Rechtbank Limburg, 24-01-2020, ECLI:NL:RBLIM:2020:551, AWB - 17 _ 2802

De rechtbank overweegt dat de bevoegdheid tot het aanwijzen van een heffingsambtenaar van een gemeente berust bij het college van burgemeester en wethouders van de betreffende gemeente (zie artikel 8 in samenhang met Bijlage 1 van de Gemeenschappelijke Regeling Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen, hierna: GR BsGW). Het is daarom voor de overdracht van de bevoegdheid van het college tot aanwijzing van een heffingsambtenaar aan het dagelijks bestuur van BsGW noodzakelijk dat dit college een besluit tot toetreding tot de GR BsGW neemt. Nu het college ten tijde van het opleggen van de aanslagen geen besluit had genomen tot toetreding tot de GR BsGW, is zijn bevoegdheid tot aanwijzing van een heffingsambtenaar van de gemeente Nederweert niet overgegaan op het dagelijks bestuur van BsGW. Omdat de bevoegdheid tot aanwijzing van de heffingsambtenaar van de gemeente Nederweert niet is overgegaan op het dagelijks bestuur van BsGW is het besluit van het dagelijks bestuur van BsGW tot aanwijzing van de [naam 2] tot heffingsambtenaar van de gemeente Nederweert van 29 februari 2012 onbevoegd genomen. Dit betekent dat de [naam 2] niet bevoegd was tot het opleggen van de aanslagen.

Uit de stukken is de rechtbank gebleken dat het college op 22 september 2015 alsnog een besluit tot toetreding tot de GR BsGW heeft genomen. Het dagelijks bestuur van BsGW heeft bij besluit van 31 oktober 2016 de heer [naam 3] aangewezen als heffingsambtenaar van de gemeente Nederweert.

[naam 3] , de bevoegde ambtenaar, heeft vervolgens de primaire besluiten op de voet van artikel 7:11 van de Awb aan een inhoudelijke beoordeling onderworpen en uitspraak op het bezwaar gedaan. Daarmee is het bevoegdheidsgebrek dat kleefde aan de primaire besluiten hersteld. De rechtbank verwijst voor dit oordeel naar de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 9 februari 2016 (ECLI:NL:GHARL:2016:1020). De beroepsgrond slaagt niet.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat bij onbebouwde percelen en objecten in aanbouw het (hemel)water over het algemeen in de grond wordt geïnfiltreerd of wordt afgevoerd op een waterweg die niet in verbinding staat met de gemeentelijke riolering. Ook bij garageboxen (niet bij een woning gelegen) staat niet vast dat zij daadwerkelijk (in)direct zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering. Die objecten hebben geen eigen aansluiting op de gemeentelijke riolering en niet van iedere garagebox kan worden aangetoond dat het daarop vallend hemelwater in de gemeentelijke riolering terechtkomt. De objecten voeren geen afvalwater af en dragen slechts verwaarloosbaar bij aan de kosten voor rioleringstaken. Het betrekken van garageboxen (niet bij een woning gelegen) in de heffing zou bovendien ongelijkheid met garageboxen (bij een woning gelegen), die niet zelfstandig in de heffing worden betrokken, met zich brengen. Voor zover er garageboxen zijn waarvan het daarop vallende hemelwater wel in de gemeentelijke riolering terechtkomt, betekent dit in de visie van verweerder nog niet dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Het verschil in behandeling wordt veroorzaakt door een fout in de uitvoering (vanwege de onjuiste interpretatie van het begrip “indirecte aansluiting”) en is niet het gevolg van bewust begunstigend beleid of een oogmerk tot begunstiging, terwijl bovendien geen sprake is van schending van de meerderheidsregel.

De rechtbank overweegt als volgt.

Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Verordening wordt rioolheffing geheven van degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een perceel dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering. Een perceel is op grond van artikel 1, onder a, van de Verordening een roerende of onroerende zaak of een zelfstandig gedeelte daarvan.

De rechtbank acht op grond van de door verweerder aangevoerde argumenten voldoende aannemelijk dat onbebouwde percelen en objecten in aanbouw over het algemeen niet voldoen aan de in artikel 3, eerste lid, van de Verordening neergelegde voorwaarde dat sprake moet zijn van een (in)directe aansluiting op de gemeentelijke riolering. Verweerder heeft erkend dat in de gemeente sprake kan zijn van objecten die ten onrechte niet in de rioolheffing worden betrokken. Het gaat dan om garageboxen (niet bij een woning gelegen) waarvan het daarop vallende hemelwater (deels) in de gemeentelijke riolering terechtkomt. Dit leidt echter nog niet tot het oordeel dat een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel kan worden gedaan. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel kan namelijk alleen slagen als sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen voortkomend uit een door verweerder gevoerd begunstigend beleid of uit een oogmerk van begunstiging, dan wel wanneer in een meerderheid van de vergelijkbare gevallen een juiste wetstoepassing achterwege is gebleven. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder een – in afwijking van de Verordening – begunstigend beleid heeft gevoerd of een oogmerk van begunstiging had. Ook is niet aannemelijk geworden dat verweerder in andere, met het geval van eiseres vergelijkbare, gevallen, heeft afgezien van heffing van rioolrecht.

In geschil is de vraag of de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake overtreffen, en zo ja, of ze zodanig worden overtroffen dat de Verordening geheel of gedeeltelijk onverbindend moet worden verklaard.

Op grond van artikel 228a van de Gemeentewet kan, onder de naam rioolheffing, door de gemeente een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn – kort gezegd – aan de verwerking van huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater en hemelwater, en aan maatregelen ter beheersing van de grondwaterstand. Onder de kosten, bedoeld in het eerste lid, wordt op grond van het derde lid mede verstaan de omzetbelasting die als gevolg van de Wet op het BTW-compensatiefonds recht geeft op een bijdrage uit dat fonds.

De aard van de rioolheffing is een bestemmingsheffing. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 228a van de Gemeentewet en de bewoordingen van dat artikel blijkt dat, naar de bedoeling van de wetgever, de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake niet mogen overtreffen.

De tariefstelling van een verordening kan partieel onverbindend zijn voor zover de ter zake geraamde baten uitgaan boven de ter zake geraamde lasten. Een dergelijke partiële onverbindendheid heeft tot gevolg dat een op die verordening gegronde aanslag evenredig wordt verlaagd. Er kan sprake zijn van algehele onverbindendheid indien (a) het de gemeente op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de desbetreffende post(en) (in zoverre) niet diende(n) ter dekking van de kosten waarvoor de heffingen worden geheven, en bovendien (b) na de eliminatie van de desbetreffende bedragen uit de lastenraming, de geraamde baten in betekenende mate uitgaan boven het gecorrigeerde bedrag van de geraamde lasten (‘de opbrengstnorm’ of de ‘opbrengstlimiet’).

De jurisprudentie van de Hoge Raad omtrent de limietoverschrijding als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet kan overeenkomstig worden toegepast (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 23 mei 2014, ECLI:NL:HR:2014:1192).

Zoals uiteen is gezet in het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014 (ECLI:NL:HR:2014:777), ter precisering van hetgeen is overwogen in het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009 (ECLI:NL:HR:2009:BI1968), dient bij de beoordeling van een geschil inzake een mogelijke overschrijding van de opbrengstlimiet een aantal regels over de stelplicht en bewijslast in acht te worden genomen. Zo mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de Verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd. Voorts kan, indien de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen heeft verschaft, het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van hem worden verlangd voor zover de belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Aan de nadere inlichtingen die de heffingsambtenaar in dat geval dient te verstrekken, mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de voornoemde stelling(en) van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. De heffingsambtenaar hoeft niet te bewijzen dat die twijfel ongegrond is. De bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van het beroep op limietoverschrijding rust op de belanghebbende. In het kader van de toetsing aan de opbrengstlimiet is pas dan plaats voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan opbrengsten en lasten, indien de gemeente deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen, aldus de Hoge Raad in voormeld arrest van 4 april 2014.

Ingevolge artikel 229b, van de Gemeentewet worden onder de lasten mede verstaan: (a) bijdragen aan bestemmingsreserves en voorzieningen voor noodzakelijke vervanging van de betrokken activa.

Ingevolge artikel 186 van de Gemeentewet worden de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag van een gemeente ingericht overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels. Deze regels zijn neergelegd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten van 17 januari 2003, Stb. 2003, 27 (het BBV).

Voor de raming van kosten en baten ter zake van de rioolheffing geldt volgens het arrest van de Hoge Raad van 16 januari 2015, nr. 13/04173 (ECLI:NL:HR:2015:67) als uitgangspunt dat deze niet in strijd mag komen met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften, zoals die zijn neergelegd in het BBV.

Ingevolge artikel 75 van het BBV is er een commissie, de Commissie BBV. Die commissie draagt zorg voor een eenduidige uitvoering en toepassing van dit besluit en voor een visie ten aanzien van rechtmatigheid in de controleverklaring van gemeenten, gemeenschappelijke regelingen, waterschappen en provincies. De Commissie BBV heeft bij de uitvoering van de haar in artikel 75 van het BBV opgedragen taak onder meer aan de hand van een document dat de eenduidige interpretatie van het BBV bevordert en door de beantwoording van vragen, standpunten ingenomen omtrent de zogenoemde comptabiliteits-voorschriften.

In de Notitie Riolering van de Commissie BBV van december 2009 (Notitie Riolering) is vermeld dat in het tarief spaarbedragen voor toekomstige vervangingsinvesteringen mogen worden meegenomen. Deze worden als last in de exploitatie toegevoegd aan een voorziening ex artikel 44, eerste lid, onder d, van het BBV. Onder ‘vervangingsinvesteringen’ wordt verstaan: ‘de sloop en vervanging van een deel van het bestaande rioleringsstelsel, inclusief maatregelen ter verbetering van het functioneren van het bestaande rioleringsstelsel; het aantal aansluitingen wijzigt als gevolg van deze investeringen niet’. Uitbreidingsinvesteringen mogen niet onder de lasten worden opgenomen (het is dus niet mogelijk om via het tarief te sparen voor toekomstige uitbreidingsinvesteringen). Uitbreidingsinvesteringen worden in de Notitie Riolering gedefinieerd als: ‘de uitbreiding van het bestaande rioolstelsel (riolen, pompinstallaties, bergbezinkbassins e.d.) door middel van nieuwe aanleg in of ten behoeve van een gebied waar nog geen riolering aanwezig is; het aantal aansluitingen neemt toe’.

Uit de stukken blijkt dat de geraamde baten van de rioolheffing over 2013 € 1.679.346,- bedragen. De geraamde lasten bedragen eenzelfde bedrag, waarvan € 830.168,- bestaat uit een dotatie aan de voorziening riolering.

Op grond van artikel 10.33 van de Wet milieubeheer (Wm) dragen de gemeenteraad of burgemeester en wethouders zorg voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater. Om hier invulling aan te geven, dient de gemeente op grond van artikel 4.22 van de Wm een gemeentelijk rioleringsplan vast te stellen. Het rioleringsplan van de gemeente Nederweert is de ‘Notitie GRP 2012-2016 Nederweert’ (Notitie). Hierin wordt inzicht gegeven in opbouw van de dotatie aan die voorziening.

In bijlage 15 van de Notitie staat vermeld dat in 2012 € 930.000,- wordt geïnvesteerd in de aanleg van twee waterbergingen.

Eiseres heeft het standpunt ingenomen dat die aanleg moet worden aangemerkt als een uitbreidingsinvestering. Hiertoe heeft zij verwezen naar de website van de Commissie BBV, waarop op 4 januari 2019 een antwoord (‘Antwoord 2018.12.65’) is gepubliceerd waaruit, zoals eiseres stelt, blijkt dat de commissie van mening is dat de aanleg van een waterberging een uitbreidingsinvestering betreft. Gelet hierop is een dotatie aan de voorziening voor de investering in een waterberging in de visie van eiseres ten onrechte als last ter zake de rioolheffing aangemerkt.

De rechtbank overweegt dat in een waterberging hemelwater wordt opgevangen dat bij het ontbreken van die berging via de gemeentelijke riolering zou worden afgevoerd. Hoewel hierdoor de capaciteit van het bestaande rioleringsstelsel toeneemt (een deel van het hemelwater komt immers niet meer in het rioleringsstelsel terecht, waardoor er meer ruimte is om het afvalwater te verwerken), blijft het aantal aansluitingen gelijk en ondergaat het stelsel geen uitbreiding. Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit dat, anders dan eiseres stelt, investeringen in een waterberging zijn aan te merken als ‘vervangings-investeringen’ als bedoeld in de Notitie Riolering. Dit betekent dat verweerder kan worden gevolgd in zijn standpunt dat een dotatie aan de voorziening riolering voor de aanleg van een waterberging voor de rioolheffing als een last heeft te gelden. De rechtbank ziet in de uitspraak van het Gerechtshof Leeuwarden van 27 oktober 2006 (ECLI:NL:GHLEE:2006: LJN AZ1229) een bevestiging van dit oordeel.

Het door eiseres aangehaalde antwoord van de Commissie BBV van 4 januari 2019 geeft de rechtbank geen aanleiding om over het vorenstaande anders te oordelen. De onderhavige zaak is niet gelijk aan de casus waarop de vraag en het antwoord zien. In de onderhavige zaak gaat het immers om de vraag of door het doen van een dotatie aan de Voorziening riolering voor de aanleg van een waterberging mag worden gespaard, waarvoor van belang is of sprake is van ‘uitbreiding’ of ‘vervanging’ van het rioolstelsel. De vraag en het antwoord van de commissie hadden specifiek betrekking op het voor de aanleg van een waterberging in één keer ten laste van de Voorziening riolering brengen van een bedrag, waarvoor nimmer dotaties aan de voorziening hadden plaatsgevonden. Dat in dat laatste geval wordt geantwoord dat de aanlegkosten moeten worden geactiveerd (waarop vervolgens wordt afgeschreven), heeft, zoals verweerder terecht heeft opgemerkt, geen betekenis voor de beantwoording van de vraag of een dotatie voor de aanleg hiervan moet worden aangemerkt als ‘uitbreiding’ of ‘vervanging’ van het rioolstelsel.

Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat die toevoegingen aan de Voorziening riolering inclusief BTW in strijd met het BBV zijn. Er bestaat namelijk geen wettelijke verplichting om het BTW-bedrag aan het rioolstelsel te besteden. Omdat het BTW-bedrag geen ‘beklemd middel derden’ is, kan dit in de visie van eiseres niet worden aangemerkt als een last ter zake de rioolheffing.

Uit de Notitie blijkt dat toevoegingen aan de Voorziening riolering inclusief BTW geschieden. De investeringen uit de voorziening worden exclusief dit BTW-bedrag aan de voorziening onttrokken. Het BTW-bedrag valt daarbij vrij ten gunste van de algemene middelen. Desalniettemin mag dit BTW-bedrag op grond van artikel 228a, derde lid, van de Gemeentewet worden verrekend via het tarief van de rioolheffing. Uit de totstandkomings-geschiedenis van artikel 228a, derde lid, van de Gemeentewet volgt immers dat dit artikellid beoogt gemeenten in staat te stellen voor de berekening van de lasten ter zake waarvan de rioolheffing wordt geheven een ten opzichte van de situatie vóór de invoering van de Wet op het BTW-compensatiefonds ongewijzigde methodiek te hanteren. Onder die voorheen geldende methodiek was de BTW niet terugvorderbaar en daarom onderdeel van de lasten. De rechtbank verwijst voor dit oordeel naar het arrest van de Hoge Raad van 21 juni 2019 (ECLI:NL:HR:2019:1020).

Eiseres heeft aangevoerd dat de investeringen die over de periode van 2013 tot en met 2016 ten laste van de Voorziening riolering zullen worden gebracht veel lager zijn dan de toevoeging aan die voorziening over die periode. Verweerder heeft toegelicht dat dit noodzakelijk is om toekomstige vervangingen te financieren. In het van de Notitie deel uitmakende investeringsplan is uitgegaan van een planningshorizon van 80 jaar omdat dan alle objecten minimaal één keer vervangen zullen worden. Omdat vanaf 2022 en 2042 hoge investeringskosten worden verwacht, zijn, om te voorkomen dat de tarieven hierdoor exorbitant stijgen, in de Notitie de dotaties in de genoemde eerste jaren hoog. Door die hoge toekomstige voorzieningen wijkt de hoogte van de voorziening eind 2016 af van de in de Notitie opgenomen stand. Gegeven verweerders toelichting ziet de rechtbank geen aanleiding om strijdigheid met het BBV aan te nemen. Daarbij is de stand van de voorziening per eind 2016 voor de vraag of de opbrengstlimiet over 2013 wordt overschreden niet relevant, slechts het geraamde bedrag aan baten en lasten volgens de begroting is bepalend.

Eiseres heeft aangevoerd dat onder het kopje ‘Tariefegalisatievoorziening’ in bijlage 3 van de Notitie wordt verwezen naar artikel 43, eerste lid, onder b, van het BBV, waarin het gaat over een ‘bestemmingsreserve’. Op grond van het BBV is het niet toegestaan om toevoegingen aan reserves onder de begrote lasten te betrekken. Verweerder heeft hierover op zitting verklaard dat die verwijzing niet correct is en dat schommelingen in het tarief van de heffing worden voorkomen door te doteren aan een voorziening. In de Notitie wordt ook gesproken van een voorziening en niet van een reserve. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee voldoende nadere inlichtingen heeft verstrekt om de door eiseres opgeworpen twijfel weg te nemen.

Verweerder heeft bij brief van 7 november 2013 aan eiseres meegedeeld dat indien een investering goedkoper uitvalt dan begroot, het overschot vrijvalt ten gunste van de exploitatie en, na goedkeuring van de gemeenteraad, in een reserve riolering wordt gestort. Eiseres acht dit in strijd met het BBV omdat op deze wijze niet gegarandeerd is dat alle aan de voorziening gedoteerde bedragen ten gunste van het rioolstelsel komen. De rechtbank volgt eiseres niet in dit standpunt en verwijst hiertoe naar het antwoord van de Commissie BBV van 10 januari 2019 (Antwoord 2018.12.207), waaruit volgt dat die extra middelen niet beklemd hoeven te blijven voor het rioolstelsel. Verweerder heeft hiermee de door eiseres opgeworpen twijfel weggenomen.

Nu uit het overwogene onder 5 volgt dat niet blijkt van het in strijd met het gelijkheidsbeginsel buiten de heffing houden van belastingplichtige percelen en objecten, ziet de rechtbank geen grond om eiseres te volgen in haar standpunt dat de opbrengst moet worden vermeerderd met de mogelijkerwijs van de eigenaren van die percelen en objecten te ontvangen rioolheffing. Op grond hiervan kan daarom evenmin een overschrijding van de baten ten opzichte van de lasten van de rioolheffing worden aangenomen.

Uit het vorenstaande volgt dat verweerder, in aanmerking nemend de op hem onder 6.6 beschreven rustende bewijslast, voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat van een limietoverschrijding geen sprake is.

De rechtbank overweegt dat bij uitspraak van 24 augustus 2018 (ECLI:NL:RBLIM: 2018:8057) reeds is geoordeeld over het standpunt van eiseres dat het heffen van rioolheffing van de eigenaar van een onroerende zaak strijdig is met artikel 9 van de KRW. De rechtbank heeft in die uitspraak, onder verwijzing naar een uitspraak van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 30 november 2016 (ECLI:NL:GHSHE:2016:5428) en een arrest van de Hoge Raad van 8 december 2017 (ECLI:NL:HR:2017:3082), geoordeeld dat het de gemeentelijke wetgever vrijstond om de eigenaar aan te merken als vervuiler in de zin van de KRW en hem als zodanig in de rioolheffing te betrekken. De rechtbank overweegt verder dat de gronden van beroep van onderhavige zaak in essentie gelijkluidend zijn aan de gronden van voormelde procedures van beroep, hoger beroep en cassatie voor zover ze betrekking hadden op – kort gezegd – het geschilpunt omtrent de toepasbaarheid van de KRW en de eventuele consequenties daarvan. De rechtbank ziet in hetgeen in deze beroepszaak is aangevoerd geen aanleiding om anders te oordelen dan de rechtbank, het Gerechtshof en de Hoge Raad in voormelde uitspraken (en zoals de rechtbank hierboven heeft geciteerd) hebben gedaan.