Parket bij de Hoge Raad, 29-09-2022, ECLI:NL:PHR:2022:873, 22/00170
Parket bij de Hoge Raad, 29-09-2022, ECLI:NL:PHR:2022:873, 22/00170
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 29 september 2022
- Datum publicatie
- 21 oktober 2022
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2022:873
- Formele relaties
- Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2023:1107
- Zaaknummer
- 22/00170
Inhoudsindicatie
A-G IJzerman heeft conclusie genomen over de vraag of een belanghebbende in de bezwaarfase recht heeft op toezending van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Eisen te stellen aan een verzoek om te worden gehoord.
Het gaat om het beroep in cassatie van belanghebbende tegen de uitspraak van Gerechtshof Amsterdam van 7 december 2021, nr. 20/00701, ECLI:NL:GHAMS:2021:4081.
Aan belanghebbende is voor het op 27 mei 2019 parkeren van zijn auto zonder daarvoor parkeerbelasting te hebben betaald, een naheffingsaanslag in de parkeerbelastingen van de gemeente Amstelveen opgelegd ten bedrage van € 61,05. In zijn bezwaarschrift daartegen heeft belanghebbende geen verzoek om te worden gehoord opgenomen. Als reden van het bezwaar wordt in het bezwaarschrift genoemd dat belanghebbende geen gebruik maakte van de rijbaan.
Verder is in het bezwaarschrift het verzoek opgenomen om alle op de zaak betrekking hebbende stukken toe te sturen. Belanghebbende kondigt aan: Na het ontvangen van alle op de zaak betrekking hebbende stukken, doe ik u de (nadere) gronden toekomen.
De Heffingsambtenaar heeft echter direct uitspraak gedaan tot handhaving van de naheffingsaanslag, zonder de gevraagde toezending van stukken en zonder belanghebbende te horen.
Het Hof heeft, met bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank, de Heffingsambtenaar in het gelijk gesteld. Het Hof heeft daartoe overwogen dat op grond van artikel 7:4, lid 2 van de Awb het bestuursorgaan verplicht is het bezwaarschrift en verder alle op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen ter inzage te leggen. Het bestuursorgaan is volgens het Hof niet in algemene zin verplicht in de bezwaarfase de stukken van het geding aan de belanghebbende toe te sturen. In de bezwaarfase geldt ter zake van de op de zaak betrekking hebbende stukken slechts een (passief) inzagerecht, en wel in het kader van het hoorgesprek, aldus het Hof.
Verder was de Heffingsambtenaar volgens het Hof niet gehouden belanghebbende op grond van onderdeel 9 van het Besluit Fiscaal Bestuursrecht (BFB) en in afwijking van artikel 25 van de AWR in de gelegenheid te stellen te worden gehoord.
Het BFB is immers slechts verbindend voor de Rijksbelastingdienst en niet voor gemeentelijke heffingsambtenaren. Dit betekent dat de Heffingsambtenaar aan de hand van het bezwaarschrift kon beslissen.
Voorts is het Hof gekomen tot het oordeel dat het betoog van belanghebbende dat de Heffingsambtenaar was gehouden het verzoek om toezending van de stukken van het geding op te vatten als een verzoek om te worden gehoord, op een onjuiste lezing van artikel 7:4 van de Awb berust.
Gezien de feitelijke situatie laat het Hof de naheffingsaanslag parkeerbelasting in stand. De auto stond nagenoeg geheel in het parkeervak, waardoor volgens het Hof redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het belastbare feit parkeren in de zin van de artikelen 1, onder a en 2, onder a van de Verordening Parkeerbelastingen Amstelveen 2019.
Belanghebbende komt thans in cassatie op tegen de uitspraak en beoordeling van het Hof, onder aanvoering van vier cassatiemiddelen, die volgens de A-G alle falen.
De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van belanghebbende ongegrond dient te worden verklaard.
Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer 22/00170
Datum 29 september 2022
Belastingkamer B
Onderwerp/tijdvak Parkeerbelasting 2019
Nr. Gerechtshof 20/00701
Nr. Rechtbank AMS 19/3221
CONCLUSIE
R.L.H. IJzerman
in de zaak van
[X]
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen
1 Inleiding
Heden neem ik conclusie in de zaak met nummer 22/00170 naar aanleiding van het beroep in cassatie van [X] , belanghebbende, tegen de uitspraak van Gerechtshof Amsterdam (hierna: het Hof) van 7 december 2021.1
Aan belanghebbende is voor het op 27 mei 2019 parkeren van zijn auto zonder daarvoor parkeerbelasting te hebben betaald, een naheffingsaanslag in de parkeerbelastingen van de gemeente Amstelveen opgelegd ten bedrage van € 61,05 (hierna: naheffingsaanslag parkeerbelasting).
Belanghebbende heeft daartegen bezwaar gemaakt. In zijn bezwaarschrift heeft belanghebbende geen verzoek om te worden gehoord opgenomen. Als reden van het bezwaar wordt in het bezwaarschrift genoemd dat belanghebbende geen gebruik maakte van de rijbaan. Verder is in het bezwaarschrift opgenomen:
Alle op de zaak betrekking hebbende stukken
Namens belanghebbende verzoek ik u om alle op de zaak betrekking hebbende stukken toe te sturen.
Gronden
Na het ontvangen van alle op de zaak betrekking hebbende stukken, doe ik u de (nadere) gronden toekomen.
De heffingsambtenaar van de gemeente Amstelveen (hierna: de Heffingsambtenaar) heeft bij uitspraak op bezwaar van 12 juni 2019 de naheffingsaanslag parkeerbelasting gehandhaafd. Er is direct uitspraak gedaan, zonder de gevraagde toezending van stukken en zonder belanghebbende te horen.
Belanghebbende is in beroep gekomen bij de Rechtbank Amsterdam (hierna: de Rechtbank).2 In beroep heeft belanghebbende gesteld dat de Heffingsambtenaar ten onrechte voorbij is gegaan aan zijn verzoek om alle op de zaak betrekking hebbende stukken toe te zenden en om een nadere termijn te bieden voor het aanvullen van de bezwaargronden. Deze stukken hadden volgens belanghebbende bijvoorbeeld aanleiding kunnen geven om de Heffingsambtenaar te verzoeken om een hoorzitting.
Belanghebbende heeft verder bestreden dat sprake was van (fiscaal) parkeren in de zin van artikel 225, lid 2 van de Gemeentewet.3 Daaraan zou in de weg staan dat de auto strafrechtelijk fout geparkeerd stond, hetgeen volgens belanghebbende weliswaar kan leiden tot een strafsanctie, maar niet tot de constatering van (fiscaal) parkeren.
Daartoe is aangevoerd dat de auto met twee wielen op het trottoir geparkeerd stond. Dat zou betekenen een overtreding van artikel 10, lid 1 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: RVV 1990) inhoudende dat het verboden is een voertuig op het trottoir te parkeren. Ingeval van een dergelijke overtreding is volgens belanghebbende geen sprake meer van (fiscaal) parkeren, zodat geen naheffingsaanslag parkeerbelasting kan worden opgelegd.
De Rechtbank ziet in het niet geven van een nadere termijn voor het aanvullen van de bezwaargronden geen gebrek. Volgens de Rechtbank voldeed het bezwaarschrift aan de eisen om ontvangen te kunnen worden en indien belanghebbende meer gronden had willen aanvullen, had hij gebruik kunnen maken van de gelegenheid om te worden gehoord. Dit heeft belanghebbende nagelaten. Ten aanzien van de naheffingsaanslag parkeerbelasting stelt de Rechtbank vast dat belanghebbende geen toereikend bewijs van zijn stelling heeft aangedragen. Ook in de veronderstelling dat de door belanghebbende geschetste situatie zich zou hebben voorgedaan, is de Rechtbank van oordeel dat de auto vrijwel geheel op de rijweg stond en dat de mate waarin het trottoir werd gebruikt voor het laten staan van de auto zo gering is dat niet gezegd kan worden dat voor het parkeren gebruik is gemaakt van het trottoir als bedoeld in artikel 10, lid 1 van het RVV 1990.
In hoger beroep bij het Hof blijft belanghebbende bij zijn eerdere stellingen over toezending van alle op de zaak betrekking hebbende stukken en dat de Heffingsambtenaar in bezwaar een nadere termijn had moeten bieden voor het aanvullen van de bezwaargronden. Belanghebbende stelt dat de Heffingsambtenaar in strijd met artikel 7:4, lid 2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage heeft aangeboden, terwijl daar uitdrukkelijk om was verzocht.
Verder stelt belanghebbende dat in strijd met de behoorlijke rechtspleging is gehandeld door uitspraak op bezwaar te doen, terwijl expliciet was verzocht om een nadere termijn voor het aanvullen van de gronden, na ontvangst van alle op de zaak betrekking hebbende stukken. Ook betwist belanghebbende het door de Heffingsambtenaar in beroep ingenomen standpunt dat de hoorplicht niet geschonden is. Ten slotte blijft belanghebbende van mening dat geen sprake is van (fiscaal) parkeren in de zin van artikel 225, lid 2 van de Gemeentewet.
Het Hof heeft de uitspraak van de Rechtbank bevestigd. Het Hof heeft daartoe overwogen dat op grond van artikel 7:4, lid 2 van de Awb het bestuursorgaan verplicht is het bezwaarschrift en verder alle op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen ter inzage te leggen. Het bestuursorgaan is volgens het Hof niet in algemene zin verplicht in de bezwaarfase de stukken van het geding aan de belanghebbende toe te sturen. In de bezwaarfase geldt ter zake van de op de zaak betrekking hebbende stukken slechts een (passief) inzagerecht, en wel in het kader van het hoorgesprek, aldus het Hof.
Verder was de Heffingsambtenaar volgens het Hof niet gehouden belanghebbende op grond van onderdeel 9 van het Besluit Fiscaal Bestuursrecht (hierna: BFB) en in afwijking van artikel 25 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR) in de gelegenheid te stellen te worden gehoord. Het BFB is immers slechts verbindend voor de Rijksbelastingdienst en niet voor gemeentelijke heffingsambtenaren. Dit betekent dat de Heffingsambtenaar aan de hand van het bezwaarschrift kon beslissen.
Voorts is het Hof gekomen tot het oordeel dat het betoog van belanghebbende dat de Heffingsambtenaar was gehouden het verzoek om toezending van de stukken van het geding op te vatten als een verzoek om te worden gehoord, op een onjuiste lezing van artikel 7:4 van de Awb berust.
Gezien de feitelijke situatie laat het Hof de naheffingsaanslag parkeerbelasting in stand. De auto stond nagenoeg geheel in het parkeervak, waardoor volgens het Hof redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het belastbare feit parkeren in de zin van de artikelen 1, onder a en 2, onder a van de Verordening Parkeerbelastingen Amstelveen 2019.
Belanghebbende komt thans in cassatie op tegen de uitspraak en beoordeling van het Hof, onder aanvoering van vier cassatiemiddelen.
De opbouw van deze conclusie is verder als volgt. In onderdeel 2 zijn de feiten en het geding in feitelijke instanties weergegeven. Onderdeel 3 bevat een uiteenzetting van het geding in cassatie. Onderdeel 4 omvat een overzicht van de relevante wet- en regelgeving, beleid, parlementaire geschiedenis, jurisprudentie en literatuur. In onderdeel 5 worden de cassatiemiddelen van belanghebbende besproken; gevolgd door de conclusie in onderdeel 6.4
2 De feiten en het geding in feitelijke instanties
Het Hof heeft de feiten als volgt vastgesteld:
Op 27 mei 2019, om 15:45 uur, stond de auto van belanghebbende met kenteken [kenteken 1] geparkeerd aan de [a-straat] te Amstelveen. Deze plaats is door burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen bij de Verordening Parkeerbelastingen 2019 van de gemeente Amstelveen (de Verordening) aangewezen als locatie waar op het betreffende tijdstip tegen betaling van parkeerbelasting mag worden geparkeerd. Nadat was geconstateerd dat voor de auto van belanghebbende geen parkeerbelasting was voldaan is aan hem een naheffingsaanslag opgelegd.
Rechtbank Amsterdam
Bij de Rechtbank was in geschil of de naheffingsaanslag parkeerbelasting terecht is opgelegd en of de Heffingsambtenaar terecht voorbij is gegaan aan het verzoek van belanghebbende in bezwaar om de gronden te mogen aanvullen.
De Rechtbank heeft als volgt geoordeeld:
5. De rechtbank ziet in het niet geven van een nadere termijn voor het aanvullen van de bezwaargronden niet een gebrek. Het bezwaarschrift voldeed aan de eisen om ontvangen te kunnen worden. Indien [X] meer gronden had willen aanvullen, had hij gebruik kunnen maken van de gelegenheid om te worden gehoord. Dat heeft hij niet gedaan. Bovendien heeft hij ook in beroep de gelegenheid gehad om zijn gronden aan te vullen. [X] heeft in beroep echter niet wezenlijk iets anders aangevoerd dan in bezwaar.
(…)
7. Onder ‘parkeren’ wordt ingevolge de Verordening op de heffing en de invordering van parkeerbelastingen Amstelveen 2019 (hierna: de Verordening), met verwijzing naar artikel 225, lid 2, van de Gemeentewet verstaan het gedurende een aaneengesloten periode doen of laten staan van een voertuig, anders dan gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt tot het onmiddellijk in- en uitstappen van personen dan wel het onmiddellijk laden of lossen van zaken, op binnen de gemeente gelegen, voor het openbaar verkeer openstaande, terreinen of weggedeelten waarop dit doen of laten staan niet ingevolge een wettelijk voorschrift verboden is.
8. De rechtbank stelt vast dat [X] heeft geparkeerd in een gebied dat is aangewezen als gebied waarin parkeerbelasting moet worden betaald voor het parkeren van een voertuig. [X] betwist niet dat zijn auto stilstond op de datum, tijd en locatie die in de naheffingsaanslag zijn vermeld. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de auto van [X] op een plaats stond waar dat ingevolge een wettelijk voorschrift verboden is, te weten artikel 10, eerste lid, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: RVV 1990). Volgens die bepaling mag - kort gezegd - voor het parkeren geen gebruik worden gemaakt van het trottoir.
9. De rechtbank stelt vast dat uit de foto’s die de heffingsambtenaar heeft overgelegd niet blijkt dat de auto van [X] met twee wielen op de stoep staat geparkeerd. Uit de foto die [X] zelf heeft overgelegd blijkt dit wel, maar niet is aangetoond dat deze foto de situatie weergeeft op het moment van constatering van het belastbaar feit door de parkeercontroleur. [X] heeft daarom geen toereikend bewijs van zijn stelling aangedragen. Ook indien veronderstellenderwijs zou worden aangenomen dat de situatie op de foto van [X] gelijk is aan die van het moment van constatering van het belastbaar feit, is de rechtbank van oordeel dat de auto vrijwel geheel op de rijweg staat en dat de mate waarin het trottoir wordt gebruikt voor het laten staan van zijn auto - namelijk een paar centimeter van twee wielen staat op de stoeprand - zó gering is dat niet gezegd kan worden dat hij voor het parkeren gebruik heeft gemaakt van het trottoir als bedoeld in artikel 10, eerste lid, RVV 1990. De rechtbank verwerpt daarom het betoog van [X] dat zijn auto stil stond op een plaats waar dat volgens een wettelijk voorschrift verboden is.
10. Er was dus sprake van parkeren in de zin van de Verordening en [X] was voor dat parkeren parkeerbelasting verschuldigd. Vast staat dat [X] geen parkeerbelasting heeft betaald. De naheffingsaanslag is terecht opgelegd.
11. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat [X] geen gelijk krijgt.
(…)
Gerechtshof Amsterdam
De geschilomschrijving bij het Hof luidde:
In hoger beroep is in geschil of de naheffingsaanslag terecht is opgelegd en of aan belanghebbende een proceskostenvergoeding dient te worden toegekend.
Dienaangaande heeft het Hof het volgende geoordeeld:
Uit de foto’s die de heffingsambtenaar in beroep heeft overgelegd volgt naar het oordeel van het Hof dat de auto van belanghebbende geparkeerd stond op een aangewezen parkeerplaats. Of de auto daarbij wel of niet met het linker voorwiel (geheel) en het linker achterwiel (gedeeltelijk) op het trottoir stond (aan de hand van de foto’s die belanghebbende in beroep heeft overgelegd kan dat niet exact worden vastgesteld), is hiertoe niet relevant. Het gebruik van het trottoir (zo volgt uit de foto’s) is in dat geval namelijk zó gering, dat niet kan worden gezegd dat belanghebbende voor het parkeren geen gebruik heeft gemaakt van een aangewezen parkeerplaats. Dit betekent dat ook het beroep van belanghebbende op het legaliteitsbeginsel niet slaagt. De auto staat nagenoeg geheel in het parkeervak, waardoor redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het belastbare feit parkeren in de zin van de artikelen 1, onder a en 2, onder a, van de Verordening.
Op grond van artikel 7:4, lid 2, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het bestuursorgaan verplicht het bezwaarschrift en verder alle op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen ter inzage te leggen. Het bestuursorgaan is niet in algemene zin verplicht in de bezwaarfase de stukken van het geding aan de belanghebbende toe te sturen, in de bezwaarfase geldt ter zake van de op de zaak betrekking hebbende stukken slechts een (passief) inzagerecht, en wel in het kader van het hoorgesprek (vgl. Gerechtshof Amsterdam, 31 juli 2018, 17/00475, ECLI:NL:GHAMS:2018:2706, r.o. 5.2.).
In zijn bezwaarschrift heeft belanghebbende geen verzoek om te worden gehoord opgenomen. Op grond van artikel 231, lid 1, van de Gemeentewet, geschiedt de heffing en de invordering van gemeentelijke belastingen met toepassing van onder meer de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr), als waren het rijksbelastingen. Dit betekent dat op grond van artikel 25 van de Awr en in afwijking van artikel 7:2 van de Awb, een belanghebbende alleen op zijn verzoek wordt gehoord. Anders dan belanghebbende meent, was de heffingsambtenaar niet gehouden hem op grond van onderdeel 9 van het Besluit Fiscaal Bestuursrecht (BFB) en in afwijking van artikel 25 van de Awr in de gelegenheid te stellen te worden gehoord. Het BFB is immers slechts verbindend voor de Rijksbelastingdienst en niet voor gemeentelijke heffingsambtenaren (vgl. Gerechtshof Amsterdam 4 maart 2021, nr. 19/01636, ECLI:NL:GHAMS:2021:964, r.o. 5.1). Dit betekent dat de heffingsambtenaar aan de hand van het bezwaarschift op het bezwaar kon beslissen. Belanghebbendes betoog voorts, dat de heffingsambtenaar zou zijn gehouden het verzoek om toezending van de stukken van het geding op te vatten als een verzoek om te worden gehoord, berust op een onjuiste lezing van artikel 7:4 van de Awb.
AI hetgeen belanghebbende overigens nog heeft aangevoerd kan niet tot een ander oordeel leiden.
Slotsom
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het hoger beroep van belanghebbende ongegrond is. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
(…)
3 Het geding in cassatie
Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen heeft een verweerschrift ingediend.
Het eerste middel van belanghebbende luidt:
1. Schending, althans verkeerde toepassing van het recht, in het bijzonder van het bepaalde in art. 7:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en/of verzuim van vormen, waarvan de niet inachtneming tot nietigheid leidt dan wel schending van het in artikel 8:77 Awb vervatte motiveringsvereiste.
Het eerste middel is als volgt toegelicht:
2. Het Hof overweegt in rechtsoverweging 5.2. het volgende:
(…)
3. Vast is komen te staan dat belanghebbende in het bezwaarschrift heeft verzocht om alle op de zaak betrekking hebbende stukken toe te zenden. Dit verzoek kan bezwaarlijk anders worden opgevat dan een verzoek in de zin van art. 7:4 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van het bepaalde in art. 7:4, tweede lid, Awb dient verweerder voorafgaand aan de hoorzitting de stukken ter inzage aan te bieden. Dit heeft verweerder verzuimd.
4. Op grond van het bepaalde in art. 7:4, vierde lid, Awb, had verweerder de alle op de zaak betrekking hebbende stukken - hoogstens tegen vergoeding van kosten - moeten afgeven (vgl. Hoge Raad 8 maart 2019, met vindplaats ECLI:NL:HR:2019:322). Verweerder heeft dit eveneens verzuimd.
5. Daarmee kan geen andere conclusie worden getrokken dan dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het bepaalde in art. 7:4 Awb (de informatieplicht). Verweerder heeft verzuimd alle op de zaak betrekking hebbende stukken toe te zenden en heeft direct uitspraak op bezwaar gedaan. Dat niet expliciet is verzocht om een hoorgesprek doet daar niet aan af. Overigens is belanghebbende, onder verwijzing naar het tweede cassatiemiddel, van oordeel dat het verzoek om alle op de zaak betrekking hebbende stukken kan worden opgevat als een verzoek om een hoorgesprek.
6. Het Hof had de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam en de uitspraak op bezwaar derhalve moeten vernietigen. Het Hof heeft zulks miskend.
Als tweede middel stelt belanghebbende voor:
7. Schending, althans verkeerde toepassing van het recht, in het bijzonder van het bepaalde in art. 7:4 van de Algemene wet bestuursrecht en/of art. 25 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) en/of verzuim van vormen, waarvan de niet inachtneming tot nietigheid leidt dan wel schending van het in artikel 8:77 Awb vervatte motiveringsvereiste.
Met als toelichting:
Het Hof overweegt in rechtsoverweging 5.3. en 5.4. het volgende:
(…)
8. Het Hof overweegt dat het verzoek om toezending van de alle op de zaak betrekking hebbende stukken niet opgevat kan worden als een verzoek om te worden gehoord, althans dat dit berust op een onjuiste lezing van art. 7:4 Awb.
9. Onder verwijzing naar een arrest van Uw Raad (Hoge Raad 5 juni 2020, met vindplaats ECLI:NL:HR:2020:1011) is belanghebbende van oordeel dat het inzagerecht gekoppeld is aan het recht om te worden gehoord. Dat brengt met zich mee dat indien en voor zover een verzoek wordt gedaan om inzage in c.q. toezending van de stukken, het bestuursorgaan daaruit dient af te leiden dat er een hoorzitting dient plaats te vinden.
10. Nu verweerder in het geheel geen stukken ter inzage heeft gelegd - en die stukken desgevraagd evenmin heeft toegezonden - alsmede geen hoorzitting heeft georganiseerd, kan worden geconcludeerd dat de hoorplicht is geschonden. Belanghebbende is daardoor ook benadeeld, nu belanghebbende en verweerder van mening verschillen over de feiten.
11. Nu de hoorplicht is geschonden, had het Hof de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam alsook de uitspraak op bezwaar moeten vernietigen. Het Hof heeft zulks miskend.
Het derde cassatiemiddel luidt:
12. Schending, althans verkeerde toepassing van het recht, in het bijzonder van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de beginselen van een behoorlijke procesorde en/of verzuim van vormen, waarvan de niet inachtneming tot nietigheid leidt dan wel schending van het in artikel 8:77 Awb vervatte motiveringsvereiste.
Belanghebbende heeft dit als volgt toegelicht:
13. Vast staat dat in het (pro forma) bezwaarschrift een grond is opgenomen én dat is verzocht om een nadere termijn voor het indienen van de (nadere) bezwaargronden. Vast staat eveneens dat verweerder die mogelijkheid niet aan belanghebbende heeft geboden.
14. Het is in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginsel, dan wel de beginselen van een behoorlijke procesorde, om die gevraagde termijn niet te bieden in het licht van de feiten en omstandigheden. Uit het bezwaarschrift volgt duidelijk dat belanghebbende meer informatie wilde inwinnen alvorens de nadere bezwaargronden te formuleren. Door belanghebbende die mogelijkheid te ontnemen - en direct uitspraak op bezwaar te doen - heeft er geen zorgvuldige heroverweging c.q. bezwaarprocedure plaatsgevonden.
15. Het Hof had de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam en de uitspraak op bezwaar derhalve moeten vernietigen. Het Hof heeft zulks miskend.
Het vierde en laatste middel van belanghebbende luidt:
16. Schending, althans verkeerde toepassing van het recht, in het bijzonder van het bepaalde in art. 225, tweede lid, van de Gemeentewet, artt. 1 en 2, onder a, van de Verordening Parkeerbelastingen 2019 van de gemeente Amstelveen (hierna: de verordening) en art. 10 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: RVV1990) en/of verzuim van vormen, waarvan de niet inachtneming tot nietigheid leidt dan wel schending van het in artikel 8:77 Awb vervatte motiveringsvereiste.
De toelichting bij het vierde middel luidt:
Het Hof overweegt in rechtsoverweging 5.1. het volgende:
(…)
17. Over dit middel zijn reeds cassatieberoepen aanhangig gemaakt bij Uw Raad (zie o.m. de conclusies van A-G IJzerman van 28 oktober 2021, met vindplaatsen ECLI:NL:HR:2021:1011, ECLI:NL:HR:2021:1012 en ECLI:NL:HR:2021:1013.
18. Ten aanzien van cassatiemiddel IV wordt verzocht om arrest te wijzen overeenkomstig de overige - thans lopende - zaken bij de Hoge Raad.
19. Het Hof heeft niet vastgesteld - en niet relevant geacht - hoe het voertuig stond geparkeerd. Dit is echter naar het oordeel van belanghebbende wel degelijk relevant, zodat verwijzing dient te volgen.
4. Wet- en regelgeving, beleid, parlementaire geschiedenis, jurisprudentie en literatuur
Wet- en regelgeving
Artikel 7:2 van de Awb luidt:
1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
2. Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.
Artikel 7:3, aanhef en onder d van de Awb luidt:
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
(…)
d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, (…)
Tot 1 mei 2022 luidde artikel 7:4 van de Awb als volgt:
1. Tot tien dagen voor het horen kunnen belanghebbenden nadere stukken indienen.
2. Het bestuursorgaan legt het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage.
3. Bij de oproeping voor het horen worden belanghebbenden gewezen op het eerste lid en wordt vermeld waar en wanneer de stukken ter inzage zullen liggen.
4. Belanghebbenden kunnen van deze stukken tegen vergoeding van ten hoogste de kosten afschriften verkrijgen.
5. Voor zover de belanghebbenden daarmee instemmen, kan toepassing van het tweede lid achterwege worden gelaten.
(…)
Artikel 8:42 van de Awb luidt:
1. Binnen vier weken na de dag van verzending van de gronden van het beroepschrift aan het bestuursorgaan zendt dit de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en kan het een verweerschrift indienen. Indien de bestuursrechter om een verweerschrift heeft verzocht, dient het bestuursorgaan binnen vier weken een verweerschrift in.
2. De bestuursrechter kan de in het eerste lid bedoelde termijnen verlengen.
Artikel 25, lid 1 van de AWR luidt:
1. In afwijking van artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht wordt de belanghebbende gehoord op zijn verzoek.
Onderdeel 9 van het BFB luidde van 24 mei 2017 tot en met 1 december 2020:
1. Het initiatief voor het horen van een belanghebbende ligt bij de inspecteur (conform artikel 7:2 van de Awb en in afwijking van artikel 25, eerste lid, van de AWR). Dit geldt niet bij zogenoemde impliciete bezwaren, bijvoorbeeld in de vorm van een alsnog ingediende aangifte of bezwaren die hun grondslag vinden in artikel 24a, tweede lid, van de AWR. In die gevallen hoeft de inspecteur de belanghebbende dus niet op eigen initiatief uit te nodigen voor een hoorgesprek.
2. Als de belanghebbende niet binnen een door de inspecteur gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht om gehoord te worden, kan de inspecteur afzien van het horen (zie artikel 7:3, letter d, van de Awb). De inspecteur maakt hiervan melding in de uitspraak op bezwaar. Zo nodig verifieert de inspecteur of de belanghebbende de uitnodiging om gehoord te worden ontvangen heeft.
(…)
Beleid
Naar aanleiding van een Wob-verzoek is beleid van de Belastingdienst gepubliceerd over enkele formeelrechtelijke onderwerpen ten tijde van de COVID-19 pandemie. Ten aanzien van het inzagerecht in het kader van telefonisch horen is vermeld:5
Vraag 3
Hoe verloopt de inzage?
Als belanghebbende inzage wil voorafgaand aan een (telefonisch) hoorgesprek en - het dossier bestaat slechts uit een paar A4-tjes - dan kan met belastingplichtige/gemachtigde overeengekomen worden om het dossier per mail toe te sturen. Deze afspraak dient vastgelegd te worden.
(…)
Parlementaire geschiedenis
In de Memorie van Toelichting is ten aanzien van artikel 7:4 van de Awb onder meer opgenomen:6
In het eerste lid van dit artikel is bepaald, dat belanghebbenden tot een week voor het horen schriftelijke stukken kunnen indienen. Het bestuursorgaan en andere betrokkenen kunnen dan nog tijdig voor de hoorzitting daarvan kennisnemen. Deze stukken moeten immers overeenkomstig het tweede lid ter inzage worden gelegd. Niet is aangegeven, wat er moet gebeuren met stukken die later worden ingediend. Dat kan als een bezwaar gevoeld worden. Het verdient echter de voorkeur voor de bezwaarschriftprocedure niet met een te strak geformaliseerde regeling te komen. Aan het bestuursorgaan staat ter beoordeling of in het kader van een goede procesorde toezending van nader ingekomen stukken aan de andere belanghebbenden gewenst moet worden geacht. Het kan van de omstandigheden afhangen of daarmee nog rekening kan worden gehouden. Met deze stukken kan in redelijkheid geen rekening meer worden gehouden indien daardoor belanghebbenden in hun verweermogelijkheden worden geschaad. Zie evenwel ook artikel 6.3.14 en de toelichting daarop. Alvorens een hoorzitting wordt gehouden, dient de bezwaarde de gelegenheid te hebben om de stukken die op zijn zaak betrekking hebben en die hij misschien nog niet alle kent in te zien. Eventuele derde-belanghebbenden worden in staat gesteld van het bezwaarschrift en de overige stukken kennis te nemen.7
Het inzagerecht, geregeld in het tweede lid, is als een van de fundamentele waarborgen voor een goed verlopende bezwaarschriftprocedure te beschouwen. Zoveel mogelijk moet vermeden worden dat het bestuursorgaan zijn beslissing doet steunen op informatie welke de betrokken belanghebbenden niet hebben kunnen kennen. Ongewenst ook is de situatie dat pas in een latere fase (bijvoorbeeld bij de administratieve rechter) een belanghebbende kennis kan nemen van stukken die voor hem in een eerdere fase ontoegankelijk waren. De consequentie daarvan zou immers kunnen zijn dat geschilpunten die in de bezwaarfase definitief beslist hadden kunnen worden indien alle stukken bekend waren geweest, zonder voldoende noodzaak tot een procedure voor de administratieve rechter leiden. In beginsel dient het bestuursorgaan daarom rapporten, adviezen en beleidsnota's die aan de beroepsinstantie plegen te worden toegezonden, ook reeds in de bezwaarschriftprocedure voor belanghebbenden ter inzage te leggen. De bepaling eist derhalve niet meer, dan dat stukken die de belanghebbende in een eventuele procedure voor de rechter toch al zou kunnen inzien, reeds in de bezwaarschriftprocedure voor hem ter kennisneming beschikbaar zijn. In aansluiting op het inzagerecht wordt in het derde lid [A-G: thans het vierde lid] bepaald dat belanghebbenden van de ter inzage gelegde stukken, tegen vergoeding van ten hoogste de kosten, afschrift kunnen verkrijgen. Hiermee wordt derhalve geen plicht tot het vragen van een kostenvergoeding in het leven geroepen: eventuele bestaande praktijken waarbij afschriften van de stukken om niet ter beschikking worden gesteld, kunnen blijven bestaan. De bepaling biedt evenwel een voorziening voor die gevallen waarin thans nog geen afschrift wordt toegestaan.
(…) In het vijfde lid wordt (…) aan het bestuursorgaan de bevoegdheid gegeven om het geven van inzage of het maken van afschriften te beperken, voor zover dit om gewichtige redenen geboden is.
Dat het inzagerecht is gekoppeld aan de hoorzitting, komt tot uitdrukking in de beantwoording van de vraag in de Memorie van Antwoord of het recht op inzage van de op de zaak betrekking hebbende stukken vervalt indien men heeft verklaard geen gebruik te maken van het recht om gehoord te worden:8
(…) De terinzagelegging van stukken maakt realisering van het beginsel van hoor en wederhoor mogelijk en is om die reden gekoppeld aan de hoorzitting. Wordt er niet gehoord, dan is ook geen sprake van een verplichte terinzagelegging.
Jurisprudentie
Hoge Raad
Over de voorschriften uit de Awb over de beschikbaarstelling van de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de belanghebbende heeft de Hoge Raad op 17 augustus 2018 overwogen:9
De middelen 2, 3 en 4 betogen onder meer dat het Hof met zijn oordeel over artikel 7:4, lid 2, Awb heeft miskend dat artikel 40 Wet WOZ een uitputtende regeling bevat over de openbaarmaking van gegevens die aan de waardebepaling ten grondslag liggen en dat de grondstaffels niet behoren tot de gegevens die op grond van deze bepaling moeten worden overgelegd.
Dit betoog faalt. De voorschriften uit de Awb over de beschikbaarstelling van de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de belanghebbende vormen een belangrijke waarborg dat een geschil over een door het bestuursorgaan genomen besluit wordt beslecht op basis van alle relevante feitelijke gegevens die aan dat bestuursorgaan ter beschikking staan en hebben gestaan, zodat de belanghebbende zich daarover kan uitlaten en de rechter daarmee bij zijn beslissing rekening kan houden (zie HR 4 mei 2018, nr. 16/04237, ECLI:NL:HR:2018:672, rechtsoverweging 3.4.1).
Omdat duidelijke aanwijzingen voor het tegendeel ontbreken, kan niet worden aangenomen dat de wetgever heeft beoogd die waarborg te begrenzen met artikel 40 Wet WOZ. Anders dan de middelen betogen, kan een dergelijke begrenzing in het bijzonder niet worden afgeleid uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In het midden kan blijven of artikel 40 Wet WOZ meebrengt dat grondstaffels als de onderhavige niet openbaar hoeven te worden gemaakt op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. Voor de toepassing van de artikelen 7:4, lid 2, Awb en 8:42, lid 1, Awb is dat niet van belang.
Met betrekking tot het inzagerecht heeft de Hoge Raad op 7 juni 2002 geoordeeld dat een belanghebbende de mogelijkheid tot inzage van zijn belastingdossier kan worden onthouden, indien deze geen gebruik heeft gemaakt van zijn recht te worden gehoord:10
Belanghebbende herhaalt in cassatie zijn door het Hof verworpen betoog dat geen sprake is van een eerlijk proces, nu de Inspecteur hem, althans zijn advocaat, inzage heeft geweigerd in zijn belastingdossier.
De stukken van het geding laten geen andere conclusie toe dan dat belanghebbende geen gebruik heeft gemaakt van het recht te worden gehoord voordat over zijn bezwaarschrift zou worden beslist, waardoor hij zichzelf de mogelijkheid van inzage in het belastingdossier welke artikel 7:4 van de Algemene wet bestuursrecht biedt, heeft onthouden. Nu belanghebbende voorts in het geding voor het Hof bekend was met de bewijsvoering van de Inspecteur, maar uit 's Hofs uitspraak of de stukken van het geding niet blijkt dat hij met betrekking tot concrete stellingen van de Inspecteur heeft aangevoerd dat deze voortvloeiden of zouden kunnen voortvloeien uit onrechtmatig verkregen bewijs, valt niet in te zien in welk opzicht aan belanghebbende een eerlijk proces zou zijn onthouden. De klacht faalt derhalve.
Een mededeling van de belanghebbende dat hij kennis wilde nemen van de op de zaak betrekking hebbende stukken, naar aanleiding van de vraag van de inspecteur of de belanghebbende wilde worden gehoord, kan volgens de Hoge Raad gelden als een verklaring van de belanghebbende dat hij gebruik wil maken van het recht om te worden gehoord:11
Bij brief van 19 april 2016 heeft de Inspecteur belanghebbende in de gelegenheid gesteld om hem voor 16 mei 2016 te laten weten of zij gebruik wil maken van het recht om te worden gehoord. Belanghebbende heeft schriftelijk op die brief gereageerd. In deze reactie heeft zij onder meer vermeld: “Aangezien op dit moment niet alle onderliggende informatie bekend is wil belanghebbende zich uitdrukkelijk het recht voorbehouden om, na ontvangst van de opgevraagde onderliggende stukken, op een later moment dit bezwaarschrift met nadere gronden te mogen aanvullen en/of voorzover noodzakelijk gehoord te worden.”
Bij brief van 19 mei 2016 heeft de Inspecteur belanghebbende nogmaals in de gelegenheid gesteld om hem, ditmaal voor 10 juni 2016, te laten weten of zij gebruik wil maken van het recht om te worden gehoord. Belanghebbende heeft niet op dit verzoek gereageerd. De Inspecteur heeft vervolgens bij uitspraak op bezwaar de naheffingsaanslag en de boetebeschikking gehandhaafd.
(…)
In dit geval heeft belanghebbende op de vraag van de Inspecteur of zij wilde worden gehoord tijdig het hiervoor in 2.1.2 geciteerde antwoord gegeven. Uit dat antwoord blijkt dat belanghebbende gebruik wilde maken van het in artikel 7:4, lid 2, van de Awb opgenomen recht om voorafgaand aan het eventuele horen de op de zaak betrekking hebbende stukken in te zien. Door de manier waarop in artikel 7:4 Awb het recht op inzage is gekoppeld aan het horen, moet de mededeling van belanghebbende dat zij kennis wilde nemen van de op de zaak betrekking hebbende stukken, worden opgevat als de in artikel 7:3, letter d, Awb en in onderdeel 9, onder 2, van het BFB bedoelde verklaring dat zij gebruik wilde maken van haar recht om te worden gehoord. Daaraan doet niet af dat belanghebbende haar verzoek heeft geclausuleerd met de woorden “en/of voor zover noodzakelijk.”
Verplichte terinzagelegging van de op de zaak betrekking hebbende stukken door het bestuursorgaan geldt volgens de Hoge Raad niet in het geval geen enkele aanduiding is gegeven van de gronden van het bezwaar:12
Het bestuursorgaan is verplicht de op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage te leggen in het kader van het horen van de belanghebbende in bezwaar (artikel 7:4 Awb). Een dergelijke verplichting bestaat niet in een geval als het onderhavige, waarin geen enkele aanduiding is gegeven van de gronden van het bezwaar.
Het door belanghebbende gedane verzoek om afschrift van de stukken was geen grond om niet te voldoen aan de verplichting het bezwaar te motiveren binnen de door de heffingsambtenaar gestelde termijn. Het oordeel van het Hof omtrent de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar, geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS)
In een zaak - over de verstrekking van een visum voor verblijf - waarin de belanghebbende had verzocht om toezending van een afschrift van het dossier, voor zover vereist met een beroep op artikel 35 van de Wet bescherming persoonsgegevens, heeft de ABRvS overwogen dat een belanghebbende op grond van artikel 7:4, lid 4 van de Awb recht heeft op toezending van alle op de zaak betrekking hebbende stukken:13
Het bezwaarschrift van 14 november 2011 bevat onder andere de volgende tekst: "Alvorens mij een termijn te stellen voor het motiveren van het bezwaarschrift, verzoek ik u mij een afschrift van het dossier te doen toekomen. Voor zover vereist wordt daartoe een beroep gedaan op artikel 35 van de Wet bescherming persoonsgegevens."
[wederpartij] heeft de dossiers opgevraagd in het kader van een bezwaarschriftprocedure tegen een besluit van de minister tot weigering van de afgifte van een visum voor kort verblijf voor haar en haar twee kinderen. De minister heeft dit verzoek, gelet op de inhoud en strekking ervan, terecht opgevat als een verzoek als bedoeld in artikel 7:4, vierde lid, van de Awb. Dat [wederpartij] in haar verzoek eveneens heeft verwezen naar artikel 35 van de Wbp, doet daar niet aan af, nu uit haar verzoek niet kan worden afgeleid dat zij wenste dat de minister haar zou mededelen of haar betreffende persoonsgegevens werden verwerkt. Bovendien heeft zij slechts, zo blijkt uit de bewoording van het verzoek, "voor zover vereist" een beroep gedaan op artikel 35 van de Wbp. Nu op grond van artikel 7:4, vierde lid, van de Awb een belanghebbende het recht heeft op toezending van alle op de zaak betrekking hebbende stukken, is voor verkrijging van die stukken niet vereist dat een beroep op artikel 35 van de Wbp wordt gedaan. De minister heeft uit de verwijzing naar dat artikel derhalve evenmin een verzoek ingevolge dat artikel hoeven afleiden.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 september 2010 in zaak nr. 200909049/1/H3) levert een reactie van een bestuursorgaan op een verzoek van een belanghebbende om toezending van alle op een zaak betrekking hebbende stukken geen besluit op als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, nu die reactie deel uitmaakt van de procedure waarop die stukken betrekking hebben. Gelet hierop kan het verzoek van [wederpartij] niet worden aangemerkt als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Het niet reageren op dit verzoek kan dientengevolge niet met een besluit worden gelijkgesteld. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend en zichzelf derhalve ten onrechte bevoegd geacht van het beroep kennis te nemen.
Het betoog slaagt.
Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB)
Volgens de CRvB valt geen wettelijk voorschrift aan te wijzen op grond waarvan de indiener van het bezwaarschrift, anders dan alle andere belanghebbenden, recht heeft op - kosteloze - toezending van de op de zaak betrekking hebbende stukken:14
Ingevolge artikel 7:4, tweede lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage. In artikel 7:4, vierde lid, van de Awb is bepaald dat belanghebbenden tegen vergoeding van ten hoogste de kosten afschriften van die stukken kunnen verkrijgen.
Anders dan appellant heeft betoogd, ziet de term "belanghebbenden" in artikel 7:4, tweede en vierde lid, van de Awb ook op de indiener van het bezwaarschrift. Dat blijkt reeds uit het gegeven dat in de verschillende artikelen van afdeling 7.2 van de Awb de indiener van het bezwaarschrift alleen afzonderlijk wordt vermeld in die gevallen waarin de wetgever specifiek het oog heeft gehad op diens positie, terwijl in alle overige gevallen in algemene zin de term belanghebbenden wordt gebruikt. Ook overigens valt geen wettelijk voorschrift aan te wijzen op grond waarvan de indiener van het bezwaarschrift, anders dan alle andere belanghebbenden, recht heeft op - kosteloze - toezending van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Evenmin kan aan artikel 6:17 van de Awb een recht op - kosteloze - toezending daarvan aan de gemachtigde van de indiener van het bezwaarschrift worden ontleend. Evenals de Hoge Raad blijkens zijn arrest van 20 september 2000 (gepubliceerd in BNB 2000/359) is de Raad van oordeel dat dit artikel alleen, voor het geval er een gemachtigde is, regelt aan wie stukken moeten worden gezonden en niet welke stukken moeten worden gezonden, en evenmin een regeling behelst omtrent vergoeding van kosten welke het voldoen aan die verplichting met zich brengt.
Verder heeft de CRvB bij uitspraak van 2 april 2010 overwogen:15
Onder verwijzing naar zijn vaste rechtspraak ter zake (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 mei 2009, LJN BI6820) stelt de Raad voorop dat in de Awb een afzonderlijke regeling is neergelegd voor toezending van stukken in de fase van bezwaar, die afwijkt van die voor toezending van stukken in de fase van beroep bij de rechtbank. In de eerstgenoemde fase is het bestuursorgaan verplicht in ieder geval de vertegenwoordiger van degene die bezwaar maakt de voor de belanghebbende bestemde berichten te doen toekomen die na de aanvang van de bezwaarprocedure worden verzonden. In artikel 7:4, vierde lid, van de Awb ligt niet de verplichting voor het bestuursorgaan besloten om in de bezwaarfase ook die stukken aan de vertegenwoordiger van de belanghebbende toe te zenden die zijn geproduceerd in de fase tussen de aanvraag en het primaire besluit. Wel bestaat er voor belanghebbenden - behoudens voor zover geheimhouding om gewichtige redenen is geboden - de mogelijkheid van inzage van alle op de zaak betrekking hebbende stukken. Ten slotte is er de mogelijkheid tot het verkrijgen van afschriften daarvan tegen vergoeding van ten hoogste de kosten. In de fase van beroep is het bestuursorgaan op grond van de artikelen 8:29 en 8:42 van de Awb verplicht tot overlegging van alle stukken die bij de besluitvorming van het bestuursorgaan een rol hebben gespeeld aan de belanghebbende en de rechter, behoudens voor zover te dien aanzien niet, althans niet met succes een beroep wordt gedaan op gewichtige redenen die zich tegen overlegging verzetten. In de fase van hoger beroep is deze verplichting van overeenkomstige toepassing.
College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb)
Het CBb heeft overwogen geen aanknopingspunten te zien voor het oordeel dat ingevolge de Awb (of de Mededingingswet) op de Nederlandse Mededingingsautoriteit de plicht zou rusten het gehele algemene dossier, dat vele ordners beslaat, aan appellanten toe te sturen in plaats van ter inzage te leggen:16
Aangevallen uitspraak
Appellanten hebben NMa zowel in de zienswijzeprocedure als in de bezwaarfase verzocht om toezending van alle stukken. NMa heeft naar het oordeel van de rechtbank gehandeld conform de wettelijke voorschriften. Artikel 3:11, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) brengt niet met zich dat NMa de verplichting heeft alle ter inzage gelegde stukken in afschrift te verstrekken, dat zou immers het bieden van een inzagerecht overbodig maken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft NMa ook conform artikel 7:4, tweede lid, Awb gehandeld. Ook dat artikel houdt geen verplichting in voor NMa om het dossier in plaats van ter inzage te leggen in afschrift te verstrekken. De rechtbank is van oordeel dat NMa zowel in de zienswijzeprocedure als in de bezwaarfase, gelet op de omvang van het algemeen dossier, er voor heeft kunnen kiezen dat dossier alleen ter inzage te leggen en niet in zijn geheel aan partijen toe te zenden. De rechtbank overweegt dat het voeren van een effectieve verdediging in ieder geval met zich brengt dat een klager weet welke stukken een rol hebben gespeeld in de besluitvorming die hebben geleid tot een aan hem opgelegde punitieve boete en dat hij dus zelf kan bepalen wat hij ter verdediging wil aanvoeren. De rechtbank ziet in het ter inzage leggen van het algemeen dossier en het niet aan appellanten toezenden daarvan dan ook geen schending van de rechten van verdediging, te meer nu NMa reeds in de bijlage bij de brief van 28 april 2006 aan appellanten het individuele bewijsdossier heeft meegezonden waardoor appellanten weten op basis van welke stukken de boete is opgelegd.
(…)
Beoordeling
(…)
In dit geding is komen vast te staan dat appellanten zowel voorafgaand aan het primaire besluit als in de bezwaarfase door NMa de gelegenheid is geboden dit dossier in te zien. Dat de omvang van het algemene dossier hierbij een belemmering zou vormen kan het College niet inzien. Het College ziet bovendien geen aanknopingspunten voor het oordeel dat ingevolge de Awb of de Mw op NMa de plicht zou rusten het gehele algemene dossier, dat vele ordners beslaat, aan appellanten toe te sturen in plaats van het ter inzage te leggen. Het College is derhalve van oordeel dat NMa, gelet op de omvang van het algemene dossier, er voor mocht kiezen dat dossier alleen ter inzage te leggen en niet in zijn geheel aan partijen toe te zenden. Het individuele bewijsdossier, op grond waarvan NMa de deelname van appellanten aan het systeem van vooroverleg in de sector B&U bewezen acht, is door NMa bij brief van 28 april 2006 aan appellanten toegezonden.
Gelet op het vorenstaande is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat appellanten als gevolg van de hiervoor beschreven handelwijze van NMa niet zijn geschonden in de rechten van hun verdediging.
Jurisprudentie gerechtshoven
Hof Amsterdam is (in een andere zaak) gekomen tot het oordeel dat het bestuursorgaan alleen in de beroepsfase op grond van artikel 8:42 van de Awb verplicht is de op de zaak betrekking hebbende stukken (aan de rechter) toe te zenden en dat in de bezwaarfase op grond van artikel 7:4 van de Awb enkel een inzagerecht geldt ter zake van diezelfde stukken:17
Het Hof is op grond van de tekst van artikel 7:4 en 8:42 Awb - in samenhang beoordeeld - en de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis van oordeel dat de wetgever bewust een onderscheid heeft gemaakt tussen de verplichtingen van het bestuursorgaan in de bezwaarfase en de verplichtingen van het bestuursorgaan in de beroepsfase. Alleen in de beroepsfase is het bestuursorgaan op grond van artikel 8:42 Awb verplicht de op de zaak betrekking hebbende stukken (aan de rechter) toe te zenden. In de bezwaarfase geldt ter zake van diezelfde stukken op grond van artikel 7:4 Awb enkel een inzagerecht. Dit onderscheid blijkt uit de tekst van deze bepalingen; in artikel 7:4, tweede lid, Awb is voorgeschreven dat alle op de zaak betrekking hebbende stukken “ter inzage worden gelegd”, terwijl in artikel 8:42 Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken “aan de bestuursrechter zendt”. Gelezen in de context van het gehele artikel 7:4 Awb kan het bepaalde in het vierde lid daarvan slechts zo worden uitgelegd dat een belanghebbende die voorafgaand aan een hoorgesprek gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid tot inzage in zijn (haar) dossier, tegen vergoeding (een) afschrift(en) kan verkrijgen van (een of meer van) de ter inzage gelegde stukken. In de tekst van het vierde lid komt dit tot uitdrukking in de bewoordingen “deze stukken”, welke terugwijzen naar de in het tweede en derde lid bedoelde, ter inzage gelegde op de zaak betrekking hebbende stukken.
Deze interpretatie op grond van tekst en context van artikel 7:4 Awb vindt naar het oordeel van het Hof bevestiging in de hierboven aangehaalde wetsgeschiedenis. In de onder 5.4 geciteerde passages uit de memorie van toelichting wordt immers opgemerkt dat het bestuursorgaan stukken “(...) die aan de beroepsinstantie plegen te worden toegezonden, ook reeds in de bezwaarschriftprocedure voor belanghebbenden ter inzage [dient] te leggen”, terwijl voorts wordt opgemerkt dat “in aansluiting op het inzagerecht” in het (huidige) vierde lid wordt bepaald “dat belanghebbenden van de ter inzage gelegde stukken, tegen vergoeding van ten hoogste de kosten afschrift kunnen verkrijgen”. In de memorie van antwoord (5.5) is voorts toegelicht dat het inzagerecht is gekoppeld aan de hoorzitting; indien de belanghebbende afziet van het recht te worden gehoord, bestaat in die zaak ook geen verplichting tot terinzagelegging (vgl. HR 7 juni 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE3833, r.o. 3.1). Ook uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de belanghebbende tijdens de inzage op verzoek afschriften kan verkrijgen van ter inzage gelegde stukken maar niet dat de belanghebbende recht heeft op toezending van de op de zaak betrekking hebbende stukken, los van de uitoefening van het inzagerecht.
Het standpunt van belanghebbende dat de door hem opgevraagde, op de zaak betrekking hebbende stukken, te weten gegevens die inzichtelijk maken met welke KOUDV- en liggingsfactoren de heffingsambtenaar rekening heeft gehouden bij de waardering van de woning en van de vergelijkingsobjecten, reeds in de bezwaarfase (digitaal of in afschrift) aan zijn gemachtigde toegezonden hadden moeten worden vindt derhalve noch in de tekst van de Awb noch in de wetsgeschiedenis steun, zodat het wordt verworpen.
In dezelfde lijn heeft Hof Den Haag geoordeeld dat artikel 7:4, lid 4 van de Awb de heffingsambtenaar niet verplicht tot toezending van de stukken waar de belanghebbende tijdens de bezwaarfase om heeft verzocht voorafgaand aan het horen:18
Op grond van artikel 7:4, lid 2, Awb, is het bestuursorgaan verplicht het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken gedurende een week voorafgaand aan het hoorgesprek ter inzage te leggen. In de uitnodiging voor het hoorgesprek dient te worden vermeld waar en wanneer de stukken ter inzage liggen (artikel 7:4, lid 3, Awb). Lid 4 van artikel 7:4 bepaalt dat een belanghebbende tegen vergoeding een afschrift van deze stukken kan verkrijgen.
Tussen partijen is niet in geschil dat de Heffingsambtenaar heeft voldaan aan zijn verplichtingen zoals bedoeld in artikel 7:4, lid 2 en lid 3, Awb. Voor zover belanghebbende heeft bedoeld te stellen dat de Heffingsambtenaar op grond van artikel 40 Wet WOZ verplicht was de stukken in kopie aan hem te zenden, faalt de klacht. Naar het oordeel van het Hof volgt uit artikel 40 Wet WOZ geen verplichting de stukken waar belanghebbende tijdens de bezwaarfase om heeft verzocht voorafgaand aan het horen toe te zenden. De wetgever heeft met artikel 7:4, lid 4, Awb reeds een voorziening getroffen voor deze situatie. Afschriften van op de zaak betrekking hebbende stukken kunnen immers tegen vergoeding worden verkregen door belanghebbende. Ook artikel 7:4, lid 4, Awb verplicht de Heffingsambtenaar niet tot toezending van die stukken. Het Hof beschouwt de verplichtingen die uit artikel 7:4, lid 2, 3 en 4, Awb voor de Heffingsambtenaar voortvloeien als samenhangend. Het Hof verwijst naar de memorie van toelichting (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3), waarin de regering onder meer opmerkt: "In aansluiting op het inzagerecht wordt in het derde lid [Hof: thans lid 4] bepaald dat belanghebbenden van de ter inzage gelegde stukken, tegen vergoeding van ten hoogste de kosten, afschrift kunnen verkrijgen." Voor de rechten die het spiegelbeeld van deze verplichtingen vormen, geldt hetzelfde. Dit betekent dat belanghebbende tijdens het uitoefenen van zijn inzagerecht om afschriften van stukken kan vragen die in het dossier zitten, al dan niet tegen vergoeding van de daarmee gemoeide kosten. Belanghebbende heeft van het inzagerecht geen gebruik gemaakt, hoewel wel meermaals de gelegenheid is geboden. Alsdan bestaat geen recht om desgevraagd afschriften van ter inzage gelegde stukken te verkrijgen. Omdat belanghebbende van zijn inzagerecht geen gebruik heeft gemaakt, faalt ook de verwijzing door belanghebbende naar het arrest van de Hoge Raad van 17 augustus 2018, ECLI:NL:HR:2018:1316, BNB 2108/182.
Hof Arnhem-Leeuwarden is echter gekomen tot de slotsom dat, mede gelet op de waarborgfunctie, een belanghebbende die daarom verzoekt in bezwaar in beginsel recht heeft op toezending van (een of meer van) de op de zaak betrekking hebbende stukken. Afwijzing van dat verzoek kan volgens het hof slechts worden gerechtvaardigd door zwaarder wegende belangen van het bestuursorgaan ten opzichte van de belangen van de belanghebbende bij een effectieve en doelmatige besluitvorming, in de omstandigheden van het geval:19
Toezendplicht in bezwaar
(…)
Naar het oordeel van het Hof wijzen de hiervoor aangehaalde tekst van de wet en haar totstandkomingsgeschiedenis niet eenduidig richting het wel of juist niet aannemen van een in het algemeen geldende toezendplicht in bezwaar, deze bronnen zijn immers stil over de wijze waarop afschriften moeten worden verschaft.
Ook een wetssystematische benadering biedt naar het oordeel van Hof onvoldoende grond voor het aannemen of juist afwijzen van zo’n toezendplicht. Weliswaar is in het kader van Afdeling 7.2 van de Awb het inzagerecht gekoppeld aan het hoorrecht in die zin dat een belanghebbende zijn inzagerecht slechts kan inroepen als hij gebruik maakt van de gelegenheid te worden gehoord,20 en volgt uit de onder 4.12 geciteerde parlementaire toelichting dat het recht op afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken een aansluiting op het inzagerecht vormt, maar niet in geschil is dat belanghebbende in onderhavige zaak aanspraak heeft gemaakt op haar recht te worden gehoord. Bovendien kan uit voormelde parlementaire passage niet zonder meer worden afgeleid dat een belanghebbende die geen gebruik wenst te maken van zijn inzagerecht ten kantore van het bestuursorgaan, daarmee ook zijn recht op afschriften van (een of meer van) de op de zaak betrekking hebbende stukken verspeelt. Het gebruik van de woorden “deze stukken” in het vierde lid van artikel 7:4 van de Awb doet daar niet aan af, nu deze woorden verwijzen naar de ter inzage te leggen op de zaak betrekking hebbende stukken, ongeacht de vraag of een belanghebbende deze stukken daadwerkelijk heeft ingezien.21
In het kader van de Awb als geheel kan voorts zonder twijfel worden aangenomen dat de wetgever bewust een onderscheid heeft willen maken tussen de verplichtingen van het bestuursorgaan in de bezwaarfase (passieve informatieverschaffing) en de verplichtingen van het bestuursorgaan in de beroepsfase (actieve informatieverschaffing).22 Dat laat echter onverlet dat artikel 7:4, vierde lid, van de Awb, wanneer een belanghebbende zich daarop beroept, reeds inbreuk maakt op dit uitgangspunt onafhankelijk van het antwoord op de vraag of die bepaling een toezendplicht in het leven roept, dan wel of het bestuursorgaan vrij is in de wijze van verschaffing van afschriften. In beide gevallen wordt het uitgangspunt van passieve informatieverschaffing in bezwaar immers verlaten. Dat uitgangspunt kan dan ook niet als maatgevend worden beschouwd voor de beantwoording van onderhavige vraag.
Ten slotte geeft ook de jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters geen eenduidig beeld. Zo kan uit de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep worden afgeleid dat die Raad het bestaan van een toezendplicht afwijst:
(…)23
Daarentegen kan uit de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State worden afgeleid dat een belanghebbende op grond van artikel 7:4, vierde lid, van de Awb het recht heeft op toezending van alle op de zaak betrekking hebbende stukken, mits daarom wordt verzocht.24
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Hoge Raad hebben zich niet duidelijk uitgelaten over de hier ter discussie staande reikwijdte van artikel 7:4, vierde lid, van de Awb.25
Nu de Awb niet voorziet in voorschriften dienaangaande en de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de Awb ook bewust van het stellen van zulke voorschriften heeft afgezien, bestaat onvoldoende grond voor het oordeel dat een bestuursorgaan in alle gevallen waarin een belanghebbende om toezending van de op de zaak betrekking hebbende stukken verzoekt, gehouden is eventueel tegen vergoeding van ten hoogste de kosten aan dat verzoek tegemoet te komen. Het Hof ziet echter evenmin grond voor het oordeel dat een bestuursorgaan daartoe in geen geval gehouden is. Daarbij neemt het Hof in aanmerking dat de voorschriften over beschikbaarstelling van de op de zaak betrekking hebbende stukken aan een belanghebbende een belangrijke waarborg vormen dat een geschil over een door het bestuursorgaan genomen besluit wordt beslecht op basis van alle relevante feitelijke gegevens die aan het bestuursorgaan ter beschikking staan en hebben gestaan, zodat de belanghebbende zich daarover kan uitlaten.26
In het licht van het voorgaande komt het Hof dan ook tot de slotsom dat, mede gelet op de hiervoor genoemde waarborgfunctie, een belanghebbende die daarom verzoekt in bezwaar in beginsel recht heeft op toezending van (een of meer van) de op de zaak betrekking hebbende stukken, eventueel tegen vergoeding van ten hoogste de kosten. Afwijzing van dat verzoek kan slechts worden gerechtvaardigd door zwaarder wegende belangen van het bestuursorgaan ten opzichte van de belangen van belanghebbende bij een effectieve en doelmatige besluitvorming, in de omstandigheden van het geval.27
Gelet op het voorgaande en op artikel 6:17 van de Awb, was de heffingsambtenaar gehouden de door belanghebbende verzochte, op de zaak betrekking hebbende stukken, eventueel tegen vergoeding van ten hoogste de kosten, aan haar gemachtigde toe te zenden. De door de heffingsambtenaar aangevoerde omstandigheden kunnen niet leiden tot de gevolgtrekking dat weigering gerechtvaardigd was op grond van een belangenafweging als bedoeld onder 4.20. Het Hof merkt daarbij in het bijzonder op dat de enkele stelling dat een dergelijke werkwijze vooral voordelig zou zijn voor (de gemachtigde van) belanghebbende, en kennelijk in mindere mate voor de heffingsambtenaar, niet kan leiden tot een dergelijke gevolgtrekking.
Eerder heeft Hof Arnhem-Leeuwarden ten aanzien van artikel 7:4, lid 2 van de Awb overwogen over de vereiste mate van activiteit aan de kant van belanghebbende:28
De heffingsambtenaar heeft in zijn verweerschrift verklaard dat gemachtigde in de week voorafgaand aan het hoorgesprek geen gebruik heeft gemaakt van zijn inzagerecht en ook overigens tijdens het hoorgesprek niet heeft verzocht om inzage of toezending van nadere stukken. De gevolgen van de handelwijze van de gemachtigde komen onder die omstandigheden voor rekening van belanghebbende.
Daarnaast is het Hof van oordeel dat artikel 7:4, tweede lid, Awb geen verplichting voor het bestuursorgaan met zich brengt om de op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het hoorgesprek aan belanghebbende toe te zenden. Vereist is slechts dat de mogelijkheid tot inzage wordt geboden, zie ook Hoge Raad 8 maart 2019, nr. 18/02931 (ECLI:NL:HR:2019:322). De heffingsambtenaar is evenmin verplicht het aan de WOZ-beschikking van een voorafgaand jaar ten grondslag liggende taxatierapport te verstrekken.
In een zaak waarin Hof ‘s-Hertogenbosch oordeelde dat de heffingsambtenaar de hoorplicht had geschonden door op grond van algemene overwegingen het telefonisch horen te weigeren, is over het toesturen (e-mailen) van (bepaalde) stukken overwogen:29
Ten aanzien van de beslissing van de Heffingsambtenaar om belanghebbende niet telefonisch te horen overweegt het Hof als volgt. (…)
(…) Het Hof vermag niet in te zien waarom het maken van een verslag niet mogelijk zou zijn dan wel moeilijker zou zijn bij het telefonisch horen. Het is denkbaar dat het overleggen en bekijken van nadere stukken lastiger is, maar dit bezwaar is niet zodanig dat dit een zwaarwegend belang is dat zich tegen het telefonisch horen verzet (Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 29 september 2016, nr. 15/00814, ECLI:NL:GHSHE:2016:4369 (Red.: Belastingblad 2017/19)). Bovendien hebben partijen veelvuldig gecorrespondeerd per e-mail. Het Hof ziet dan ook niet in waarom het niet mogelijk is dat partijen elkaar voorafgaand of tijdens het telefonisch hoorgesprek stukken per e-mail toesturen zodat die tijdens dat hoorgesprek kunnen worden besproken.
Literatuur
De Tekst & Commentaar vermeldt bij artikel 7:4 van de Awb:30
3. Ter inzage leggen van stukken (lid 2 en 5)
Het inzagerecht wordt door de wetgever als een van de fundamentele waarborgen voor een goed verlopende bezwaarschriftprocedure beschouwd. De bepaling heeft zowel betekenis voor de indiener van het bezwaarschrift als voor eventuele derden-belanghebbenden. De in lid 2 gebezigde term ‘alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken’ moet ruim worden uitgelegd. Tot de op de zaak betrekking hebbende stukken behoren ten minste de stukken die door het bestuursorgaan zijn gebruikt bij de voorbereiding en het nemen van het besluit, zoals adviezen, onderzoeksrapporten, verslagen van hoorzittingen, oplegnotities en dergelijke (ABRvS 20 maart 2019, en ABRvS 18 november 2020, , NJB 2020/2985). De zienswijzen die voor het primaire besluit zijn ingebracht, zijn op de zaak betrekking hebbende stukken (ABRvS 13 februari 2019, ). Gelet op de samenhang met een eventueel volgende procedure bij de bestuursrechter moeten de stukken die volgens art. 8:42 door het bestuursorgaan aan de rechtbank moeten worden gezonden, reeds in de bezwaarschriftprocedure ter kennisneming beschikbaar zijn. Van de plicht de stukken ter inzage te leggen, kan met toestemming van de belanghebbenden worden afgezien (lid 5). De verplichting tot terinzagelegging van de op de zaak betrekking hebbende stukken geldt volgens de HR niet als het bezwaarschrift in het geheel geen gronden bevat (HR 8 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:322, BNB 2019/84). Het niet ter inzage leggen van op de zaak betrekking hebbende stukken, hoeft niet steeds tot vernietiging te leiden. Een voorbeeld betreft ABRvS 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8129, waarin een stuk niet ter inzage was gelegd, maar wel voor de hoorzitting aan de belanghebbende was gezonden. De CRvB passeerde het niet ter inzage leggen van stukken uit een strafrechtelijk onderzoek in een bijstandszaak, omdat aannemelijk was dat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld en een besluit met gelijke uitkomst zou zijn genomen als de schending zich niet had voorgedaan (CRvB 4 februari 2020, ). Schending van de terinzageverplichting leidt in zaken die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen tot het oordeel dat het Unierechtelijke beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging is geschonden. Een dergelijke schending bij de totstandkoming van een bezwarend besluit leidt, aldus de Hoge Raad, tot nietigverklaring van het na afloop van de betrokken administratieve procedure genomen besluit, wanneer deze procedure zonder de onregelmatigheid een andere afloop zou kunnen hebben gehad. De rechter dient een en ander te beoordelen aan de hand van de specifieke feitelijke en juridische omstandigheden van het geval (HR 26 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1666, NJB 2015/1492 en HR 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:255, AB 2016/127).
(…)
5. Afschriften van stukken (lid 4)
In aansluiting op het inzagerecht wordt in lid 4 bepaald dat belanghebbenden tegen vergoeding van ten hoogste de kosten afschriften kunnen verkrijgen van de stukken. Deze bepaling geeft belanghebbenden het recht op toezending van alle op de zaak betrekking hebbende stukken (ABRvS 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7568). De weigering van een verzoek tot toezending van stukken dient in het besluit op bezwaar te worden gemotiveerd (CBb 26 april 2021, ). Met deze bepaling wordt geen plicht tot het vragen van een kostenvergoeding in het leven geroepen. Eventuele bestaande praktijken waarbij die afschriften om niet ter beschikking worden gesteld, kunnen blijven bestaan. Uit HR 20 september 2000, BNB 2000/359, blijkt dat vergoeding van kosten in de vorm van het verlangen van leges op grond van een legesverordening kan geschieden. In CRvB 4 november 2003, AB 2004/63, is een juiste toepassing van lid 4 aan de orde. Overwogen wordt dat ook de indiener een belanghebbende is als bedoeld in het artikel en dat dus ook van hem betaling van de kosten mag worden verlangd.
Overkleeft-Verburg onderkent in haar annotatie bij de uitspraak van de ABRvS van 3 april 2013 verschillende fasen in de bezwaarschriftprocedure waarin al dan niet informatieaanspraken aan artikel 7:4, lid 2 en lid 4 van de Awb kunnen worden ontleend:31
3. Op het eerste oog is het verzoek om een afschrift van het dossier niet erg duidelijk en is de tekst vatbaar voor meerdere interpretaties, met name door toevoeging van het element “voor zover vereist” bij het inroepen van art. 35, eerste lid, Wbp. Dat wordt echter anders wanneer de context bij de uitleg van het verzoek om een afschrift van het dossier wordt betrokken. Art. 7:4, vierde lid, Awb en art. 35, eerste lid, Wbp vestigen uiteenlopende aanspraken op informatie. Eerstgenoemde bepaling kan niet worden losgezien van de plicht tot terinzagelegging van zowel het bezwaarschrift als de op de zaak betrekking hebbende stukken voor belanghebbenden in art. 7:4, tweede lid, Awb, voorafgaand aan het horen (art. 7:2 Awb), dus in een latere fase van de bezwaarschriftprocedure. Zoals uit de tekst blijkt stond het verzoek om toezending van het dossier in het voorliggende geval echter in het teken van de (aanvullende) motivering van het bezwaarschrift (art. 6:5, eerste lid, sub d, jo. art. 6:6 Awb), en werd derhalve gedaan in de “ontvankelijkheidsfase” van het bezwaar. In die fase kunnen geen informatieaanspraken aan art. 7:4, tweede en vierde lid, Awb worden ontleend. Zo bezien is het verzoek volstrekt duidelijk en heeft de rechtbank terecht art. 35, eerste lid, Wbp – als complementaire voorziening – toegepast. Het element “voor zover vereist” impliceert immers het beroep op een alternatieve c.q. aanvullende voorziening.
(…)
In een andere zaak heeft Scherff over de reikwijdte van artikel 7:4, lid 4 van de Awb het volgende geannoteerd:32
Parlementaire geschiedenis van art. 7:4 Awb (r.o. 5.4.7)
Eerdere uitspraken van Hof Amsterdam
In een andere uitspraak uit 2015 oordeelde het hof nog dat een bestuursorgaan op grond van art. 7:4 lid 2 en 4 Awb is gehouden de op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage te leggen en desgevraagd afschriften te verstrekken (Hof Amsterdam 1 september 2015, ECLI:NL:GHAMS:2015:4293, r.o. 5.2.4). Sindsdien lijkt het wel alsof bij Hof Amsterdam art. 7:4 lid 4 Awb helemaal niet bestaat. Consequent wordt geoordeeld dat belanghebbende uitsluitend een (passief) inzagerecht heeft, maar dat het bestuursorgaan niet verplicht is om de stukken (per post of e-mail) aan belanghebbende toe te zenden (Hof Amsterdam 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHAMS:2017:4618, r.o. 5.8, Belastingblad 2018/40, Hof Amsterdam 23 december 2017, ECLI:NL:GHAMS:2017:5030, r.o. 5.3.7, Hof Amsterdam 16 januari 2018, ECLI:NL:GHAMS:2018:95, r.o. 5.3.2, Hof Amsterdam 8 maart 2018, ECLI:NL:GHAMS:2018:857, r.o. 4.33, Hof Amsterdam 7 januari 2021, ECLI:NL:GHAMS:2021:2, r.o. 4.1.3 en Hof Amsterdam 23 november 2021, ECLI:NL:GHAMS:2021:4063, r.o. 5.4).
Moment van verkrijging van afschriften
Onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis oordeelt Hof Den Haag 15 juli 2021, ECLI:NL:GHDHA:2021:1408, r.o. 5.7 dat verplichtingen die voor de heffingsambtenaar uit art. 7:4 lid 2, 3 en 4 Awb voortvloeien, samenhangend moeten worden beschouwd. Daarna vervolgt Hof Den Haag dat ook de rechten van belanghebbende samenhangend moeten worden beschouwd. Hof Den Haag oordeelt dat belanghebbende ‘tijdens het uitoefenen van zijn inzagerecht’ om afschriften van stukken kan vragen. Als belanghebbende geen gebruik maakt van zijn inzagerecht, dan bestaat volgens Hof Den Haag geen recht om afschriften van de stukken te verkrijgen.
Het lijkt alsof Hof Amsterdam daarop voortbouwt aan het slot van r.o. 5.4.7. Het hof oordeelt daar dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat belanghebbende ‘tijdens de inzage’ op verzoek afschriften kan verkrijgen.
Ik merk op dat in de parlementaire geschiedenis is aangegeven dat een hoorzitting tot gevolg heeft dat de stukken ter inzage moeten worden gelegd en in ‘aansluiting op het inzagerecht’ afschriften kunnen worden verkregen. In de parlementaire geschiedenis staat echter niet dat slechts ‘tijdens de inzage’ afschriften kunnen worden verkregen.
Het hof ziet mijns inziens over het hoofd dat de verplichting tot terinzagelegging voor het bestuursorgaan (HR 8 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:322, Belastingblad 2019/164, m.nt. L.J. Boone en HR 17 augustus 2018, ECLI:NL:HR:2018:1316, Belastingblad 2018/367, m.nt. B.S. Kats) en het recht op inzage voor belanghebbende (HR 5 juni 2020, ECLI:NL:HR:2020:1011, Belastingblad 2020/379, m.nt. Y. Postema, Hof Arnhem-Leeuwarden 15 december 2020, ECLI:NL:GHARL:2020:10508, r.o. 4.4, Belastingblad 2021/52, met mijn noot) beide zijn gekoppeld aan de omstandigheid dat gaat worden gehoord. Uit de omstandigheid dat gaat worden gehoord volgt het recht op afschriften.
Wijze van verschaffing afschriften
Hof Arnhem-Leeuwarden had al gesignaleerd dat de parlementaire geschiedenis niet eenduidig wijst richting het wel of juist niet aannemen van een toezendplicht in bezwaar, de bronnen zijn immers stil over de ‘wijze waarop’ afschriften moeten worden verschaft (Hof Arnhem-Leeuwarden 27 juli 2021, ECLI:NL:GHARL:2021:7246, r.o. 4.13, Belastingblad 2021/358, met mijn noot, Hof Arnhem-Leeuwarden 30 november 2021, ECLI:NL:GHARL:2021:11117, r.o. 4.13 en Hof Arnhem-Leeuwarden 30 november 2021, ECLI:NL:GHARL:2021:11118, r.o. 4.13). Alles afwegende kwam Hof Arnhem-Leeuwarden tot het oordeel dat een belanghebbende die daar om verzoekt in bezwaar in beginsel recht heeft op toezending van (een of meer van) de op de zaak betrekking hebbende stukken, eventueel tegen vergoeding van ten hoogste de kosten.
Hof Amsterdam overweegt aan het slot van r.o. 5.4.7 dat uit de wetsgeschiedenis niet blijkt dat belanghebbende recht heeft op toezending van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Het hof laat zich er niet expliciet over uit op welke wijze belanghebbende de afschriften dan wel verkrijgt. Uit de passage ‘tijdens de inzage’ zou kunnen worden afgeleid dat het hof meent dat tijdens de inzage het bestuursorgaan afschriften maakt en die vervolgens overhandigt aan belanghebbende.
Afsluiting
In de redenering van Hof Amsterdam kan belanghebbende niet via telefoon, e-mail of post verzoeken om afschriften van de zaakstukken, belanghebbende moet fysiek op het gemeentekantoor verschijnen om aldaar een verzoek te doen? In de redenering van het hof kan belanghebbende niet via e-mail of post afschriften van de zaakstukken verkrijgen, belanghebbende moet op het gemeentekantoor wachten tot de stukken zijn gekopieerd en overhandigd worden?
Als dat anno 2022 de uitleg is van art. 7:4 lid 4 Awb hoe een belanghebbende afschriften kan verkrijgen, dan lijkt het mij verstandig dat de wetgever die bepaling zo snel mogelijk moderniseert.
Huygen van Dyck-Jagersma is voorstander van het per e-mail of via een portal beschikbaar stellen van een zaaksdossier in de bezwaarfase:33
Het gebruikmaken van het hoorrecht kan – als de belanghebbende daarmee instemt – telefonisch gebeuren. Inzage per telefoon gaat wat lastiger. In deze tijd zijn er inspecteurs die om die reden wel overgaan tot het per e-mail of via een portal beschikbaar stellen van het zaaksdossier, om aan de inzage vorm te geven. Dat is een mooie oplossing die aan veelal nutteloze rondjes een einde kan maken:
– procedurele rondjes, doordat dan maar beroep wordt ingesteld aangezien dan wél recht bestaat op toezending van de stukken;
– fysieke rondjes, doordat de gemachtigde of belanghebbende zelf genoodzaakt is om naar het bestuursorgaan af te reizen om daar de stukken in te zien – waarna overigens alsnog recht bestaat om afschrift van die stukken te ontvangen.
Los van de al dan niet digitale route, zie ik overigens wettelijk al geen enkel beletsel om de stukken in het kader van het inzagerecht direct in afschrift te verstrekken, zonder dat men zich eerst fysiek hoeft te komen melden. Het derde en vierde lid van art. 7:4 Awb schrijven al voor dat aan het inzagerecht is gekoppeld het recht om ‘van deze stukken tegen vergoeding van ten hoogste de kosten afschriften verkrijgen’. De wet stelt daarbij niet de eis die tot dusverre in de praktijk vaak wel wordt gesteld, dat eerst van de fysieke inzagemogelijkheid gebruik wordt gemaakt voordat afschriften kunnen worden verkregen. Nu de wet de ruimte biedt, lijkt het me goed om deze tijd te benutten onder meer deze onnodige hobbel ‘rondje Nederland’ weg te nemen en stukken ruimhartig – en zoveel mogelijk digitaal – ter beschikking te stellen.
(…)