. Bij dit een en ander is overigens, anders dan de Staat heeft betoogd, niet relevant dat twee eiseressen bezwaar hebben gemaakt tegen de verhuurderheffing 2013. Mede gelet op hetgeen hierna wordt overwogen dienen eiseressen (of hun desbetreffende dochtermaatschappijen) met betrekking tot de verhuurderheffing 2014 dus individueel de rechtsgang bij de belastingrechter te volgen.

In deze zaak is er geen grond voor het oordeel dat van eiseressen niet in redelijkheid kan worden verlangd het oordeel van de belastingrechter af te wachten. De Staat zal eventuele schade die zij hebben geleden door te voldoen aan (mogelijkerwijs) als onrechtmatig te beoordelen wetgeving, dienen te vergoeden. Er is geen reden om aan te nemen dat de Staat in een dergelijk geval niet bij machte is dat te doen.

Het betoog van eiseressen dat zij kunnen worden ontvangen in hun vordering omdat thans nog geen bezwaar en beroep tegen de gewraakte heffingen openstaan en het door de Staat – en daarmee door de inspecteur – ingenomen standpunt onmiskenbaar onjuist of zonder grond is, kan niet worden gevolgd. Eiseressen hebben hierbij kennelijk het oog op het door de Staat aangehaalde arrest van de Hoge Raad (HR 12 april 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU4548). In de onderhavige zaak is de in dat arrest vermelde uitzonderingssituatie evenwel niet aan de orde. Nog daargelaten dat de inspecteur nog geen standpunt heeft ingenomen, althans geen standpunt dat een rechtsgevolg teweegbrengt, is niet boven iedere twijfel verheven dat de verhuurderheffing in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol. Hierbij houdt de voorzieningenrechter rekening met de tussen partijen gevoerde discussie over de rechtmatigheid van de verhuurderheffing en met de in 1.11 vermelde vonnissen van deze rechtbank en twee recente arresten van de Hoge Raad (HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:826 en ECLI:NL:HR:2014:827). Het oordeel over de rechtmatigheid van de verhuurderheffing is daarom voorbehouden aan de belastingrechter. De civiele voorzieningenrechter kan daarop niet vooruitlopen.

Ten slotte is evenmin sprake van feitelijk of voorbereidend handelen door de Staat dat op zichzelf – los van de daarop volgende beschikking – onrechtmatig is. De praktische problemen en de administratieve lasten die eiseressen naar eigen zeggen ondervinden bij het uitvoeren van de inkomensafhankelijke huurverhoging, waarvan de omvang overigens door de Staat wordt bestreden, zijn niet aan te merken als voorbereidend of feitelijk handelen met betrekking tot verhuurderheffing. Als zou komen vast te staan dat het voor (bepaalde) verhuurders feitelijk onmogelijk is geweest om de inkomensafhankelijke huurverhoging over 2014 door te voeren, zou dit gegeven een rol kunnen spelen bij de individuele beoordeling van de verhuurderheffing door de belastingrechter. Dit is ook overwogen in het door eiseressen aangehaalde arrest van het gerechtshof Den Haag van 11 februari 2014 (ECLI:NL:GHDHA:2014:437). De gestelde onmogelijkheid om de huurverhogingen die de verhuurderheffing (mede) mogelijk maakt te kunnen doorvoeren, kan geen reden opleveren voor het algeheel terzijdestellen van de verhuurderheffing of van de Wet waarin deze is opgenomen. Hetzelfde geldt voor het betoog dat de verhuurderheffing in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.

Het in 3.3-9 overwogene voert tot de slotsom dat eiseressen in hun vorderingen die betrekking hebben op de Wet, en meer bijzonder op de verhuurderheffing, niet ontvankelijk moeten worden verklaard.

De vorderingen die zich richten op de heffingsvermindering, het Aedesakkoord en het onder 1.13 vermelde voorstel stellen de vraag aan de orde of deze maatregelen ontoelaatbare staatssteun opleveren. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is dit niet het geval, en in elk geval in zodanig onmiskenbare mate dat ingrijpen in kort geding geboden is. Hiertoe wordt als volgt overwogen.

Artikel 108 lid 3 VWEU bepaalt dat elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen moet worden gemeld bij de Europese Commissie. Deze kan onderzoeken of sprake is van een steunmaatregel, en zo ja, of de maatregel, gelet op artikel 107 VWEU, verenigbaar is met de interne markt. Lidstaten van de Europese Unie hebben op grond van artikel 108 lid 3 VWEU de verplichting om voorgenomen steunmaatregelen niet tot uitvoering te brengen voordat een procedure over de verenigbaarheid van die maatregelen met de interne markt, zoals bedoeld in artikel 107 VWEU, tot een eindbeslissing heeft geleid. Deze verplichting kan meebrengen dat de nationale rechter moet beslissen over de vraag of een voorgenomen maatregel een maatregel in de zin van artikel 107 VWEU is. Wanneer nieuwe staatssteun wordt verleend in strijd met de procedurele voorschriften van artikel 108 VWEU, dus zonder vooraf bij de Europese Commissie te zijn aangemeld, is de staatssteun aan te merken als onrechtmatig. Een nationale rechter die een schending van artikel 108 lid 3 VWEU vaststelt, dient effectief rechtsherstel te bieden aan degenen die door de schending zijn gedupeerd, bijvoorbeeld door terugvordering van de verleende financiële steun. Nieuwe staatssteun dient te worden onderscheiden van bestaande staatssteun, dat wil zeggen: steunmaatregelen die vóór de inwerkingtreding van de toepasselijke Procedureverordening (EG 659/99, Pb. EG 1999, L 83/1) reeds bestonden. Voorts dient rekening te worden gehouden met het zogenoemde DAEB-vrijstellingsbesluit (EC 2012/21), waarin regels zijn gesteld met betrekking tot de vrijstelling (van aanmelding bij de Europese Commissie) van steunmaatregelen voor diensten van algemeen economisch belang.

Maatregelen worden als staatssteun beschouwd als zij (cumulatief) aan de volgende vier vereisten voldoen:

1. het gaat om een maatregel van een lidstaat of om een (rechtstreeks of zijdelings) met staatsmiddelen bekostigde maatregel die aan die lidstaat kan worden toegerekend;

2. de maatregel houdt een begunstiging in van een bepaalde onderneming;

3. de maatregel vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen;

4. e maatregel beïnvloedt het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig.

Volgens eiseressen is de in de Wet voorziene heffingsvermindering aan te merken als nieuwe staatssteun ten gunste van de woningcorporaties, aangezien particuliere verhuurders, gegeven hun (commerciële) doelstellingen, daarvoor feitelijk niet in aanmerking komen. Hiertegenover heeft de Staat aangevoerd dat niet alleen de woningcorporaties maar ook de particuliere verhuurders voor deze vermindering in aanmerking komen, indien zij de in de Wet vermelde investeringen doen. Daarnaast heeft de Staat betoogd dat de heffingsvermindering voldoet aan alle vereisten van het DAEB-vrijstellingsbesluit, waaronder de waarborg dat het compensatiebedrag niet hoger is dan hetgeen nodig is ter dekking van de geleverde prestatie.

Hoewel dat wel op hun weg lag, hebben eiseressen geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht waaruit zonder verder feitelijk onderzoek zou moeten volgen dat de heffingsvermindering niettemin is aan te merken als ontoelaatbare staatssteun of staatssteun die dient te worden aangemeld bij de Europese Commissie. De omstandigheid dat de Staat het onderscheid tussen DAEB en niet-DAEB (kort gezegd: activiteiten in de commerciële sector) nog altijd niet in wetgeving heeft vastgelegd, levert wel een situatie op waarin hoogst waarschijnlijk sprake is van een overtreding van dwingende EU-regels, maar vormt onvoldoende grond voor de hier gevorderde voorzieningen. Hierbij is van belang dat de heffingsvermindering is te beschouwen als een compensatie voor investeringen in huurwoningen in de gereguleerde sector. De vraag of hierin ook feitelijk ontoelaatbare staatssteun besloten ligt, is zonder nader onderzoek, waarvoor in dit kort geding geen plaats is, niet met een voldoende mate van aannemelijkheid te beantwoorden.

Ook met betrekking tot de afspraken in het Aedesakkoord hebben eiseressen onvoldoende geadstrueerd waarom de in 1.9 vermelde afspraken onrechtmatige staatssteun zouden opleveren. De integratieheffing is immers geheel afgeschaft en niet is gesteld of gebleken op welke wijze eiseressen daardoor zijn benadeeld. Nog daargelaten dat de uit het energieakkoord voortvloeiende maatregelen nog niet in detail zijn bekendgemaakt, valt ook van deze maatregelen niet a priori te zeggen dat de desbetreffende tegemoetkoming in de investeringskosten nadelig is voor eiseressen. Ook hier geldt dat op basis van het beperkte, in dit kort geding gevoerde debat niet met een voldoende mate van aannemelijkheid kan worden vastgesteld dat in dit opzicht sprake is van ongeoorloofde staatssteun.

Het in 1.13 vermelde verzoek tot verhoging van de inkomensgrens en de 10%-norm is slechts een voorstel aan de minister, ter bespreking met de Europese Commissie voordat de nieuwe Woningwet wordt ingevoerd. Ook hierin kan geen grond worden gevonden voor ingrijpen door de voorzieningenrechter.

De slotsom van het voorgaande is dat de eiseressen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in hun vorderingen met betrekking tot de verhuurderheffing en dat hun vorderingen voor het overige moeten worden afgewezen.

Eiseressen zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding en in de nakosten, zoals gevorderd.