NTFR 2025/50 - Verzetrechter dient ambtshalve te beoordelen of beroep tegen niet-tijdig beslissen onredelijk laat is ingediend
NTFR 2025/50 - Verzetrechter dient ambtshalve te beoordelen of beroep tegen niet-tijdig beslissen onredelijk laat is ingediend
Gegevens
- Publicatie
- NTFR 2025/50
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 22 november 2024
- Datum publicatie
- 8 januari 2025
- Annotator
- mr. E.C.G. Okhuizenis werkzaam als raadsheer bij de Centrale Raad van Beroep en is docent bij de Universiteit van Amsterdam
- Belastingjaar
- 2023
- Zaaknummer
- 23/02737
- Relevante informatie
- Art. 8:55 Awb, Art. 6:12 Awb
Inhoudsindicatie
Samenvatting
Deze zaak gaat over een beroep tegen het niet-tijdig nemen van een uitspraak op bezwaar. Na een vereenvoudigde behandeling met toepassing van art. 8:54 Awb is dat beroep kennelijk gegrond verklaard door rechtbank Amsterdam (de 8:54-rechter). In verzet betoogt de heffingsambtenaar dat het beroep niet-ontvankelijk is op grond van art. 6:12 lid 4 Awb, omdat het beroepschrift onredelijk laat is ingediend. Rechtbank Amsterdam (17 mei 2023,
) (de verzetrechter) verklaart het verzet ongegrond. De verzetrechter is van oordeel dat hij niet toekomt aan de vraag of het beroepschrift onredelijk laat is ingediend. De verzetrechter geeft daarvoor als reden, in de kern, dat het niet onredelijk is de toepassing door de 8:54-rechter van zijn bevoegdheid ex art. 8:31 Awb om aan het niet toezenden van de op de zaak betrekking hebbende stukken het gevolg te verbinden dat hij uitgaat van de bij hem wel bekende informatie.Het College heeft beroep in cassatie ingesteld en heeft daarbij diverse klachten aangevoerd, die er in de kern op neerkomen (i) dat in verzet terecht erover is geklaagd dat de 8:54-rechter nagelaten heeft om ambtshalve te beoordelen of het beroepschrift onredelijk laat is ingediend (schending art. 6:12 lid 4 Awb), (ii) dat ten onrechte, althans op onjuiste wijze, toepassing is gegeven aan art. 8:31 Awb, en (iii) dat de verzetrechter ten onrechte eraan voorbijgaat dat in verzet nieuwe argumenten kunnen worden aangevoerd (schending art. 8:55 lid 1 Awb).
Belanghebbende heeft voorwaardelijk incidenteel beroep in cassatie ingesteld. De eerste klacht is dat – anders dan de verzetrechter overweegt – de 8:54-rechter geen toepassing heeft gegeven aan art. 8:31 Awb. De tweede klacht houdt in dat de verzetrechter ten onrechte niet ambtshalve heeft beoordeeld of de redelijke termijn ter berechting van de zaak is overschreden.
A-G Pauwels acht dit een weinig sympathieke zaak van het College, omdat geprocedeerd wordt over het kunnen procederen van een burger – oftewel ‘procederen over procederen’. De context maakt de zaak geenszins sympathieker: de heffingsambtenaar (i) heeft het bezwaar van belanghebbende eerder ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard, (ii) heeft vervolgens niet tijdig opnieuw op dat bezwaar beslist, (iii) heeft in de beroepsprocedure tegen dat niet-tijdig-beslissen geen verweerschrift ingediend en niet aan zijn verplichting voldaan om de op de zaak betrekking hebbende stukken toe te zenden aan de rechtbank, (iv) heeft ook toen evenmin alsnog uitspraak op bezwaar gedaan, hoewel hij daartoe verplicht bleef (art. 6:20 lid 1 Awb), en (v) heeft na een kennelijke gegrondverklaring door de rechtbank van het beroep nog steeds niet aan die verplichting voldaan, maar in plaats daarvan verzet gedaan met het betoog dat belanghebbende (!) iets onredelijk laat heeft gedaan (namelijk onredelijk laat beroep instellen). Als klap op de vuurpijl neemt de gemeente niet haar spreekwoordelijke verlies na ongegrondverklaring van het verzet en doet de heffingsambtenaar nog steeds geen uitspraak op bezwaar, maar stelt het College beroep in cassatie in. En dit alles met betrekking tot een bezwaar dat over twee naheffingsaanslagen parkeerbelasting gaat.
Dat desondanks deze zaak geselecteerd is voor conclusie, heeft als reden dat de zaak een rechtskundig interessante vraag oproept die verband houdt met het arrest HR 16 juli 2021, ECLI:NL:HR:2021:1153, . In dat arrest heeft de Hoge Raad de taak van de rechter herijkt wat betreft de ambtshalve beoordeling of een rechtsmiddel tijdig is aangewend. Die herijking brengt met zich mee dat een onderscheid wordt gemaakt tussen een beoordeling van de tijdigheid van het rechtsmiddel dat de eigen instantie inleidt (wel ambtshalve) en die van het rechtsmiddel dat de vorige instantie heeft ingeleid (niet ambtshalve). De vraag rijst of – voor de toepassing van dit arrest – verzet in beroep is aan te merken als dezelfde instantie als dat beroep of als volgende instantie. Een voorafgaande vraag in deze zaak is of HR – dat betrekking heeft op termijngebonden rechtsmiddelen – dienovereenkomstig van toepassing is met betrekking tot het niet-termijngebonden rechtsmiddel van beroep tegen niet-tijdig beslissen, meer in het bijzonder op de regel dat zo’n beroep niet-ontvankelijk is indien het beroepschrift onredelijk laat is ingediend.
De A-G gaat ervan uit dat in elk geval de rechter in beroep ambtshalve heeft te beoordelen of het beroep tegen het niet-tijdig beslissen niet-ontvankelijk is op de grond dat het beroepschrift onredelijk laat is ingediend. Vervolgens gaat de A-G in op de vraag of HR
dienovereenkomstig geldt voor de beoordeling of het beroep tegen het niet-tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk is op de grond dat het onredelijk laat is ingesteld. Mede aan de hand van een onderzoek naar het belang dat art. 6:12 lid 4 Awb dient, beantwoordt de A-G die vraag bevestigend. Dit betekent dat de rechter in volgende instantie niet ambtshalve die beoordeling mag doen.Vervolgens behandelt de A-G de vraag of – voor de toepassing van HR
– verzet een volgende instantie of een voortzetting van de eigen instantie is. De A-G komt tot de slotsom dat het doen van verzet een voortzetting van de eigen instantie is. De A-G ziet geen reden – ook niet in de omstandigheid dat verzet op zichzelf een rechtsmiddel is – om daarvan af te wijken voor (dienovereenkomstige) toepassing van HR . Dit betekent dat ook de verzetrechter ambtshalve heeft te beoordelen of het beroep tegen niet-tijdig beslissen onredelijk laat is ingesteld.Voor het geval de Hoge Raad uitgaat van de tegengestelde opvatting, is de vraag of – zoals in deze zaak het geval is – in verzet voor het eerst kan worden geklaagd over onredelijk late indiening van het beroepschrift. De A-G concludeert dat die vraag als uitgangspunt bevestigend kan worden beantwoord.
Wat betreft het principale beroep in cassatie leest de A-G de uitspraak van de verzetrechter zo dat hij niet heeft beoordeeld of het beroep onredelijk laat is ingesteld. Aangezien de verzetrechter dat ambtshalve had moeten doen, slaagt de eerste klacht. De klachten hoeven dan voor het overige geen behandeling.
Voor het geval de Hoge Raad uitgaat van een andere opvatting, is van belang dat de heffingsambtenaar in verzet voor het eerst heeft geklaagd over de onredelijk late indiening van het beroepschrift. Als uitgangspunt is dat mogelijk. De verzetrechter is op de gestelde onredelijk late indiening niet ingegaan, met als redengeving dat toepassing van art. 8:31 Awb door de 8:54-rechter niet onredelijk is. De A-G is het eens met de lezing van belanghebbende dat de 8:54-rechter geen toepassing heeft gegeven aan art. 8:31 Awb. Uitgaande van die lezing ontbreekt dus een (mogelijke) reden om af te wijken van voormeld uitgangspunt. Dit betekent dat de verzetrechter het verzet had moeten beoordelen met inachtneming van het argument van de heffingsambtenaar dat het beroep onredelijk laat is ingesteld. De eerste en derde klacht zouden daarom slagen.
Zo in cassatie toch ervan moet worden uitgegaan dat de 8:54-rechter toepassing heeft gegeven aan art. 8:31 Awb, zou de tweede klacht slagen. De klacht faalt weliswaar voor zover deze inhoudt dat er geen grond is voor toepassing van art. 8:31 Awb, maar slaagt voor zover deze inhoudt dat de 8:54-rechter ten onrechte daaraan toepassing heeft gegeven zonder partijen eerst in de gelegenheid te stellen zich daarover uit te laten.
De A-G concludeert tot gegrondverklaring van het principale beroep in cassatie en tot ongegrondverklaring van het incidentele beroep in cassatie.
Noot
1. In geschil zijn twee naheffingsaanslagen parkeerbelasting. Het bezwaar daartegen is door de heffingsambtenaar niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft het beroep daartegen gegrond verklaard en de heffingsambtenaar opgedragen om opnieuw op het bezwaar te beslissen. Hoewel ook de heffingsambtenaar vond dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk was verklaard, heeft hij niet voldaan aan de opdracht van de rechtbank om opnieuw uitspraak op het bezwaar te doen. Belanghebbende heeft daarop beroep ingesteld tegen het niet-tijdig beslissen op het bezwaar. Dat beroep is door de rechtbank met toepassing van art. 8:54 Awb kennelijk gegrond verklaard. De heffingsambtenaar heeft tegen die uitspraak verzet gedaan. De rechtbank heeft dat verzet ongegrond verklaard. Tegen die uitspraak is cassatieberoep ingesteld.
In cassatie klaagt het college erover dat de 8:54-rechter in strijd met art. 6:12 Awb niet ambtshalve heeft beoordeeld of het beroepschrift onredelijk laat is ingediend, dat de 8:54-rechter ten onrechte toepassing heeft gegeven aan art. 8:31 Awb en dat de verzetrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat niet kan worden toegekomen aan de vraag of het beroep onredelijk laat is ingesteld.
2. De eerste vraag die de A-G in deze conclusie bespreekt, is niet de vraag of de 8:54-rechter ambtshalve moet beoordelen of een rechtsmiddel tijdig is ingesteld, maar of de verzetrechter dat had moeten doen (r.o. 4.1 en 4.10). Voor het antwoord op de eerste vraag is volgens hem van belang wat de gevolgen zijn van het arrest HR 16 juli 2021, ECLI:NL:HR:2021:1153, , met mijn noot, voor verzet tegen een uitspraak op een beroep wegens het niet-tijdig nemen van een besluit. Art. 6:12 lid 4 Awb bepaalt voor niet termijngebonden rechtsmiddelen waaronder het beroep tegen het niet-tijdig nemen van een besluit (art. 6:12 lid 1 Awb), dat het beroep niet-ontvankelijk is als het beroepschrift onredelijk laat is ingediend. In genoemd arrest heeft de Hoge Raad gebroken met zijn vaste rechtspraak dat altijd ambtshalve moet worden getoetst of een rechtsmiddel tijdig is ingesteld. De Hoge Raad maakt sindsdien onderscheid tussen de toetsing van de tijdigheid van het rechtsmiddel dat is ingesteld bij de betrokken instantie en de tijdigheid van het rechtsmiddel in een vorige instantie. De tijdigheid van een rechtsmiddel in een vorige instantie wordt niet meer ambtshalve getoetst. De tijdigheid daarvan wordt alleen nog getoetst als die in geschil is.
Geldt deze jurisprudentie ook bij toepassing van art. 6:12 Awb? Volgens de A-G geeft genoemd arrest daarop geen duidelijk antwoord (r.o. 4.5 en 4.12). Hij komt daarom in r.o. 4.10 tot twee nadere vragen: de eerste is of art. 6:12 Awb met zich meebrengt dat ambtshalve moet worden beoordeeld of het beroep in een volgende instantie onredelijk laat is ingesteld. De tweede vraag is of verzet moet worden gezien als een afzonderlijke instantie. De tweede vraag wordt door de A-G ontkennend beantwoord. Verzet is volgens hem geen volgende instantie, maar een voortzetting van de eigen instantie. De A-G komt tot dat antwoord na verkenning van onder andere de civielrechtelijke regeling van het rechtsmiddel van verzet. De conclusie lijkt mij juist. Een instantie is niet hetzelfde als een rechtsmiddel. Zoals door de A-G in r.o. 4.6 wordt opgemerkt, worden beroep en verzet worden ingesteld bij dezelfde rechterlijke instantie. Als het verzet slaagt, wordt de procedure in dezelfde instantie voortgezet. Dat volgt uit art. 8:55 lid 9 Awb. In het civiele recht was en is dat niet anders. Ons stelsel kent twee feitelijke instanties. Ook daaruit blijkt volgens mij dat verzet geen afzonderlijke instantie is. De A-G worstelt met het antwoord op de eerste vraag: hij wijst op de dwingendrechtelijke formulering van art. 6:12 lid 4 Awb (r.o. 4.12). Als uitgangspunt neemt hij daarom dat de rechter ambtshalve moet beoordelen of het beroep tegen het niet-tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk is als het onredelijk laat wordt ingediend, maar die verplichting moet volgens hem niet te strikt worden opgevat (r.o. 4.13). Naar mijn mening kan aan de dwingende formulering van een bepaling geen argument worden ontleend voor ambtshalve toetsing. Dat een wettelijke bepaling dwingend van aard is, brengt niet mee dat zij ook van openbare orde is.1
3. Ik vraag me af of de A-G het zich met deze vraagstelling niet onnodig moeilijk heeft gemaakt. Logischer was het volgens mij geweest om te beginnen met de vraag of verzet een afzonderlijke instantie is (nee dus). Daarna kan de vraag worden beantwoord of art. 6:12 Awb dwingt tot ambtshalve toetsing. Zo had kunnen worden voorkomen dat twee vragen in één moeten worden beantwoord, namelijk de vraag of art. 6:12 lid 4 Awb ambtshalve moet worden toegepast als daarover in een vorige instantie geen oordeel is gegeven. Die twee-in-één-vraag beantwoordt de A-G overigens ontkennend (r.o. 5.16).
4. De heffingsambtenaar heeft pas in verzet aangevoerd dat het beroepschrift onredelijk laat, want na drie en een half jaar, is ingediend. De verzetrechter oordeelde dat aan die grond niet kon worden toegekomen, omdat de rechtbank vanwege het niet indienen van stukken door de heffingsambtenaar, toepassing heeft gegeven aan art. 8:31 Awb, en die toepassing niet onredelijk is. Anders dan de verzetrechter leest de A-G in de uitspraak van de 8:54-rechter niet dat deze art. 8:31 Awb heeft toegepast (r.o. 8.9). Maar of de verzetrechter dat nu wel of niet heeft gedaan, lijkt niet van belang. Ook de 8:54-rechter had volgens de A-G ambtshalve moeten toetsen of het beroep onredelijk laat was ingesteld (zie r.o. 6.42 en 8.3). Los daarvan kan volgens de A-G ook voor het eerst in verzet over de onredelijk late indiening van het beroepschrift worden geklaagd. De A-G leidt dat af uit HR 18 juni 2021, ECLI:NL:HR:2021:966, , met mijn noot (r.o. 7.1-7.7). Dat laatste lijkt mij juist.