Gerechtshof Amsterdam, 11-02-2016, ECLI:NL:GHAMS:2016:493, 14.00655

Evenals bij de rechtbank is bij het Hof in geschil of de aanslag terecht is opgelegd. Belanghebbende stelt

-

primair dat de Verordening onverbindend is, omdat (a) niet voldaan zou zijn aan het vereiste van voldoende draagvlak en (b) omdat de afbakening van het heffingsgebied onrechtmatig althans in strijd met enig beginsel van behoorlijk bestuur zou zijn; in ieder geval dat het opleggen van de aanslag strijd oplevert met een of meer van die beginselen;

-

subsidiair dat de aanslag niet rechtsgeldig kon worden opgelegd, omdat reeds eerder een – na bezwaar herroepen – aanslag ter zake van hetzelfde feit werd opgelegd;

-

meer subsidiair dat de aanslag pro-rata verminderd moet worden, omdat de belastingplicht pas zou ontstaan vanaf het moment van inwerkingtreding van de Verordening na publicatie op 7 maart 2013.

De heffingsambtenaar is van oordeel dat de Verordening verbindend is, dat de omstandigheid dat een eerdere aanslag is herroepen niet aan het opleggen van de onderhavig, tweede, aanslag in de weg staat en dat het heffingstijdvak het gehele jaar omvat, zodat een pro-rata vermindering niet aan de orde is.

Partijen gronden hun stellingen op de door hen ingebrachte processtukken en hetgeen zij ter zitting hebben aangevoerd.

Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, vernietiging van de uitspraak op bezwaar, en vernietiging, dan wel – subsidiair – vermindering van de aanslag. De heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.

Belanghebbende herhaalt zijn voor de rechtbank aangevoerde klachten, dat bij de totstandkoming van de Verordening onvoldoende rekening is gehouden met belangen van de ondernemers, dat de draagvlakmeting (in de geschriften ook wel draagkrachtmeting genoemd) verkeerd is uitgevoerd dan wel geïnterpreteerd, dat hij geen invloed heeft op het beleid of handelwijze van de Stichting, dat de heffing willekeurig en onredelijk is, dat het heffingsgebied verkeerd is afgebakend, dat de tariefstelling onrechtmatig is en dat niet valt in te zien waarom de heffing plaatsvindt bij de gebruikers in plaats van de eigenaren. Een en ander heeft tot gevolg, aldus belanghebbende, dat de Verordening onverbindend is.

De rechtbank heeft deze klachten verworpen met de volgende motivering (de Rechtbank duidt belanghebbende aan als “eisers” en de heffingsambtenaar als “verweerder”).

De rechtbank gaat aan deze grief voorbij. In hoeverre een gemeenteraad dergelijke belangen meeweegt en tot uiting laat komen in een door hen vast te stellen verordening is een politieke keuze die aan de raad is voorbehouden. In beroep kan de belastingrechter slechts beoordelen of de betreffende verordening in strijd komt met een hogere ter zake geldende regeling. Nu in artikel 227 van de Gemeentewet slechts is bepaald dat ter zake van openbare aankondigingen zichtbaar vanaf de openbare weg een reclamebelasting kan worden geheven, is geen sprake van strijd met deze bepaling. Een op de gemeentelijke regelgever drukkende verplichting bij de heffing van reclamebelasting rekening te houden met de wensen van de beoogd-belastingplichtigen is niet in de Gemeentewet opgenomen. Anders dan eisers betogen zijn er geen andere bepalingen uit de Gemeentewet aan de Verordening ten grondslag gelegd. (…) De Gemeentewet laat de gemeentewetgever in artikel 227 immers juist vrij hun reclamebelastingstelsel naar eigen inzicht in te richten. Deze vrijheid wordt slechts beperkt door de hier niet relevante, voor alle gemeentelijke belastingen geldende beperking in artikel 219 van de Gemeentewet dat de belasting niet afhankelijk mag worden gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen van de belastingplichtige.

Of de Verordening redelijk is, is dus in beginsel onttrokken aan toetsing door de belastingrechter. Die regel leidt slechts uitzondering indien de Verordening zodanig is vastgesteld (dat) die leidt tot een willekeurige en onredelijke heffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad, daaronder begrepen dat de heffing in strijd is met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Het feit dat het draagkrachtonderzoek is gehouden en dat expliciete afspraken zijn gemaakt tussen de gemeente en de ondernemers die ook tot uitdrukking zijn gebracht in de statuten van de Stichting Ondernemersfonds MeerAalsmeer, hetgeen er op wijst dat bij de totstandkoming van de Verordening beoogd is rekening te houden met de wensen van de ondernemers, noopt niet tot de conclusie dat de invoering van een reclamebelastingstelsel als het onderhavige tot een willekeurige en onredelijke heffing leidt die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad. Dat mogelijk de draagkrachtmeting onjuist is uitgevoerd dan wel die meting de heffing van de onderhavige reclamebelasting niet ondersteun(t), doet daaraan niet af. Ook de door eisers betwiste uniforme tariefstelling op grond van artikel 5 van de Verordening, de keuze van de gemeenteraad voor het heffen bij gebruikers van panden en niet bij de eigenaren daarvan alsmede de keuze voor de omvang van het gebied waar de belasting ingevolge artikel 2 van de Verordening wordt geheven en de door de raad gemaakte keuzes ten aanzien van leegstaande panden, maken deel uit van de hierboven omschreven vrijheid van de gemeentelijke wetgever. In het kader van de keuze voor de omvang van het gebied verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Hoge Raad van 11 november 2011, ECLI:NL:HR:2011:BR4564, waarin is geoordeeld dat het karakter van de reclamebelasting van een algemene belasting niet er aan in de weg staat dat een gemeente de heffing beperkt tot een gedeelte van haar grondgebied, mits voor die beperking een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Dit laatste is het geval, aangezien de rechtbank uit de feiten en het gestelde afleidt dat verweerder er in redelijkheid van heeft mogen uitgaan dat op deze wijze degenen die profijt hebben van de opbrengst van de belasting in de heffing worden betrokken. In dit verband verwijst de rechtbank naar het in 4 genoemde convenant, waaraan ook uitvoering is gegeven. In het kader van de uniforme tariefstelling verwijst de rechtbank tevens naar het voornoemde arrest, waarbij een cassatiemiddel was gericht tegen het oordeel over de tarifering, alsmede de uitspraak van het gerechtshof te Arnhem van 11 september 2012 (ECLI:NL:GHARN:2012:BX7787). Verweerder heeft ter zitting op genoegzame wijze toegelicht waarom is gekozen voor een ongedifferentieerd tarief.”

Het Hof sluit zich aan bij dit oordeel van de rechtbank en de daarvoor gegeven motivering.

Omdat belanghebbende in hoger beroep blijk geeft bijzonder te hechten aan het argument van het ontbrekende draagvlak c.q. toereikende democratische gehalte van de (totstandkoming van de) Verordening, zal het Hof de motivering van de rechtbank op dit punt aanscherpen: zelfs als zou vaststaan, dat de verordening geen enkel draagvlak onder de ondernemers zou hebben, zelfs indien zij allen zouden hebben tegen gestemd, dan zou dat nog steeds niet tot onverbindendheid van de Verordening leiden, nu de Verordening op regelmatige wijze door de raad is vastgesteld.

Wat betreft belanghebbendes klacht, dat zij geen invloed heeft op de beslissingen van de Stichting, geldt het volgende. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, staat de Hoge Raad toe, dat de kring van heffingsplichtigen voor de reclamebelasting wordt beperkt, indien voor die beperking een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Een dergelijke rechtvaardiging bestaat, indien de gemeente in redelijkheid heeft mogen uitgaan van de veronderstelling dat (door de vormgeving van haar verordening) degenen die profijt kunnen hebben van de opbrengst van de belasting in de heffing worden betrokken (Hoge Raad 11 november 2011, ECLI:NL:HR:2011:BR4564). De toets is dus of de gemeente in redelijkheid heeft mogen veronderstellen dat de groep heffingsplichtigen van de opbrengst kon profiteren; niet of de leden van deze groep, achteraf gezien, daadwerkelijk allen in gelijke mate daarvan hebben geprofiteerd.

In het onderhavige geval heeft de gemeente Aalsmeer de kring van heffingsplichtigen beperkt tot ondernemers binnen het in de Verordening aangeduide heffingsgebied, met als oogmerk de opbrengst van de reclamebelasting ten goede te doen komen aan die ondernemers. De gemeente heeft vervolgens de besteding van de opbrengsten niet in eigen hand gehouden, maar “uitbesteed” aan de Stichting. Het Hof leidt uit de stukken van het geding, waaronder in het bijzonder het Convenant, en de statuten van de Stichting, af, dat de door de gemeente gemaakte keuze om de besteding van de gelden over te laten aan de Stichting, geschikt was om genoemd oogmerk te realiseren. De Heffingsambtenaar heeft gesteld, en het Hof acht aannemelijk, dat de in het Convenant opgenomen verplichtingen over en weer zijn nagekomen en dat de Stichting zich aan haar statuten heeft gehouden. De gemeente mocht daarom in redelijkheid ervan uitgaan dat de opbrengst van de reclamebelasting ten goede zou komen van de heffingsplichtigen.

Belanghebbendes stelling dat de Verordening onverbindend is, faalt.

De rechtbank heeft overwogen:

Het Hof neemt de door de rechtbank gegeven beslissing en de motivering over.

Ter nadere motivering van zijn oordeel dat de Verordening, eenmaal op voorgeschreven wijze bekendgemaakt, verbindend is óók ten aanzien van belastbare feiten die zich voor de datum van bekendmaking hebben voorgedaan, overweegt het Hof als volgt. Ten eerste moet worden opgemerkt dat het oordeel in overeenstemming is met een grammaticale lezing van artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet. Op grond van dit artikel verbinden gemeentelijke verordeningen niet dan nadat zij zijn bekendgemaakt. Het artikel geeft geen voorschriften ten aanzien van de inhoud van de verordeningen en belet dus niet dat de verordening tevens ziet op belastbare feiten die zich hebben voorgedaan voorafgaande aan haar bekendmaking. Een tweede opmerking, is dat de Verordening tijdig is vastgesteld, dat wil zeggen voorafgaande aan de aanvang van het heffingstijdvak. In zoverre is dus geen sprake van terugwerkende kracht.

Hiertegenover staat dat een burger zijn rechten en verplichtingen moet kunnen kennen en dat het legaliteitsbeginsel daarom méér zou moeten inhouden dan het enkel tijdig in wetten of verordeningen opnemen van die rechten en verplichtingen. Zij moeten ook worden gepubliceerd opdat de burger de regels kent en er voor de toekomst rekening mee kan houden. Toegepast op het onderhavige geval: een ondernemer zou kunnen besluiten om een bepaald reclame-object te verwijderen of niet aan te brengen, teneinde het verschuldigd-worden van reclamebelasting te voorkomen. Indien men aanvaardt, dat de reikwijdte van een verordening zich na bekendmaking uitstrekt tot gedragingen die zich eerder hebben voorgedaan, aanvaardt men, in zekere zin, terugwerkende kracht.

Het Hof komt, alles afwegende, tot een herhaling van zijn beslissing in de door de rechtbank gememoreerde uitspraak 22 mei 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:1992. Als uitgangspunt moet worden aanvaard dat geen juridische belemmering bestaat die verhindert dat een verordening, zoals de onderhavige, belastbare feiten in de heffing betrekt die zich hebben voorgedaan voorafgaande aan haar bekendmaking c.q. inwerkingtreding. Het rechtszekerheidsbeginsel kan echter onder omstandigheden een uitzondering op dit uitgangspunt rechtvaardigen. Een dergelijke uitzondering doet zich in het onderhavige geval echter niet voor. Gelet op de hierboven in 2.2. tot en met 2.4. weergegeven voorgeschiedenis van de totstandkoming van de Verordening, die daarna is vastgesteld bij besluit van 20 december 2012 in de openbare vergadering van de gemeenteraad, vóór de in de Verordening opgenomen datum van ingang van de reclamebelasting, moet belanghebbende redelijkerwijs voorbereid zijn geweest, en op de hoogte zijn geweest, van het feit dat de Verordening (materieel) zou gaan gelden vanaf 1 januari 2013 en, bij benadering, van de omvang van de daaruit voortvloeiende belastingschuld.

Belanghebbendes stelling dat de aanslag pro rata verminderd zou moeten worden, wordt dan ook verworpen.

Belanghebbende stelt, dat de onderhavige aanslag de tweede aanslag is die de heffingsambtenaar voor het jaar 2013 heeft opgelegd. De ambtenaar heeft een eerdere aanslag opgelegd, welke aanslag na bezwaar werd vernietigd. Het staat de heffingsambtenaar niet vrij, zo begrijpt het Hof belanghebbende, om nadien nogmaals een aanslag op te leggen.

De rechtbank heeft daarover het volgende overwogen.

Ingevolge artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet (destijds geldende tekst) verbinden besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt.

Ingevolge het tweede lid, geschiedt de bekendmaking:

a. door plaatsing in het op een algemeen toegankelijke wijze uit te geven gemeenteblad;

b. bij gebreke van een gemeenteblad, door terinzagelegging voor de tijd van twaalf weken op het gemeentehuis of op een andere door het college te bepalen plaats en door het doen van mededeling daarvan in een plaatselijk verschijnend dag-, nieuws-, of huis-aan-huisblad.

Ingevolge het derde lid, kan het gemeenteblad elektronisch worden uitgegeven. Na de uitgifte blijft het gemeenteblad elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar. Indien elektronische uitgifte geheel of gedeeltelijk onmogelijk is, voorziet het gemeentebestuur in een vervangende uitgave.

De gemeente Aalsmeer geeft geen gemeenteblad uit als bedoeld in artikel 139, tweede lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet. Volgens de publicatie in de Nieuwe Meerbode op 7 maart 2013 geschiedde de publicatie van de Verordening niet alleen door terinzagelegging van de Verordening op het gemeentehuis, maar tevens door uitgave van de integrale tekst op de website www.gemeentebelastingenamstelland.nl.

Nu de bekendmaking van een besluit van een gemeentebestuur dat algemeen verbindende voorschriften inhoudt, zoals de Verordening, kan plaatsvinden door plaatsing in een elektronisch uitgegeven gemeenteblad dat langs elektronische weg voor een ieder raadpleegbaar moet blijven, is het Hof van oordeel dat met de bekendmaking in de Nieuwe Meerbode en gelijktijdige integrale publicatie op de website www.gemeentebelastingenamstelland.nl is voldaan aan hetgeen met artikel 139 van de Gemeentewet is beoogd (vergelijk Raad van State 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2972) . Dat betekent dat de bekendmaking van de Verordening als bedoeld in artikel 139, eerste lid, Gemeentewet, plaats vond op 7 maart 2013 en dat deze ingevolge artikel 13 van de Verordening op 9 maart 2013 in werking is getreden. Ten tijde van het opleggen van onderhavige aanslag was de Verordening dus verbindend.

De Heffingsambtenaar heeft in zijn brief van 3 november 2015, in antwoord op vragen van het Hof, het volgende geschreven.

De door de heffingsambtenaar genoemde bijlage 2 vermeldt, voor zover van belang, het volgende:

De dagtekening van de eerste aanslag was, aldus de heffingsambtenaar in de brief van 3 november: 28 februari 2013 en niet, zoals belanghebbende in zijn beroepschrift in eerste aanleg, pagina 5, schreef, 31 maart 2013 (de gemachtigde schreef hierover in zijn beroepschrift het volgende: “De eerste aanslag werd aan cliënt en de andere ondernemers opgelegd met als dagtekening 31 maart 2013”). Het Hof stelt vast dat belanghebbende in zijn schriftelijke reactie op de brief van 3 november, deze door de heffingsambtenaar vermelde dagtekening van de aan de betrokken ondernemers opgelegde eerste aanslagen niet weerspreekt. Zij merkt hierover immers het volgende op in haar schriftelijke reactie van 27 november 2015: “Uit de brief dd. 3 november 2015 blijkt (…) dat alle met dagtekening 28 februari 2013 opgelegde aanslagen Reklame belasting door de Gemeente zijn vernietigd omdat de bekendmaking van de daarmee verband houdende verordening een wettelijk vereiste is waaraan niet werd voldaan”, Aangezien de dagtekening van de eerste aan belanghebbende opgelegde aanslag reclamebelasting hierdoor niet (langer) in geschil is, heeft het Hof geen behoefte aan het (alsnog) opvragen van de desbetreffende aanslag, het daartegen gerichte bezwaarschrift en de daarop gevolgde uitspraak op bezwaar. Niet alleen de dagtekening van de eerste aanslag, maar ook de reden van vernietiging ervan is tussen partijen immers niet in geschil; uitsluitend deze twee aspecten zijn van belang (gelet op hetgeen hierna in 4.24 wordt overwogen) voor de onderhavige procedure inzake de met dagtekening 30 april 2013 opgelegde aanslag. Aan de omstandigheid dat de heffingsambtenaar aan het eerdere verzoek van het Hof tot het overleggen van de genoemde stukken geen gevolg heeft gegeven, terwijl de heffingsambtenaar in dat verzoek was gewezen op het bepaalde in artikel 8:31 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) – belanghebbende heeft hierop in haar schriftelijke reactie van 27 november 2013 gewezen – verbindt het Hof daarom geen gevolgen.

Dat betekent dat de eerste aanslag werd opgelegd met dagtekening 28 februari 2013, dus voorafgaande aan de rechtsgeldige bekendmaking van de Verordening. Door deze gang van zaken werd het wettelijk stelsel zodanig miskend, dat de aanslag – zowel tegenover de belastingplichtige als tegenover de heffingsambtenaar – na vernietiging geacht moet worden niet te zijn opgelegd (vgl. Hoge Raad, 2 november 1995, ECLI:NL:HR:1994:AA2989). Dit brengt mee, zoals de rechtbank terecht heeft beslist, dat de heffingsambtenaar bevoegd was binnen de in artikel 11, lid 3, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen vermelde termijn alsnog een aanslag op te leggen. De onderhavige aanslag voldoet aan die voorwaarde en is daarom rechtsgeldig.

De rechtbank heeft over het beroep van belanghebbende op het gelijkheidsbeginsel en omtrent de overige (in hoger beroep herhaalde) geschilpunten in eerste aanleg die hiervoor nog niet zijn behandeld, als volgt geoordeeld:

Het Hof verenigt zich met de hiervoor weergegeven beslissing van de rechtbank en de gronden waarop deze beslissing berust. Hetgeen belanghebbende in hoger beroep heeft aangevoerd werpt geen nieuw of ander licht op deze geschilpunten.

Het hoger beroep is ongegrond. Het Hof zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen.

5. Kosten

6. Beslissing

1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.

2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:

a. de naam en het adres van de indiener;

b. een dagtekening;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;

d. de gronden van het beroep in cassatie.