NTFR 2013/622 - Kwaliteitsimpulsen voor de rechtspleging
NTFR 2013/622 - Kwaliteitsimpulsen voor de rechtspleging
De rechtspraak staat volop in de maatschappelijke schijnwerpers. De samenleving volgt, via de media, de derde staatsmacht kritisch. De maatschappelijke lat wordt voor de rechtspleging steeds hoger gelegd. De maatschappij verlangt onder meer kwaliteit, kwantiteit en integriteit van de rechtsprekende macht. Het onderwerp ‘kwaliteit van rechtspleging’ heeft – hoewel dat door de recente berichtgeving over ‘het Leeuwarder manifest’ wellicht niet zo lijkt – ook binnen de rechterlijke organisatie de nodige aandacht. In de Agenda van de Rechtspraak 2008-2011 waren in dat verband onder meer ‘deskundige rechtspraak’ en ‘effectieve rechtspraak’ als doelstellingen opgenomen. In de opvolger van die agenda, de Agenda van de Rechtspraak 2011-2014, is onder meer als doelstelling verwoord dat de rechtspraak de kernwaarden versterkt. Tot die kernwaarden behoort de professionaliteit/deskundigheid van de rechtspraak. Voorts wordt, om aan te sluiten bij de behoeften in de samenleving, ingezet op ‘tijdigheid’ van rechtspraak. De doorlooptijden van zaken moeten binnen – maatschappelijk bezien – aanvaardbare grenzen blijven. Concreet betekent dit dat de gerechten ernaar zullen streven de doorlooptijden te verkorten.
Op het niveau van de gerechtshoven – de hogerberoepsrechters – loopt het project ‘Innoverende hoven’. In het kader van dat project is men bezig met het opstellen van de ‘Agenda appelrechtspraak 2020’. Daarin zullen aanbevelingen worden gedaan die zijn gericht op de versterking van de appelrechtspraak om ook in de komende jaren – waarin de Hoge Raad, naar verwachting, zich met art. 80a Wet RO in de hand enigszins zal gaan terugtrekken – goed het werk in appel te kunnen doen. Op een congres op 28 maart 2013 te Utrecht (de hovenconferentie) zal deze Agenda (althans het concept ervan) onderwerp van debat zijn tussen hogerberoepsrechters en andere betrokkenen.
De wetenschap mengt zich eveneens in de discussie over de kwaliteit van de rechtspleging. Op 19 april 2013 zal de Universiteit Leiden het symposium ‘Kwaliteit van belastingrechtspraak’ organiseren. Tijdens het symposium wordt vanuit verschillende invalshoeken – de rechterlijke macht, wetenschap en (advies)praktijk – aandacht besteed aan de kwaliteit van de belastingrechtspraak.
Het onderwerp ‘kwaliteit van de rechtspraak’ geniet kortom de volle aandacht. Met betrekking tot dit onderwerp wil ik in deze Opinie ook een steentje bijdragen. Ik zal twee voorstellen beschrijven die – naar mijn mening – een kwaliteitsimpuls zouden kunnen vormen voor de (fiscale) rechtspleging. Op het terrein van de ‘deskundigheid’ is dat de vorming van zogenoemde ‘combi-kamers’ en op het terrein van de ‘tijdigheid’ is dat het openstellen van hoger beroep onderscheidenlijk beroep in cassatie voor de procespartijen bij het niet in acht nemen van de wettelijke uitspraaktermijn door de rechter.
Deskundigheid
In het juridische onderwijs wordt het recht ‘keurig’ onderverdeeld in verschillende rechtsgebieden. Studenten worden ingewijd in de hoofdvakken civiel recht, strafrecht en staats- en bestuursrecht. De rechterlijke organisatie volgt dat stramien. Bij de rechtbanken is de organisatie onderverdeeld in een afdeling civiel recht, een afdeling strafrecht en een afdeling bestuursrecht (waaronder het belastingrecht). Bij de gerechtshoven is sprake van eenzelfde onderverdeling, met dien verstande dat het bestuursrecht bij de hoven is beperkt tot het belastingrecht. Strafrechters behandelen strafzaken, de civilisten civiele zaken en de bestuursrechters bestuursrechtzaken, althans dat zou men verwachten.
De juridische praktijk is echter anders. Het recht in de praktijk houdt zich niet aan de ‘keurige’ onderverdelingen in het onderwijs en de rechterlijke organisatie. De juridische strijd tussen procespartijen loopt vaak over de grenzen van de verschillende rechtsgebieden. Dit betekent dat rechters in de praktijk regelmatig moeten opereren op het juridische terrein van de buren. Daarvan zijn vele voorbeelden te geven. In het recente arrest HR 15 maart 2013, nr. 11/01760, LJN: BZ4072 heeft de belastingkamer van de Hoge Raad zich bijvoorbeeld moeten verdiepen in de civielrechtelijke bevoegdheden van hypotheekhouders wanneer de schuldenaar in verzuim is en het karakter van de zogeheten oneigenlijke lossing. In HR 24 december 2010, nr. 10/01452, LJN: BO3644, moest de belastingkamer van de Hoge Raad zich buigen over de vraag of havenkranen onroerende zaken vormen. Diezelfde belastingkamer kreeg voorts op zijn bord de vraag of een voorwaarde in een zogenoemde Groninger akte als ontbindend dan wel als opschortend moest worden bestempeld (HR 29 oktober 2010, nr. 09/03675, LJN: BO1992, ) en of een in de grond aangelegd kabelnet een zelfstandig overdraagbare onroerende zaak vormt (HR 6 juni 2003, nr. 36.075, LJN: AD3578, ). Bij uitstek civielrechtelijke vraagstukken die door fiscale rechters moesten worden opgelost. Aan deze voorbeelden kunnen vele voorbeelden worden toegevoegd. Belastingrechters moeten bijvoorbeeld regelmatig oordelen over civielrechtelijke kwesties als de rechtsgeldigheid van vaststellingsovereenkomsten en over het al dan niet bestaan van een privaatrechtelijke dienstbetrekking (zie HR 15 maart 2013, nr. 12/02504, LJN BY6888, ). Ook strafrechtelijke onderwerpen passeren met regelmaat de revue bij de belastingrechter. In het kader van het boeterecht vormen strafrechtelijke begrippen als ‘opzet’, ‘grove schuld’, ‘avas’ en het nemo-teneturbeginsel regelmatig onderwerp van debat in de fiscale zitting.
Een en ander geldt uiteraard ook voor ‘de buren’. De civiele rechter moet zich geregeld verdiepen in het fiscale recht. In het kader van het civiele aansprakelijkheidsrecht komen regelmatig fiscale vraagstukken op tafel van de civiele rechter en in echtscheidingszaken speelt de fiscaliteit (alimentatieberekeningen) een belangrijke rol. De strafrechter krijgt eveneens te maken met diverse fiscaalrechtelijke kwesties. Dit heeft uiteraard te maken met de in hoofdstuk IX AWR opgenomen strafrechtelijke bepalingen. De strafrechter heeft zich bijvoorbeeld moeten buigen over het fiscale (verdrags)woonplaatsbegrip (de zaak Hiddink) en vele carrouselfraudezaken in de btw-sfeer zijn in de zitting van de strafrechter besproken.
Het moge duidelijk zijn dat voor de behandeling van zaken door een rechter op een voor hem ‘vreemd’ juridisch terrein – met het oog op de kwaliteit van de te nemen beslissing en daarmee de acceptatie ervan door procespartijen – behoefte zal bestaan aan deskundigheid. Aan die behoefte kan vrij eenvoudig worden voldaan door het vormen van sector overstijgende combinatiekamers. De Hoge Raad geeft in dit verband het goede voorbeeld. Sinds jaar en dag maken civilisten deel uit van zijn belastingkamer. Door hun inbreng kunnen (onder meer) de vele civielrechtelijke vraagstukken die aan de belastingkamer van de Hoge Raad worden voorgelegd op deskundige wijze worden opgelost. Soms gaat de Hoge Raad verder en worden echte ‘combi-kamers’ gevormd. Een raadsheer uit de burgerlijke kamer of uit de strafkamer neemt dan plaats in de fiscale zetel. Voorbeelden hiervan zijn het befaamde arrest van 22 april 2005, nr. 37.984, LJN: AO9006, over de vuistregels inzake de overschrijding van de redelijke termijn in boetezaken. In dat arrest maakte mr. Koster, destijds vice-president in de strafkamer van de Hoge Raad, deel uit van de fiscale zetel. Een ander voorbeeld is het hiervoor genoemde arrest van 6 juni 2003, nr. 36.075, LJN: AD3578, over het kabelnet, waarin mr. Neleman – destijds vice-president in de civiele kamer – deel uitmaakte (als voorzitter) van de fiscale zetel.
Ter bevordering van de kwaliteit van de rechtspleging zouden de feitenrechters, zowel in de eerste lijn als in de tweede lijn, naar mijn mening veel vaker moeten kiezen voor zogenoemde ‘combi-kamers’ dan thans het geval is. Bij zaken waarin het rechtsgebied overstijgende kwesties spelen, moet voor de samenstelling van de zetel niet slechts worden geput uit het arsenaal van de eigen afdeling. Er moet gebruik worden gemaakt van de aanwezige kennis in de andere afdelingen. Dat komt de kwaliteit van de behandeling van de zaak en de beslissing erin ten goede.
Tijdigheid
Tijdigheid van rechtspraak is voor de justitiabelen van groot belang. Zij willen snel duidelijkheid over hun geschil. Een veel gehoorde klacht is dat procedures, ook de fiscale, veel te lang duren. De rechterlijke organisatie neemt die klacht – uiteraard – serieus. Het streven is voortdurend erop gericht om de zogenoemde doorlooptijden van zaken te verkorten. Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden slaagt inmiddels erin om ongeveer 75% van de belastingzaken in hoger beroep binnen een jaar af te doen. Het grootste deel van de tijd zit in de behandeling van de zaken in het ‘voortraject’ (innen van griffierecht, motiveren beroepschrift, indienen verweerschrift en – eventueel – conclusies van re- en dupliek).
Het komt echter ook voor dat de behandeling van zaken in het ‘natraject’, dat wil zeggen nadat zij ter zitting zijn behandeld, nog (te) veel tijd in beslag neemt. De wettelijke, in art. 8:66 Awb voorgeschreven uitspraaktermijn van zes weken (met, in bijzondere omstandigheden, een verlengingsmogelijkheid van zes weken), wordt dan niet gehaald. Dit leidt tot frustratie bij de procespartijen. In de fase waarin de zaak nog in de kast ligt (het ‘voortraject’) zullen procespartijen in de regel nog wel het geduld kunnen opbrengen om af te wachten, maar wanneer de zaak eenmaal ter zitting is behandeld en een uitspraak op een termijn van zes weken is aangezegd door de rechter, nemen de verwachtingen bij hen toe. En terecht. Wanneer die verwachtingen niet worden ingelost, ontstaat frustratie bij de procespartijen. Probleem voor hen is echter dat zij geen mogelijkheid hebben om een uitspraak binnen de wettelijke termijn af te dwingen, aangezien die termijn slechts een termijn van orde betreft. Hierin zou wat mij betreft verandering mogen komen.
Dit kan door het invoeren van een systeem van – kort gezegd – beroep tegen het niet tijdig beslissen door de rechter, zoals ook geldt voor een bestuursorgaan (zie art. 6:12 en art. 8:55b e.v. Awb). Wanneer de (hogerberoeps)rechter niet binnen de wettelijke (verlengde) termijn uitspraak doet, kunnen de procespartijen in dat systeem tegen het uitblijven van de rechterlijke uitspraak hoger beroep onderscheidenlijk cassatieberoep instellen. Hierdoor komt de regie in de zaak in handen van de hogere rechter. Die kan bepalen dat de lagere rechter alsnog binnen een bepaalde termijn uitspraak doet. Daarbij zou, in plaats van een dwangsom, een vergoeding voor (veronderstelde) immateriële schade kunnen worden toegekend. Van dit systeem gaat een prikkel uit tot tijdig (dat wil zeggen binnen de wettelijke termijn) beslissen en het doet recht aan de belangen van de procespartijen.
Slot
Het onderwerp ‘kwaliteit van rechtspleging’ staat hoog op de (maatschappelijke) agenda. Dat is belangrijk. Voortdurend moet worden bezien of de rechtsprekende macht nog voldoet aan de eisen die de samenleving stelt. Binnen de rechterlijke organisatie is het beleid erop gericht om de kwaliteit van rechtspraak te bewaken en – waar nodig – te verbeteren. In dat kader verdienen onderwerpen als ‘deskundigheid’ en ‘tijdigheid’ aandacht. Om de deskundigheid bij de behandeling van zaken te vergroten, is het vormen van zogenoemde combi-kamers op het niveau van de feitenrechters een goed instrument. Bij rechterlijke beslissingen die jaren op zich laten wachten zijn de procespartijen – zelfs als die beslissingen juridische juweeltjes zouden vormen – niet gebaat. Zij hebben behoefte aan duidelijkheid op korte termijn. Daarom is het goed dat de rechterlijke colleges streven naar het verkorten van doorlooptijden. Wanneer de zaak eenmaal ter zitting is behandeld, is voortgang geboden. Bij het behandelen van de zaak ter zitting en het aanzeggen van de uitspraak worden immers verwachtingen gewekt dat zeer spoedig duidelijkheid zal worden geboden over het geschil. Bij het doen van uitspraken dient de belastingrechter zich – mede daarom – te houden aan de wettelijke termijn. Wanneer de uitspraaktermijn wordt overschreden is het naar mijn mening passend om procespartijen de mogelijkheid te bieden om een rechtsmiddel aan te wenden en de justitiabelen eventueel in aanmerking te laten komen voor een (immateriële) schadevergoeding.